前言
本文通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的背景分析、存在問(wèn)題釋疑、內(nèi)控建設(shè)建議等幾個(gè)方面，結(jié)合內(nèi)部控制規(guī)范的建設(shè)實(shí)踐，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施工作進(jìn)行具體闡述，尤其是在內(nèi)控建設(shè)方面，通過(guò)圖表案例等形式，給大家提供參考，旨在提高對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，為各單位在建設(shè)內(nèi)部控制規(guī)范的過(guò)程中提供意見(jiàn)參考，也歡迎各位同仁一起共同研究。（后附內(nèi)控建設(shè)表單及手冊(cè)目錄供大家參考）
問(wèn)題提出：
1.單位內(nèi)控的形成的文檔是什么呢？是內(nèi)控手冊(cè)嗎？
2.制度和內(nèi)控手冊(cè)是這兩者有什么區(qū)別？單位有了內(nèi)控手冊(cè)，卻沒(méi)有工作流程可以嗎？
3.制度和流程是什么關(guān)系呢，經(jīng)常會(huì)看到流程制度的說(shuō)法，但這兩者有區(qū)別嗎，制度中包含流程及說(shuō)明還是在流程中包含了制度的規(guī)定?
4.做內(nèi)控的展現(xiàn)結(jié)果是不是就是為了最后的一套內(nèi)控手冊(cè)？如果都不執(zhí)行，我們做這個(gè)難道僅僅是為了迎合管理機(jī)構(gòu)的要求.是為了內(nèi)控工作而進(jìn)行內(nèi)控？
5.財(cái)務(wù)部門(mén)就是內(nèi)控的牽頭部門(mén)嗎？?jī)?nèi)控報(bào)告只能財(cái)務(wù)部門(mén)編制嗎？
6.我們的單位就10幾個(gè)人，還需要內(nèi)控嗎？
一、背景
為進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，規(guī)定自2014年起在全國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行。該指引為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個(gè)內(nèi)容全面、框架清晰、路徑明確的方向，也正式拉開(kāi)了行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制規(guī)范的序幕。
為了推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的有效實(shí)施，財(cái)政部從工作宣傳、組織領(lǐng)導(dǎo)、具體實(shí)施、層層推動(dòng)等不同層面，以釘釘子精神采取一系列工作舉措推動(dòng)內(nèi)控工作的深入開(kāi)展，國(guó)家各有關(guān)部門(mén)也制定了一系列針對(duì)以權(quán)力制衡權(quán)力、反對(duì)貪污腐敗、厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)等最具有針對(duì)性的制度安排。
為了廣泛宣傳貫徹《規(guī)范》，全社會(huì)普及行政事業(yè)單位內(nèi)控相關(guān)知識(shí)，推動(dòng)單位內(nèi)控規(guī)范在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)實(shí)施，財(cái)政部在全國(guó)范圍內(nèi)于2014年8月1日至10月31日兩個(gè)月時(shí)間，舉辦行政事業(yè)單位內(nèi)部控制知識(shí)競(jìng)賽。
為解決分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問(wèn)題，同時(shí)深入貫徹黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的有關(guān)要求，2015年12月21日，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。同時(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和監(jiān)督檢查工作。單位要按照本指導(dǎo)意見(jiàn)確定的總體要求、主要任務(wù)和時(shí)間表，認(rèn)真抓好內(nèi)部控制建設(shè)，確保制度健全、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位。
為了加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，財(cái)政部以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，開(kāi)展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。 2016年6月24日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》。基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系通過(guò)設(shè)置內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)及其含義和評(píng)價(jià)操作方法，明確了行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制的重點(diǎn)內(nèi)容和基本要求，讓行政事業(yè)單位能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，以此來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。
為了加強(qiáng)內(nèi)部控制工作嵌入機(jī)制，將內(nèi)部控制工作融入單位財(cái)務(wù)管理工作，財(cái)政部要求單位在2016年年末決算時(shí)要同時(shí)上報(bào)內(nèi)部控制有關(guān)工作， 2017年1月25日，財(cái)政部又發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求單位按照財(cái)政部發(fā)布的統(tǒng)一報(bào)告格式編制內(nèi)部控制報(bào)告，經(jīng)本單位主要負(fù)責(zé)人審批后對(duì)外報(bào)送，同時(shí)組織開(kāi)展全國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位2016年度內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作。
