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基層班子不團(tuán)結(jié)因素
行政學(xué)專家:應(yīng)消除基層“班子”不團(tuán)結(jié)的體制因素
  
  調(diào)查動(dòng)機(jī)
  近年來,中央三令五申,要求基層政府及國(guó)資企事業(yè)單位各級(jí)班子精誠(chéng)團(tuán)結(jié)??闪钊诉z憾的是,基層班子團(tuán)結(jié)問題至今遠(yuǎn)未解決。某市黨校一項(xiàng)調(diào)查表明,在該市的基層政權(quán)組織及國(guó)企、事業(yè)單位中,班子不團(tuán)結(jié)的比例相當(dāng)驚人,內(nèi)耗嚴(yán)重。這是什么原因造成的?一些專家學(xué)者認(rèn)為,這應(yīng)從體制因素找原因才能解決。筆者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查采訪。
  深度調(diào)查
  筆者采訪中了解到,一個(gè)基層單位和部門,有兩套班子的往往會(huì)不團(tuán)結(jié),因?yàn)橐粋€(gè)班子內(nèi)部,若有兩個(gè)權(quán)力中心,肯定是會(huì)造成不團(tuán)結(jié)的。一位專家為筆者舉了一個(gè)最典型的例子,就是我們有些國(guó)有企業(yè)。過去國(guó)企改制前,是黨委書記與廠長(zhǎng)鬧矛盾。黨委書記和廠長(zhǎng),都由上頭任命,而且是一樣的級(jí)別。照文件上說,黨委是政治核心,廠長(zhǎng)是經(jīng)營(yíng)中心。而兩個(gè)中心同處一個(gè)企業(yè),分不清大小,比不出高低,所以誰(shuí)也不服誰(shuí),誰(shuí)也管不了誰(shuí)。
  采訪中,許多人告訴筆者,企業(yè)改制,原來的工廠改成了公司,書記和廠長(zhǎng)的矛盾不存在了,可舊愁剛?cè)?,又添新病。時(shí)下一些國(guó)有公司制企業(yè)里,董事長(zhǎng)與總經(jīng)理鬧對(duì)立的,則比比皆是。本來按公司法規(guī)定,董事長(zhǎng)聘任總經(jīng)理,總經(jīng)理是不敢跟董事長(zhǎng)頂牛的??蓡栴}是我們現(xiàn)在有的國(guó)有企業(yè),并未按公司法行事,董事長(zhǎng)和總經(jīng)理,都仍由上面委派,彼此間沒有授權(quán)關(guān)系。既然董事長(zhǎng)不握有總經(jīng)理的飯碗,自然就拿不住總經(jīng)理。即便總經(jīng)理我行我素,董事長(zhǎng)也無(wú)能為力,既不能將人家掃地出門,也無(wú)權(quán)扣人家的工資。如此天天共事,相互“打架”和“窩里斗”也就在所難免。
  由上可見,班子不團(tuán)結(jié),是源于有兩個(gè)班子(權(quán)力中心)。那么,為了班子的團(tuán)結(jié),我們何不將其合二為一,比如讓書記兼縣長(zhǎng),或董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理呢?其實(shí),在現(xiàn)行的體制下,設(shè)置兩個(gè)權(quán)力中心,并非高層主觀臆斷,而是有深層的原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)里有個(gè)“信息不對(duì)稱”理論,官場(chǎng)雖不是市場(chǎng),卻也存在信息不對(duì)稱問題。比如上級(jí)向下級(jí)布置工作,下級(jí)最后完成如何,真實(shí)的情況只有下級(jí)清楚,上級(jí)卻不得而知。上級(jí)了解情況,靠的是下級(jí)匯報(bào),可下級(jí)出于自利的考慮,很有可能會(huì)瞞天過海,提供虛假信息。前幾年,中央領(lǐng)導(dǎo)到某糧庫(kù)視察,當(dāng)?shù)毓賳T為了騙政績(jī),居然瞞天過海,把周邊糧庫(kù)的糧食調(diào)過來。幸好中央領(lǐng)導(dǎo)明察秋毫,看穿了他們的把戲。可現(xiàn)實(shí)中,還有許多欺上瞞下的事,卻很難被人識(shí)破。
  所以說,基層單位的信息也是不對(duì)稱的。要避免虛假信息,也得強(qiáng)化監(jiān)督。那么如何監(jiān)督呢?按經(jīng)濟(jì)學(xué)講,監(jiān)督的有效法門,就是內(nèi)部制衡。比如,讓縣長(zhǎng)管事,書記管人,就是一種很好的制衡。有了這種制衡,彼此都得收斂??h長(zhǎng)若以權(quán)謀私,書記必定干預(yù);書記任人唯親,縣長(zhǎng)也會(huì)反對(duì)。如此相互盯著,誰(shuí)也不能一手遮天。所以目前地方設(shè)兩套班子,一個(gè)重要目的,是要建立一種從內(nèi)部制衡的機(jī)制。
  回頭再說企業(yè),公司制企業(yè)設(shè)立董事長(zhǎng)與總經(jīng)理,其實(shí)也是為了制衡。早些年有的企業(yè)為了回避矛盾,實(shí)行董事長(zhǎng)總經(jīng)理一人兼,結(jié)果由于權(quán)力失去制衡,滋生出一批腐敗大貪。前有長(zhǎng)江動(dòng)力集團(tuán)于執(zhí)安,后有紅塔集團(tuán)褚時(shí)健,這些都是前車之鑒。1999年,報(bào)載西南某市對(duì)解決國(guó)企班子團(tuán)結(jié)問題,創(chuàng)出了一個(gè)高招,即對(duì)不團(tuán)結(jié)的董事長(zhǎng)與總經(jīng)理,雙雙免職,各打50大板。據(jù)說如此殺一儆百,當(dāng)?shù)仄髽I(yè)班子果然團(tuán)結(jié)了。
  一位專家對(duì)筆者感言:曾赴某市調(diào)研,所到之處,很少見到不團(tuán)結(jié)的班子。在那里,曾找過職工座談,可職工反映說:現(xiàn)在的班子是團(tuán)結(jié)了,可都團(tuán)結(jié)起來做壞事。請(qǐng)教何故,他們告訴我,現(xiàn)在上頭調(diào)不調(diào)班子,就看班子團(tuán)結(jié)不團(tuán)結(jié),團(tuán)結(jié)就不調(diào)班子,不團(tuán)結(jié)就調(diào)班子;團(tuán)結(jié)起來做好事不調(diào)班子,團(tuán)結(jié)起來做壞事
  也不調(diào)班子,所以不少班子就團(tuán)結(jié)起來做壞事了。
  這些話雖有偏頗,但確也是實(shí)情。原來的班子雖不團(tuán)結(jié),但誰(shuí)也不敢做壞事,因?yàn)槟阕鰤氖?,?duì)方就會(huì)到上頭告你;現(xiàn)在班子團(tuán)結(jié)了,告狀的人沒有了,可內(nèi)部制衡也沒了。所以,“雙雙免職”的做法,實(shí)際上是董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理的翻版。它最大的弊端,是削弱了企業(yè)內(nèi)部制衡,使法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè),發(fā)揮不出效力。
  我們的困難在于,無(wú)論地方政府還是企業(yè),一把手都是由上級(jí)任命的,上級(jí)任命的干部,自然只會(huì)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。雖然上級(jí)也能監(jiān)督下級(jí),可由于信息不對(duì)稱,不僅監(jiān)督成本高,而且通常都是馬后炮。所以一些專家認(rèn)為,通過合并班子解決團(tuán)結(jié)問題,至少目前尚不是時(shí)機(jī)。
  正確的選擇應(yīng)該是,在目前村干部直選的基礎(chǔ)上,不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),繼續(xù)往上推進(jìn),逐步擴(kuò)大民選范圍,強(qiáng)化民主監(jiān)督。一旦建立起完善的民主監(jiān)督機(jī)制,班子合并才能瓜熟蒂落。至于企業(yè),則重在推進(jìn)投資多元化。只有投資多元化,方能有真正的股東會(huì),有了股東會(huì),才能按公司法的規(guī)定由股東會(huì)推選董事,由董事會(huì)聘任總經(jīng)理。如果這樣,團(tuán)結(jié)問題也就不在話下了?! 跬鯑|京

