2015年10月19日，國務(wù)院全文公布了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（以下簡稱“《意見》”）?！兑庖姟分赋觯凑障刃邢仍?、逐步推開的原則，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善，探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制，從2018年起，正式實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。
所謂市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。毋庸置疑，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的推出必將對我國市場經(jīng)濟(jì)改革、行政審批制度改革以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文中，筆者擬從一名資本市場領(lǐng)域非訴執(zhí)業(yè)律師的視角，對國務(wù)院實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度新政的重要意義進(jìn)行粗淺分析。
企業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)是中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱“證監(jiān)會(huì)”）對擬進(jìn)入資本市場的企業(yè)的基本要求之一，證監(jiān)會(huì)《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》第十一條以及《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理暫行辦法》第十三條均明確規(guī)定：發(fā)行人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)須符合法律、行政法規(guī)和公司章程的規(guī)定，符合國家產(chǎn)業(yè)政策。對這一要求進(jìn)行分解，就可以得出三項(xiàng)要求：1、企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策；2、企業(yè)依法可以經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)；3、企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)合法合規(guī)。作為非訴律師，在具體項(xiàng)目中需要對上述三個(gè)問題作出判斷并發(fā)表明確法律意見。但在我國現(xiàn)行市場準(zhǔn)入制度以及行政審批制度框架內(nèi)，律師在對上述問題作出判斷的過程中主要存在以下困境：
困境一：判斷企業(yè)的業(yè)務(wù)活動(dòng)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對這一問題的判斷的主要依據(jù)為國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《國家重污染產(chǎn)業(yè)目錄》等產(chǎn)業(yè)目錄，其中以《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》為例，根據(jù)該目錄，各類國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)被劃分為三種類型：鼓勵(lì)類、限制類和淘汰類，其中，鼓勵(lì)類包括四十個(gè)產(chǎn)業(yè)類別，限制類包括十七個(gè)產(chǎn)業(yè)類別，淘汰類包括十二個(gè)產(chǎn)業(yè)類別，各個(gè)產(chǎn)業(yè)類別又分別包含了若干個(gè)細(xì)分行業(yè)。同時(shí)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，相關(guān)部門已對《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》進(jìn)行了多次修訂，但盡管如此，面對新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮、千變?nèi)f化，尤其是信息技術(shù)的普及對諸多傳統(tǒng)行業(yè)的再造，產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄已經(jīng)顯得捉襟見肘，對于一些不能明確歸于上述三類的新興業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策，律師無法作出有效判斷。
困境二：判斷企業(yè)的業(yè)務(wù)是否依法可以經(jīng)營。判斷企業(yè)是否可以依法開展某種業(yè)務(wù)，前提是判斷該類業(yè)務(wù)是否屬于依法須經(jīng)許可經(jīng)營的業(yè)務(wù)，而后判斷該企業(yè)是否取得相關(guān)的許可以及許可證的取得是否合法、許可證是否在有效期限內(nèi)。上述問題的前半段為法律判斷，后半段為事實(shí)判斷，事實(shí)判斷需要律師進(jìn)行必要盡職調(diào)查核實(shí)即可，而法律判斷則需要律師窮盡我國有關(guān)行政許可的相關(guān)法律規(guī)定。根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，限制類的產(chǎn)業(yè)需要經(jīng)過相關(guān)主管部門的許可審批，但具體存在哪些許可事項(xiàng)呢？根據(jù)我國《行政許可法》的明確規(guī)定，只有法律、法規(guī)才能設(shè)定許可。盡管立法對于行政許可設(shè)定的法律依據(jù)效力層級要求較高，但仍然難以改變我國行政許可事項(xiàng)龐雜的現(xiàn)狀，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國行政許可事項(xiàng)多達(dá)1000多項(xiàng)，分布于國務(wù)院及下屬60余個(gè)部門，其相應(yīng)的法律依據(jù)也不盡相同，如何窮盡上述相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)而做出正確的法律判斷著實(shí)也成為我們律師實(shí)務(wù)中的一大困境。
困境三：判斷企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)的合法性。對企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)的合規(guī)性核查有很多方式，其中，對相關(guān)企業(yè)主管部門進(jìn)行核查并取得明確核查意見是十分關(guān)鍵的一種。但事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)目錄模式下的市場準(zhǔn)入制度以及許可事項(xiàng)繁雜的行政許可審批制度的現(xiàn)狀，使政府部門形成了重許可、輕監(jiān)管的行政管理理念。政府主管部門在履行行政管理職責(zé)的過程中，更多的關(guān)注市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)問題，關(guān)注是否對被監(jiān)管企業(yè)予以業(yè)務(wù)許可，對于獲準(zhǔn)許可的企業(yè)的后續(xù)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)則較少關(guān)注，以至于在律師就有關(guān)企業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)合規(guī)性開展核查的過程中，相關(guān)主管部門只能作出“未發(fā)現(xiàn)違法”、“未發(fā)現(xiàn)處罰”的答復(fù)，但這種模糊性語言式的答復(fù)對于被證監(jiān)會(huì)要求發(fā)表明確意見的我們律師來講是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