為協(xié)同推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建立與實(shí)施工作，2017年2月8日，財(cái)政部將“企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”更名為“內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)內(nèi)部控制規(guī)范體系的建立健全及有效實(shí)施。
二、現(xiàn)狀
通過(guò)《內(nèi)部控制規(guī)范》的普及以及一系列文件的落實(shí)，內(nèi)控工作已經(jīng)引起廣大行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作人員，尤其是單位負(fù)責(zé)人的重視，由觀望、未采取任何措施到認(rèn)真學(xué)習(xí)，建立內(nèi)部控制制度，形成單位內(nèi)控手冊(cè)，提升了單位的內(nèi)部控制工作水平。
從各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況看，有的單位由單位組織人員自行建立內(nèi)部控制手冊(cè)，也有的單位聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)建立單位內(nèi)控手冊(cè)。由于內(nèi)控手冊(cè)在國(guó)家層面沒(méi)有統(tǒng)一格式的要求，因各單位的不同、聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)的不同，各單位內(nèi)控手冊(cè)格式、內(nèi)容也不盡相同，從總體上看，能夠滿足內(nèi)部控制的管理需求，大部分從組織框架、工作職能、制度梳理、風(fēng)險(xiǎn)分析、工作流程以及六大業(yè)務(wù)控制等方面編制單位的內(nèi)控手冊(cè)，尤其是2015年以來(lái)編制的內(nèi)控手冊(cè)越來(lái)越規(guī)范，既能滿足單位的業(yè)務(wù)需要，也能滿足國(guó)家層面的管理要求，甚至有的單位已經(jīng)信息化落地，單位的管理工作水平得到較大提升，也充分顯現(xiàn)出了內(nèi)控在單位管理工作中的作用。
從目前情況看，大多數(shù)單位能夠按照內(nèi)控的有關(guān)要求建立單位的內(nèi)部控制制度，并能編制內(nèi)部控制工作手冊(cè)，能夠按照內(nèi)控的評(píng)價(jià)打分標(biāo)準(zhǔn)，完善單位內(nèi)部控制。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控的監(jiān)督檢查力度，有的省市將內(nèi)控工作納入單位的績(jī)效考評(píng)體系，從外部促進(jìn)單位內(nèi)控制度的建立和完善，但縱觀行政事業(yè)單位內(nèi)控工作情況還存在諸多問(wèn)題。
（一）內(nèi)控建設(shè)由誰(shuí)負(fù)責(zé)存在模糊認(rèn)識(shí)
我國(guó)《內(nèi)控規(guī)范》第十三條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或者確定內(nèi)部控制牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、等部門(mén)或崗位在內(nèi)部控制中的作用。”
牽頭部門(mén)應(yīng)由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，規(guī)范中并沒(méi)有明確規(guī)定。因各個(gè)行政單位的千差萬(wàn)別，內(nèi)控規(guī)范從國(guó)家層面不可能直接明確由哪個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，大多數(shù)單位因內(nèi)控規(guī)范是財(cái)政部門(mén)下達(dá)的，往往將財(cái)務(wù)部門(mén)或主管財(cái)務(wù)工作的部門(mén)確定為牽頭部門(mén)，也有的單位將內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或監(jiān)察部門(mén)列為單位的內(nèi)控牽頭部門(mén)。
從內(nèi)控工作開(kāi)展情況看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，其必然涉及到本單位的所有部門(mén)。也就是說(shuō)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)全員參加的工作，并且是“一把手”工程。
內(nèi)部控制建設(shè)工作肯定是要具體落實(shí)到某個(gè)職能部門(mén)。從行政事業(yè)單位的編制來(lái)看，新設(shè)一個(gè)內(nèi)部控制部門(mén)，無(wú)論是從審批的程序還是部門(mén)編制資源的有限性來(lái)看，可能性極小。一把手也不可能親自負(fù)責(zé)此事，在具體操作上，“一把手”也會(huì)將這項(xiàng)工作落實(shí)到具體部門(mén)，這樣來(lái)看，就會(huì)集中在財(cái)務(wù)部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的選擇上。但從內(nèi)控的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的體系上看，內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制中發(fā)揮的作用是對(duì)已經(jīng)建立的內(nèi)部控制體系發(fā)揮監(jiān)督和再評(píng)價(jià)，對(duì)于尚未建立內(nèi)部控制的單位，內(nèi)部控制僅能參與，不能直接建設(shè)，否則會(huì)違背《內(nèi)控規(guī)范》第六十條第二款規(guī)定：“內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立”。如果內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)，會(huì)集運(yùn)動(dòng)員裁判員于一身，影響自身的獨(dú)立性。而且，從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門(mén)設(shè)置的獨(dú)立性、權(quán)威性的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，其執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)會(huì)使得內(nèi)部控制建設(shè)的效果大打折扣。