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  專家:完善民主監(jiān)督制度保障班子團(tuán)結(jié)
  小平同志曾經(jīng)說過,“壞的制度能讓好人變壞,而好的制度能讓壞人變好”。
  現(xiàn)代政治有一個(gè)基本的權(quán)力準(zhǔn)則:權(quán)力來源于誰(shuí),權(quán)力擁有者就對(duì)而且只對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。按照民主政治的基本理論,公務(wù)員(含國(guó)企、事業(yè)單位人員,以下統(tǒng)稱公務(wù)人員)作為公職人員,他們的權(quán)力只能來自公眾的授權(quán),所以應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾負(fù)責(zé),但法律執(zhí)行力的打折以及權(quán)利的休眠狀態(tài),使得公務(wù)人員掌握的公權(quán)力,在不少情況下,并非來自公眾授權(quán),而是源于上級(jí)官員的任命,加之內(nèi)部監(jiān)督缺失,這種制度性缺陷使班子難以團(tuán)結(jié)。
  本應(yīng)由民主程序授予權(quán)力并且要對(duì)公眾負(fù)責(zé)的公務(wù)人員,一旦其權(quán)力只是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授予的“私器”,那么公務(wù)人員的權(quán)力來源自然就會(huì)被異化成某個(gè)或者某些領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán),按照上述權(quán)力來源于誰(shuí)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則,公務(wù)人員肯定不會(huì)有對(duì)公眾負(fù)責(zé)的動(dòng)力,只會(huì)爭(zhēng)當(dāng)提拔自己領(lǐng)導(dǎo)滿意的公務(wù)人員。在現(xiàn)實(shí)生活中,我們不時(shí)能看到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)畢恭畢敬、惟命是從,而對(duì)其他班子成員態(tài)度傲慢、頤指氣使的“一把手”,這無(wú)不暗示著他掌握的公權(quán)力,在一定程度上或者一定范圍內(nèi)已成為某些上級(jí)授予的“私器”。這種情況下,不同上級(jí)提拔的人士組成“班子”更難團(tuán)結(jié)。 □賀方

  主持人語(yǔ)
  2007年,俞可平所寫的風(fēng)靡一時(shí)的《民主是個(gè)好東西》一文,便揭示了一個(gè)道理:內(nèi)部制衡和權(quán)力監(jiān)督是加強(qiáng)班子團(tuán)結(jié)的有效法門,只有通過民主制度的規(guī)范,才能使班子真正團(tuán)結(jié)起來,從而減少內(nèi)耗。 □曉武
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