| 行政學(xué)專家：應(yīng)消除基層“班子”不團(tuán)結(jié)的體制因素 |
| 調(diào)查動(dòng)機(jī) 近年來，中央三令五申，要求基層政府及國(guó)資企事業(yè)單位各級(jí)班子精誠(chéng)團(tuán)結(jié)?？闪钊诉z憾的是，基層班子團(tuán)結(jié)問題至今遠(yuǎn)未解決。某市黨校一項(xiàng)調(diào)查表明，在該市的基層政權(quán)組織及國(guó)企、事業(yè)單位中，班子不團(tuán)結(jié)的比例相當(dāng)驚人，內(nèi)耗嚴(yán)重。這是什么原因造成的？一些專家學(xué)者認(rèn)為，這應(yīng)從體制因素找原因才能解決。筆者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查采訪。 深度調(diào)查 筆者采訪中了解到，一個(gè)基層單位和部門，有兩套班子的往往會(huì)不團(tuán)結(jié)，因?yàn)橐粋€(gè)班子內(nèi)部，若有兩個(gè)權(quán)力中心，肯定是會(huì)造成不團(tuán)結(jié)的。一位專家為筆者舉了一個(gè)最典型的例子，就是我們有些國(guó)有企業(yè)。過去國(guó)企改制前，是黨委書記與廠長(zhǎng)鬧矛盾。黨委書記和廠長(zhǎng)，都由上頭任命，而且是一樣的級(jí)別。照文件上說，黨委是政治核心，廠長(zhǎng)是經(jīng)營(yíng)中心。而兩個(gè)中心同處一個(gè)企業(yè)，分不清大小，比不出高低，所以誰(shuí)也不服誰(shuí)，誰(shuí)也管不了誰(shuí)。 采訪中，許多人告訴筆者，企業(yè)改制，原來的工廠改成了公司，書記和廠長(zhǎng)的矛盾不存在了，可舊愁剛?cè)?，又添新病。時(shí)下一些國(guó)有公司制企業(yè)里，董事長(zhǎng)與總經(jīng)理鬧對(duì)立的，則比比皆是。本來按公司法規(guī)定，董事長(zhǎng)聘任總經(jīng)理，總經(jīng)理是不敢跟董事長(zhǎng)頂牛的?？蓡栴}是我們現(xiàn)在有的國(guó)有企業(yè)，并未按公司法行事，董事長(zhǎng)和總經(jīng)理，都仍由上面委派，彼此間沒有授權(quán)關(guān)系。既然董事長(zhǎng)不握有總經(jīng)理的飯碗，自然就拿不住總經(jīng)理。即便總經(jīng)理我行我素，董事長(zhǎng)也無(wú)能為力，既不能將人家掃地出門，也無(wú)權(quán)扣人家的工資。如此天天共事，相互“打架”和“窩里斗”也就在所難免。 由上可見，班子不團(tuán)結(jié)，是源于有兩個(gè)班子(權(quán)力中心)。那么，為了班子的團(tuán)結(jié)，我們何不將其合二為一，比如讓書記兼縣長(zhǎng)，或董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理呢？其實(shí)，在現(xiàn)行的體制下，設(shè)置兩個(gè)權(quán)力中心，并非高層主觀臆斷，而是有深層的原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)里有個(gè)“信息不對(duì)稱”理論，官場(chǎng)雖不是市場(chǎng)，卻也存在信息不對(duì)稱問題。比如上級(jí)向下級(jí)布置工作，下級(jí)最后完成如何，真實(shí)的情況只有下級(jí)清楚，上級(jí)卻不得而知。上級(jí)了解情況，靠的是下級(jí)匯報(bào)，可下級(jí)出于自利的考慮，很有可能會(huì)瞞天過海，提供虛假信息。前幾年，中央領(lǐng)導(dǎo)到某糧庫(kù)視察，當(dāng)?shù)毓賳T為了騙政績(jī)，居然瞞天過海，把周邊糧庫(kù)的糧食調(diào)過來。幸好中央領(lǐng)導(dǎo)明察秋毫，看穿了他們的把戲。可現(xiàn)實(shí)中，還有許多欺上瞞下的事，卻很難被人識(shí)破。 所以說，基層單位的信息也是不對(duì)稱的。要避免虛假信息，也得強(qiáng)化監(jiān)督。那么如何監(jiān)督呢？按經(jīng)濟(jì)學(xué)講，監(jiān)督的有效法門，就是內(nèi)部制衡。比如，讓縣長(zhǎng)管事，書記管人，就是一種很好的制衡。有了這種制衡，彼此都得收斂?？h長(zhǎng)若以權(quán)謀私，書記必定干預(yù)；書記任人唯親，縣長(zhǎng)也會(huì)反對(duì)。如此相互盯著，誰(shuí)也不能一手遮天。所以目前地方設(shè)兩套班子，一個(gè)重要目的，是要建立一種從內(nèi)部制衡的機(jī)制。 回頭再說企業(yè)，公司制企業(yè)設(shè)立董事長(zhǎng)與總經(jīng)理，其實(shí)也是為了制衡。早些年有的企業(yè)為了回避矛盾，實(shí)行董事長(zhǎng)總經(jīng)理一人兼，結(jié)果由于權(quán)力失去制衡，滋生出一批腐敗大貪。前有長(zhǎng)江動(dòng)力集團(tuán)于執(zhí)安，后有紅塔集團(tuán)褚時(shí)健，這些都是前車之鑒。1999年，報(bào)載西南某市對(duì)解決國(guó)企班子團(tuán)結(jié)問題，創(chuàng)出了一個(gè)高招，即對(duì)不團(tuán)結(jié)的董事長(zhǎng)與總經(jīng)理，雙雙免職，各打50大板。據(jù)說如此殺一儆百，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)班子果然團(tuán)結(jié)了。 一位專家對(duì)筆者感言：曾赴某市調(diào)研，所到之處，很少見到不團(tuán)結(jié)的班子。