而從財(cái)政部發(fā)布此項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，財(cái)務(wù)部門(mén)最有可能是內(nèi)部控制建設(shè)的主要職能部門(mén)。當(dāng)然，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，單位負(fù)責(zé)人對(duì)于此事的支持和理解是能否順利實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》的關(guān)鍵，財(cái)務(wù)部門(mén)僅是幫助單位負(fù)責(zé)人履行職責(zé)，單位負(fù)責(zé)人還是內(nèi)部控制建設(shè)的主要責(zé)任人。
可見(jiàn)，從實(shí)際反映的情況來(lái)看，財(cái)務(wù)部門(mén)之所以不愿意成為內(nèi)控的牽頭部門(mén)最主要的原因是一把手不夠重視，沒(méi)有當(dāng)做一把手工程來(lái)抓，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員工作舉步維艱，所有的內(nèi)控工作都要由財(cái)務(wù)人員來(lái)做，無(wú)形中增加了財(cái)務(wù)工作任務(wù)。單位內(nèi)控小組形同虛設(shè)，做出的內(nèi)控也是形式上的，沒(méi)有形成系統(tǒng)工程，大多數(shù)為了完成任務(wù)、做出手冊(cè)，應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的檢查，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門(mén)到底應(yīng)不應(yīng)該成為牽頭部門(mén)，在實(shí)踐中產(chǎn)生了模糊意識(shí)。
從財(cái)務(wù)工作實(shí)踐看，有的單位財(cái)務(wù)只是主管會(huì)計(jì)人員，財(cái)會(huì)人員只有會(huì)計(jì)出納兩名人員，身單力孤，也很難獨(dú)立開(kāi)展內(nèi)部控制的建設(shè)工作，更多地需要借助中介機(jī)構(gòu)力量來(lái)完成此項(xiàng)工作。那么從內(nèi)控的機(jī)構(gòu)框架看，如果與單位一把手充分的溝通之后，在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，單位可以成立內(nèi)控工作辦公室，作為臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)來(lái)完成此項(xiàng)工作，內(nèi)控辦公室要抽調(diào)幾名具體工作人員，做好工作內(nèi)控分工，共同做好單位的內(nèi)控管理工作。
綜上，牽頭部門(mén)可以是單位的財(cái)務(wù)部門(mén)或內(nèi)控辦公室。內(nèi)控的建設(shè)工作不是一朝一夕的，需要長(zhǎng)期建設(shè)并隨時(shí)更新，單位需要更專(zhuān)業(yè)的人員來(lái)從事此項(xiàng)工作，即使在編委的“三定方案”中沒(méi)有相關(guān)的編制和職能，從單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的工作出發(fā)，單位“一把手”要充分研究和重視此項(xiàng)工作，結(jié)合單位實(shí)際，財(cái)務(wù)部門(mén)即使不是牽頭部門(mén)，也要充分發(fā)揮內(nèi)控主力軍的作用，在單位內(nèi)控辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，共同做好單位的內(nèi)控規(guī)范建設(shè)工作。
（二）管理制度與內(nèi)控手冊(cè)關(guān)系不夠明晰
在實(shí)務(wù)中，一提到內(nèi)部控制建設(shè)成果，大家馬上就會(huì)聯(lián)想到《內(nèi)部控制手冊(cè)》，單位的內(nèi)部控制建設(shè)是否完成，要看是否形成一本內(nèi)控手冊(cè)。在實(shí)務(wù)中常常會(huì)受到單位的質(zhì)疑，我們?cè)瓉?lái)單位制度建設(shè)非常好，有ISO體系文件、制度匯編等手冊(cè)，我們的這些制度文件是不是？為什么一定要編制一本手冊(cè)？?jī)?nèi)部手冊(cè)如果與制度文件不一致，我們?cè)趺磮?zhí)行？
存在這些認(rèn)識(shí)問(wèn)題不是一家兩家單位，我想是大多數(shù)單位大多數(shù)人在內(nèi)控建設(shè)初始，都曾有過(guò)這樣的認(rèn)識(shí)。這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是對(duì)制度與內(nèi)部控制，以及制度手冊(cè)與內(nèi)部控制手冊(cè)的理解問(wèn)題。隨著對(duì)單位內(nèi)控規(guī)范的理解和內(nèi)部控制建設(shè)工作的推進(jìn)，對(duì)內(nèi)控手冊(cè)與管理制度的關(guān)系會(huì)進(jìn)一步明晰，這也是內(nèi)控從業(yè)者與一把手領(lǐng)導(dǎo)們需要溝通的重點(diǎn)，要充分理解內(nèi)控手冊(cè)是什么？
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三條：本規(guī)范所稱(chēng)內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)活動(dòng)的進(jìn)行防范和管控。