第一，推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展?！胺o禁止即可為，法無授權(quán)不可為”是當(dāng)前我們努力追求的一種政府監(jiān)管模式，也是市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的一種自由狀態(tài)，而市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度正是對這一理念的有效踐行。《通知》中明確規(guī)定：“國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入?！痹谑袌鰷?zhǔn)入負(fù)面清單模式中，除了清單列明的禁止或限制領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。對作為主要市場經(jīng)濟(jì)主體的各類企業(yè)來說，這就意味著，它們在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中遇到的門檻和限制將會(huì)大幅減少，企業(yè)能夠擁有更為廣闊的投資空間、更為充分自主的經(jīng)營權(quán)、更公平自由的市場環(huán)境，市場主體的活力和創(chuàng)造力將得到充分釋放，對于統(tǒng)一開放、有序競爭的現(xiàn)代市場體系的最終形成具有重要意義。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施后，隨著“負(fù)面清單”的公布，凡未列入“負(fù)面清單”中的產(chǎn)業(yè)即屬于符合國家產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)，律師對各類業(yè)務(wù)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策的法律判斷將變得簡單而明確，同時(shí)，隨著負(fù)面清單制度與現(xiàn)行行政審批制度的有效銜接，行政審批事項(xiàng)及相應(yīng)法律依據(jù)也將會(huì)得到有效梳理，相應(yīng)的法律實(shí)務(wù)困境也迎刃而解。
第二，理順市場與政府關(guān)系?！兑庖姟分赋觯皩?shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度要做好與現(xiàn)行行政審批制度的銜接工作。在負(fù)面清單起草的過程中，將行政審批事項(xiàng)清單中對市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等限制性措施，原則上都要納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，已經(jīng)取消的涉及市場準(zhǔn)入的事項(xiàng)，不得納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，其余經(jīng)審查合格的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)，在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單中逐條列出”。市場與政府是影響市場經(jīng)濟(jì)的重要力量，行政許可事項(xiàng)范圍的大小反映了政府對市場經(jīng)濟(jì)行政干預(yù)程度的強(qiáng)弱，在當(dāng)今強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的形勢下，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度將有助于政府明確職能定位，厘清職責(zé)邊界，深化行政審批制度改革，縮小行政審批事項(xiàng)范圍，進(jìn)而促使政府部門重視監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對監(jiān)管方式的改革與創(chuàng)新，提升監(jiān)管服務(wù)的效率與質(zhì)量?？梢哉f，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度能夠理順市場與政府在市場經(jīng)濟(jì)中的關(guān)系，讓市場與政府各歸其位、各司其職，進(jìn)而能夠推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府的轉(zhuǎn)型和法治的進(jìn)步。
（一）充分發(fā)揮負(fù)面清單和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》雙重作用
現(xiàn)階段，負(fù)面清單制度注重對政府與市場關(guān)系的平衡，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》意在優(yōu)化國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，二者各有側(cè)重，不能相互替代。因此，在推行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的過程中，要正確認(rèn)識(shí)并理順負(fù)面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》之間的關(guān)系，做好兩者的銜接，以最大限度的發(fā)揮負(fù)面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的功能，實(shí)現(xiàn)一加一大于二的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。同時(shí)，我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整最終還是要以市場來發(fā)揮主導(dǎo)作用，隨著市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施和完善，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》最終將會(huì)被負(fù)面清單所取代。
（二）創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，將市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度落到實(shí)處
在某種意義上而言，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)質(zhì)是一種政府放權(quán)，即把一部分行政許可權(quán)放給市場來行使。政府管理市場經(jīng)濟(jì)的職權(quán)不僅只是許可權(quán)，還有監(jiān)管權(quán)。因此，要把市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度落到實(shí)處，不僅要做到放權(quán)到位，還要重視監(jiān)管到位。而監(jiān)管到位是放權(quán)到位的保障，只有監(jiān)管到位了，才能做到放而不亂，放而有序。如果只一味放權(quán)，沒有抓住監(jiān)管這一基本保障，那么，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度就會(huì)難以為繼，其功能也會(huì)大打折扣，甚至可能對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)型產(chǎn)生負(fù)面影響。
（三）全面梳理并修訂相關(guān)法律法規(guī)，加快推進(jìn)試點(diǎn)工作
法律法規(guī)是制定負(fù)面清單的基礎(chǔ)和依據(jù)，但不可否認(rèn)，我國現(xiàn)行法律體系中有關(guān)市場準(zhǔn)入、行政審批的內(nèi)容存在諸多不盡完善的地方。在實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的過程中，應(yīng)全面梳理、審查現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及市場準(zhǔn)入、行政審批的內(nèi)容，對不符合負(fù)面清單制定標(biāo)準(zhǔn)和簡政放權(quán)改革方向的限制性措施，一律不得列入負(fù)面清單，并及時(shí)提請全國人大或國務(wù)院進(jìn)行修改和完善。同時(shí)，要加快市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的試點(diǎn)工作，積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善，探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制，爭取早日實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。