在那里，曾找過職工座談，可職工反映說:現(xiàn)在的班子是團(tuán)結(jié)了，可都團(tuán)結(jié)起來做壞事。請(qǐng)教何故，他們告訴我，現(xiàn)在上頭調(diào)不調(diào)班子，就看班子團(tuán)結(jié)不團(tuán)結(jié)，團(tuán)結(jié)就不調(diào)班子，不團(tuán)結(jié)就調(diào)班子；團(tuán)結(jié)起來做好事不調(diào)班子，團(tuán)結(jié)起來做壞事 也不調(diào)班子，所以不少班子就團(tuán)結(jié)起來做壞事了。 這些話雖有偏頗，但確也是實(shí)情。原來的班子雖不團(tuán)結(jié)，但誰(shuí)也不敢做壞事，因?yàn)槟阕鰤氖?，?duì)方就會(huì)到上頭告你；現(xiàn)在班子團(tuán)結(jié)了，告狀的人沒有了，可內(nèi)部制衡也沒了。所以，“雙雙免職”的做法，實(shí)際上是董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理的翻版。它最大的弊端，是削弱了企業(yè)內(nèi)部制衡，使法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，發(fā)揮不出效力。 我們的困難在于，無(wú)論地方政府還是企業(yè)，一把手都是由上級(jí)任命的，上級(jí)任命的干部，自然只會(huì)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。雖然上級(jí)也能監(jiān)督下級(jí)，可由于信息不對(duì)稱，不僅監(jiān)督成本高，而且通常都是馬后炮。所以一些專家認(rèn)為，通過合并班子解決團(tuán)結(jié)問題，至少目前尚不是時(shí)機(jī)。 正確的選擇應(yīng)該是，在目前村干部直選的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，繼續(xù)往上推進(jìn)，逐步擴(kuò)大民選范圍，強(qiáng)化民主監(jiān)督。一旦建立起完善的民主監(jiān)督機(jī)制，班子合并才能瓜熟蒂落。至于企業(yè)，則重在推進(jìn)投資多元化。只有投資多元化，方能有真正的股東會(huì)，有了股東會(huì)，才能按公司法的規(guī)定由股東會(huì)推選董事，由董事會(huì)聘任總經(jīng)理。如果這樣，團(tuán)結(jié)問題也就不在話下了?！ 跬鯑|京 相關(guān)鏈接 專家：完善民主監(jiān)督制度保障班子團(tuán)結(jié) 小平同志曾經(jīng)說過，“壞的制度能讓好人變壞，而好的制度能讓壞人變好”。 現(xiàn)代政治有一個(gè)基本的權(quán)力準(zhǔn)則：權(quán)力來源于誰(shuí)，權(quán)力擁有者就對(duì)而且只對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。按照民主政治的基本理論，公務(wù)員（含國(guó)企、事業(yè)單位人員，以下統(tǒng)稱公務(wù)人員）作為公職人員，他們的權(quán)力只能來自公眾的授權(quán)，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，但法律執(zhí)行力的打折以及權(quán)利的休眠狀態(tài)，使得公務(wù)人員掌握的公權(quán)力，在不少情況下，并非來自公眾授權(quán)，而是源于上級(jí)官員的任命，加之內(nèi)部監(jiān)督缺失，這種制度性缺陷使班子難以團(tuán)結(jié)。 本應(yīng)由民主程序授予權(quán)力并且要對(duì)公眾負(fù)責(zé)的公務(wù)人員，一旦其權(quán)力只是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授予的“私器”，那么公務(wù)人員的權(quán)力來源自然就會(huì)被異化成某個(gè)或者某些領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)，按照上述權(quán)力來源于誰(shuí)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，公務(wù)人員肯定不會(huì)有對(duì)公眾負(fù)責(zé)的動(dòng)力，只會(huì)爭(zhēng)當(dāng)提拔自己領(lǐng)導(dǎo)滿意的公務(wù)人員。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們不時(shí)能看到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)畢恭畢敬、惟命是從，而對(duì)其他班子成員態(tài)度傲慢、頤指氣使的“一把手”，這無(wú)不暗示著他掌握的公權(quán)力，在一定程度上或者一定范圍內(nèi)已成為某些上級(jí)授予的“私器”。這種情況下，不同上級(jí)提拔的人士組成“班子”更難團(tuán)結(jié)。 □賀方 主持人語(yǔ) 2007年，俞可平所寫的風(fēng)靡一時(shí)的《民主是個(gè)好東西》一文，便揭示了一個(gè)道理：內(nèi)部制衡和權(quán)力監(jiān)督是加強(qiáng)班子團(tuán)結(jié)的有效法門，只有通過民主制度的規(guī)范，才能使班子真正團(tuán)結(jié)起來，從而減少內(nèi)耗。 □曉武 |
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