從上述內(nèi)部控制定義中，我們也可以得出結(jié)論，內(nèi)部控制是通過(guò)制度、流程和表單體現(xiàn)出來(lái)的。因此，我們?cè)趦?nèi)控建設(shè)中，包括日常管理中要有“管理制度化、制度流程化、流程表單化，手冊(cè)系統(tǒng)化”的邏輯，單位在日常管理中都會(huì)有一套制度，考核也好、管理也好，也會(huì)有表單和流程，甚至?xí)纬晒ぷ魇謨?cè)。但如果從內(nèi)控的角度出發(fā)，是否系統(tǒng)化，是否立足管理現(xiàn)狀，全面梳理各項(xiàng)管理制度和管理體系，從管理體制、機(jī)制以及落實(shí)各級(jí)權(quán)利責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分析等方面，將內(nèi)部控制的要求融入各項(xiàng)管理體系中，形成內(nèi)部控制的長(zhǎng)效機(jī)制，使內(nèi)部控制真正為服務(wù)，即融入管理制度、流程和表單中去。內(nèi)部控制建設(shè)不是另起爐灶，而是對(duì)原有的管理體系進(jìn)行優(yōu)化并使之滿足內(nèi)部控制規(guī)范的要求。因此，內(nèi)部控制手冊(cè)與內(nèi)部控制建設(shè)之間沒(méi)有必然的聯(lián)系。
所以說(shuō)到內(nèi)控手冊(cè)，應(yīng)該想到的就是流程圖和風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣。單位通過(guò)編制內(nèi)控手冊(cè)，使全體員工能夠掌握內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門(mén)職能、崗位職責(zé)、管理制度、業(yè)務(wù)流程等情況，明確權(quán)責(zé)分配。一般認(rèn)為，應(yīng)將單位所有制度和流程納入內(nèi)控手冊(cè)，尤其是中介機(jī)構(gòu)做的模板式的，大而全，導(dǎo)致一個(gè)單位手冊(cè)內(nèi)容超多、超厚，多則五六百頁(yè)。所以實(shí)踐中應(yīng)該考慮重要性和精簡(jiǎn)的原則，為避免內(nèi)控手冊(cè)與實(shí)際業(yè)務(wù)流程脫節(jié)，內(nèi)控手冊(cè)的編寫(xiě)工作盡量不聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)，由各部門(mén)或牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)控制度的編寫(xiě)和修訂工作，外部咨詢機(jī)構(gòu)可以負(fù)責(zé)審核和培訓(xùn)工作，把專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性和經(jīng)驗(yàn)性與單位內(nèi)控小組的實(shí)踐性和參與性結(jié)合。
鑒于流程圖在制度中本來(lái)就有體現(xiàn)，因此，內(nèi)部控制手冊(cè)的核心在于風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣。風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣（Risk and ControlMatrix）就是將管理制度中涉及的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)應(yīng)的內(nèi)部控制進(jìn)行匯總，以發(fā)現(xiàn)控制缺陷的一種矩陣表格（常見(jiàn)表現(xiàn)形式為EXCEL表格）。使用風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣的目的是為了明確單位所面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及明確針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有內(nèi)部控制。
每家單位或中介機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣可能都略有差異，但大多包括：風(fēng)險(xiǎn)編號(hào)、風(fēng)險(xiǎn)描述、控制編號(hào)、現(xiàn)有控制措施、控制類(lèi)型、控制頻率等字段。什么樣的活動(dòng)算是控制措施呢？依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，控制措施包括：不相容崗位相互分離，內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開(kāi)、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗等。
我國(guó)的內(nèi)控規(guī)范都沒(méi)有規(guī)定內(nèi)部控制的建設(shè)成果就是《內(nèi)部控制手冊(cè)》。但是，實(shí)務(wù)中為什么會(huì)形成內(nèi)控建設(shè)成果等于內(nèi)部控制手冊(cè)的概念呢？
從本源上看，內(nèi)部控制手冊(cè)更多是為迎接檢查或接受審計(jì)而準(zhǔn)備的檢索手冊(cè)，而不是為單位員工準(zhǔn)備的操作手冊(cè)。因此，即使內(nèi)部控制手冊(cè)編制得很完美，單位員工也無(wú)法照章辦事。這就是為什么單位經(jīng)常抱怨內(nèi)部控制手冊(cè)的實(shí)用性非常差？一個(gè)單位手冊(cè)厚度要達(dá)到300頁(yè)以上，其核心問(wèn)題就在于此，即內(nèi)部控制手冊(cè)不是一個(gè)完整的過(guò)程描述。在實(shí)務(wù)中我們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)許多單位，一份設(shè)計(jì)完備的表單的控制執(zhí)行效果遠(yuǎn)比一本厚厚的內(nèi)部控制手冊(cè)更有效。
說(shuō)到底，再好的內(nèi)控手冊(cè)只是內(nèi)控設(shè)計(jì)的一部分，編寫(xiě)好的內(nèi)控手冊(cè)，如果只是擺在桌上，藏著柜中，檢查時(shí)拿出來(lái)，工作中不用，可想內(nèi)控手冊(cè)的價(jià)值了。所以應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)行力度，保持定期的更新和修訂。
當(dāng)然，我們要認(rèn)識(shí)到內(nèi)控手冊(cè)的作用，單位要善用內(nèi)部控制手冊(cè)，要充分發(fā)揮內(nèi)部控制手冊(cè)的作用，就必須把內(nèi)部控制手冊(cè)中的控制點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理制度要更新到到單位原有的制度流程文件中去。
（三）內(nèi)控建設(shè)流于形式，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)流程再造
很多單位在內(nèi)控手冊(cè)完成之后，即宣布內(nèi)控工作告一段落，剩下就是等待接受上級(jí)檢查了，真是內(nèi)控的需求源于外了，而不是自身需求。更有的單位設(shè)計(jì)一套內(nèi)控制度到最后形成手冊(cè)，需要花費(fèi)幾十萬(wàn)元，最后卻將手冊(cè)束之高閣，完美的設(shè)計(jì)流程根本沒(méi)有改變單位實(shí)際管理業(yè)務(wù)，有的單位零星采購(gòu)一直是一人負(fù)責(zé)，沒(méi)有因內(nèi)控實(shí)現(xiàn)流程再造，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)流于形式，甚至導(dǎo)致支出的浪費(fèi)，支出績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)從談起。
內(nèi)控到底是什么，通過(guò)上面的學(xué)習(xí)，它是以流程為基礎(chǔ)的，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的制度化系統(tǒng)化梳理與流程再造的過(guò)程。而流程再造是單位針對(duì)內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施過(guò)程中，對(duì)單位原有工作流程進(jìn)行再思考和再設(shè)計(jì)，使實(shí)際工作運(yùn)行與內(nèi)控制度相符。內(nèi)控是梳理、整合、流程再造。流程是載體，流程要怎么編制取決于編制目的，所以流程要體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)措施，要圍繞風(fēng)險(xiǎn)而展開(kāi)。內(nèi)控制度與目前單位的管理制度最大的區(qū)別在于它運(yùn)用了先進(jìn)的管理措施和辦法，將不相容崗位相互分離、授權(quán)管理、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、歸口控制、強(qiáng)制輪崗、預(yù)算控制、信息公開(kāi)等管理手段溶于單位的管理流程之中，以達(dá)到制衡的效果，保證單位甚至到一個(gè)崗位在決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立，使業(yè)務(wù)流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。
內(nèi)控建設(shè)就要將風(fēng)險(xiǎn)、制度、流程結(jié)合起來(lái)，將內(nèi)部控制方法嵌入流程設(shè)計(jì)過(guò)程，形成制度管人，流程管事的局面。在實(shí)踐過(guò)程中，大多數(shù)單位只關(guān)心財(cái)務(wù)內(nèi)控，往往忽略業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)流程，在資產(chǎn)管理、收入支出、合同管理等六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中，只關(guān)心付款的控制，而不注重其他環(huán)節(jié)的控制，不注意崗位的牽制、不相容崗位以及歸口管理，使流程再造不能深入到各個(gè)環(huán)節(jié)，不能貫穿于各個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域，成為財(cái)務(wù)部門(mén)閉門(mén)造車(chē)，導(dǎo)致內(nèi)控成為形式和空話，內(nèi)控組織體系成為虛設(shè)，導(dǎo)致有內(nèi)控?zé)o執(zhí)行的尷尬局面。
（四）內(nèi)控手冊(cè)僅是制度梳理，缺乏具體工作流程和流程圖
在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)很多單位在建立內(nèi)部控制的過(guò)程中，僅是將現(xiàn)有單位的處室職能、崗位職責(zé)、現(xiàn)行制度進(jìn)行匯總，然后建立業(yè)務(wù)層面六大體系有關(guān)制度，最后匯總成單位的內(nèi)控手冊(cè)，僅從制度而言，缺乏決策、執(zhí)行、監(jiān)督的完整程序，而且有的僅是部門(mén)科室的制度，甚至不能上升到單位層面。在處室職能上，沒(méi)有進(jìn)行工作流程的梳理，對(duì)每一項(xiàng)職能如何具體開(kāi)展工作，沒(méi)有工作流程與流程圖，更無(wú)內(nèi)控可談。即使內(nèi)控形成手冊(cè)，在審計(jì)等各種檢查中也是不合格的，按照內(nèi)控評(píng)價(jià)的打分標(biāo)準(zhǔn)也是缺少各種關(guān)鍵因素的。
單位的業(yè)務(wù)流程一般分為兩類(lèi)，一是管控類(lèi)，比如收支業(yè)務(wù)的審批，決策、審批、授權(quán)、簽字等，很多單位認(rèn)為單位的審批簽字業(yè)務(wù)即是業(yè)務(wù)流程與流程圖；二是業(yè)務(wù)類(lèi)活動(dòng)，專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)需要根據(jù)內(nèi)控的需求，按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對(duì)分離、相互制約的原則，采取不相容崗位相互分離、歸口管理等內(nèi)控措施，對(duì)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行梳理，明確風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，結(jié)合職責(zé)分工，授權(quán)管理等方面，建立相關(guān)流程和流程圖。
總之，單位內(nèi)控管理是一個(gè)體系，內(nèi)控流程與流程圖的建立與梳理，要落實(shí)到具體的業(yè)務(wù)流程中，固化到單位的信息化系統(tǒng)中，內(nèi)控才能真正地為單位管理服務(wù)。
三、建議
（一）明晰單位內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容及工作步驟
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)路徑已日趨明晰，在系統(tǒng)學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，總結(jié)各單位建設(shè)內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)，具體工作步驟如下：
步驟
具體工作內(nèi)容
成果
第一步
先要把內(nèi)控建設(shè)組織結(jié)構(gòu)搭建起來(lái)?！耙话咽帧睘榻M長(zhǎng)，確定牽頭部門(mén)，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)相關(guān)的所有部門(mén)參與，審計(jì)紀(jì)檢監(jiān)督。單位要有內(nèi)控方案和職責(zé)分工，要具體到能夠執(zhí)行。
成立內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)文件
第二部
行政事業(yè)單位適用的制度比較健全、繁雜，要以國(guó)家和上級(jí)頒布的制度為主，內(nèi)部制度可以細(xì)化、具體，但不能違背。收集現(xiàn)行制度一定要全面，目的是為了內(nèi)控建設(shè)過(guò)程有的放矢，內(nèi)控建設(shè)從某些角度來(lái)說(shuō)就是要將這些制度加以完善和串聯(lián)。
收集整理現(xiàn)行制度匯編（電子版，利于建設(shè)過(guò)程修改）
第三步
主要是針對(duì)預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等六大方面，細(xì)化各方面具體業(yè)務(wù)，列如：預(yù)算的二級(jí)明細(xì)業(yè)務(wù)應(yīng)包括：預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等；三級(jí)明細(xì)應(yīng)包括：例如：預(yù)算編制三級(jí)明細(xì)業(yè)務(wù)應(yīng)包括：編制基礎(chǔ)的確認(rèn)、匯總和分類(lèi)、預(yù)算審批、預(yù)算上報(bào)等。梳理應(yīng)盡量達(dá)到明細(xì)，最好末級(jí)明細(xì)業(yè)務(wù)內(nèi)容能具體到對(duì)應(yīng)的工作崗位，因?yàn)檫@一步是內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)和對(duì)象。
經(jīng)濟(jì)活動(dòng)梳理明細(xì)表
第四步
內(nèi)控的基本理念（目標(biāo)）就是風(fēng)險(xiǎn)防范和管控，所以，這一步很重要。針對(duì)上一部形成的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)明細(xì)逐項(xiàng)分析確認(rèn)。例如：預(yù)算編制的風(fēng)險(xiǎn)：1、編制基礎(chǔ)不準(zhǔn)確，預(yù)算編制與業(yè)務(wù)部門(mén)脫節(jié)。2、預(yù)算分類(lèi)匯總不準(zhǔn)確。3、預(yù)算為經(jīng)有效審批。4、預(yù)算上報(bào)不及時(shí)。等等。
風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告
第五步
針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，完善業(yè)務(wù)活動(dòng)梳理明細(xì)表，如發(fā)現(xiàn)有控制環(huán)節(jié)缺失的，應(yīng)加上必要的步驟，完善后繪制業(yè)務(wù)流程圖，使業(yè)務(wù)工作流程一目了然。完善個(gè)環(huán)節(jié)控制措施，尤其是關(guān)鍵控制點(diǎn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，控制措施應(yīng)與國(guó)家和上級(jí)的法律、法規(guī)一致，內(nèi)部制度不一致、不完善的進(jìn)行修改。
流程圖
控制措施文檔
修改后的制度匯編
第六步
綜合業(yè)務(wù)活動(dòng)建設(shè)結(jié)果，結(jié)合本單位實(shí)際情況，制定和完善單位層面的相關(guān)制度，為經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程和控制措施有效執(zhí)行提供保證。
單位層面控制規(guī)范
第七步
將所有建設(shè)結(jié)果按相應(yīng)層次編制成冊(cè)，形成單位內(nèi)部控制規(guī)范管理手冊(cè)。
1 單位基本情況2 內(nèi)部控制組織架構(gòu)
3 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程梳理及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
4 單位層面內(nèi)部控制5 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制
5.1 預(yù)算管理5.2 收入、支出管理
5.3 政府采購(gòu)管理5.4 資產(chǎn)管理
5.5 工程項(xiàng)目管理5.6 合同管理
5.7 資金管理6 評(píng)價(jià)與監(jiān)督7 文件匯編
內(nèi)控手冊(cè)
單位每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的具體工作步驟
1.梳理單位各類(lèi)管理活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程。根據(jù)單位“三定”方案，進(jìn)行組織業(yè)務(wù)流程梳理，理清單位、科室崗位職責(zé)，確定單位崗位職責(zé)之后，單位要梳理出本單位主要業(yè)務(wù)流程，編制業(yè)務(wù)流程圖，將每項(xiàng)業(yè)務(wù)流程上下游的崗位職責(zé)、處室職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)及其責(zé)任邊界歸納、表述清楚。每一項(xiàng)業(yè)務(wù)上下由各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任應(yīng)有效銜接，不應(yīng)出現(xiàn)責(zé)任不清、責(zé)任缺位的情況。
2.明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)（每項(xiàng)工作分哪些環(huán)節(jié)、哪些步驟，職責(zé)清晰）。
3.系統(tǒng)分析各類(lèi)業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)（根據(jù)單位現(xiàn)有的內(nèi)控環(huán)境）。包括內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、外部風(fēng)險(xiǎn)。
行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該關(guān)注以下因素：
（1）單位領(lǐng)導(dǎo)及管理人員的職業(yè)操守、員工專(zhuān)業(yè)勝任能力等人力資源因素。
（2）組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)活動(dòng)方式、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)流程等管理因素。
（3）研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)投入、信息技術(shù)運(yùn)用等自主創(chuàng)新因素。
（4）財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)成果、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)因素。
（5）營(yíng)運(yùn)安全、員工健康、環(huán)境保護(hù)等安全環(huán)保因素。
（6）其他有關(guān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)因素。
行政事業(yè)單位外部因素變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)重視以下外部因素：
（1）經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政管理體制、行業(yè)政策、政治環(huán)境、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、資金供給等經(jīng)濟(jì)因素。
（2）法律法規(guī)、監(jiān)管要求、廉政風(fēng)險(xiǎn)、外事紀(jì)律及保密風(fēng)險(xiǎn)等法律因素。
（3）安全穩(wěn)定、文化傳統(tǒng)、社會(huì)信用、教育水平、消費(fèi)者行為等社會(huì)因素。
（4）科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、裝備改進(jìn)等科學(xué)技術(shù)因素。
（5）自然災(zāi)害、環(huán)境狀況等自然環(huán)境因素。
（6）其他有關(guān)外部風(fēng)險(xiǎn)因素。
4.確定各類(lèi)業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
（1）各單位應(yīng)根據(jù)各業(yè)務(wù)流程的特點(diǎn)，查找并列明每項(xiàng)業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定需要進(jìn)行重點(diǎn)控制的流程節(jié)點(diǎn)，制訂有針對(duì)性的防控措施。
（2）按照黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任“一崗雙責(zé)”的要求，單位內(nèi)部操作規(guī)程中不僅要明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)中各崗位的責(zé)任，也應(yīng)列明單位主管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
（3）對(duì)不同崗位可按不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)制定具體防控措施，經(jīng)研究定為重點(diǎn)崗位的，防控措施應(yīng)與《相關(guān)崗位內(nèi)部控制辦法》有效銜接，對(duì)AB崗等防控措施如何實(shí)施予以詳細(xì)說(shuō)明。
（4）防控措施應(yīng)根據(jù)具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的實(shí)際情況，按照實(shí)事求是的原則制定。同時(shí)，應(yīng)將業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控有機(jī)結(jié)合，將每個(gè)重要環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施納入操作規(guī)程中。
5.選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略（工作措施）
6.建立健全單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理制度，形成單位內(nèi)控手冊(cè)；制定一系列的管理制度
7.督促單位相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)工作制度和工作流程。
總結(jié)行政事業(yè)單位的內(nèi)控實(shí)施步驟，首先要確定職能與職責(zé)，在“三定方案”大前提下，根據(jù)定崗定編的管理模式，結(jié)合內(nèi)控工作的需要，要制定適合單位的內(nèi)控工作方案，做好職責(zé)分工，尤其是在單位層面的頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組等是必不可少的，即使目前單位已經(jīng)形成了內(nèi)控手冊(cè)之后，大家對(duì)內(nèi)控工作有了一定了解，內(nèi)控工作任務(wù)也更加明晰，此時(shí)再優(yōu)化組織架構(gòu)凸顯重要。
其次繼續(xù)關(guān)注流程與職責(zé)、職能的匹配。根據(jù)業(yè)務(wù)的實(shí)施過(guò)程梳理流程，將流程圖與職能、職責(zé)相互匹配，所做的工作是否落到相應(yīng)的部門(mén)或人員，從而達(dá)到單位層面與業(yè)務(wù)層面各司其職；第三，注重單據(jù)控制，表格表單的全過(guò)程貫穿。
總結(jié)起來(lái)內(nèi)控建設(shè)的核心思路是：管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化。
（二）推廣內(nèi)控建設(shè)單位的成功經(jīng)驗(yàn)
行政主管部門(mén)應(yīng)將各單位內(nèi)控建設(shè)的總體情況、具體建設(shè)過(guò)程、取得的成效、有關(guān)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等應(yīng)系統(tǒng)總結(jié)提煉，形成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制典型案例，為其他行政事業(yè)單位提供可推廣、可復(fù)制的內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行參考，建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制案例庫(kù)，供廣大行政事業(yè)單位學(xué)習(xí)交流。同時(shí)也可以推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制公開(kāi)制度，不僅可以進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，也可以促進(jìn)各個(gè)行政事業(yè)單位按照《內(nèi)控規(guī)范》要求，建立起各個(gè)單位內(nèi)部控制制度。
（三）分行業(yè)建立內(nèi)部控制模板或內(nèi)控手冊(cè)目錄
雖然各個(gè)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)千差萬(wàn)別，但從同行業(yè)而言，比如教育、衛(wèi)生、司法等等部門(mén)會(huì)有很多相同的業(yè)務(wù)，作為行業(yè)的主管部門(mén)，上至國(guó)家及省市層面，可以以行業(yè)為單位，每個(gè)行業(yè)推廣成功的案例，供行業(yè)部門(mén)單位參考。
（四）研究微小行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范
行政事業(yè)單位中不乏20人以下的行政事業(yè)單位，這些單位規(guī)模小，職能單一，人數(shù)少，一般承擔(dān)著重要的管理或服務(wù)職能，但業(yè)務(wù)比較單一。由于人數(shù)少，存在一人多崗的現(xiàn)象，內(nèi)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是落實(shí)崗位責(zé)任制，無(wú)法實(shí)行有效的崗位分離，確保不相容崗位相互分離，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的制約機(jī)制。
針對(duì)以上小型行政事業(yè)單位情況，《內(nèi)控規(guī)范》沒(méi)有進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范，需要在今后的內(nèi)控建設(shè)中予以進(jìn)一步明確。雖然小型行政事業(yè)單位可以參照本規(guī)范建立與實(shí)施內(nèi)部控制，但由于各個(gè)單位的實(shí)際情況各異，在借鑒內(nèi)部控制規(guī)范時(shí)不免碰到一些困難。目前財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)《小型企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見(jiàn)稿）》，想必《小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》也為之不遠(yuǎn)。
在此根據(jù)內(nèi)控建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，小型行政事業(yè)單位同樣需要建立內(nèi)部控制制度，針對(duì)小型行政事業(yè)單位特點(diǎn)，從相互牽制的角度出發(fā)，設(shè)立內(nèi)部控制組織框架，按照“實(shí)用、簡(jiǎn)潔、有效”的原則，重點(diǎn)是內(nèi)控要達(dá)到的效果，更突出把握財(cái)政性資金的收入支出控制，考慮績(jī)效評(píng)價(jià)的問(wèn)題。同時(shí)也要針對(duì)單位主要業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，比如采購(gòu)的牽制，要保證2人以上進(jìn)行，避免一個(gè)人執(zhí)行支出業(yè)務(wù)，針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做出有效的制度和流程，從而形成單位的內(nèi)控手冊(cè)。
總之，內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位管理而言，是一個(gè)新生事物，必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有的管理模式進(jìn)行沖擊，要把內(nèi)控習(xí)慣扎根于日常工作中。讓單位所有人認(rèn)識(shí)到，內(nèi)控需要建立內(nèi)控的組織架構(gòu)，需要明確相關(guān)人員工作職責(zé)，需要責(zé)任部門(mén)以及相應(yīng)的工作預(yù)算，需要組織專(zhuān)人對(duì)單位的各個(gè)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，需要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)有的管理制度進(jìn)行修改和更新，針對(duì)內(nèi)控缺陷還要建立起適應(yīng)內(nèi)控管理的制度，要充分運(yùn)用內(nèi)控的各項(xiàng)工作舉措，做好內(nèi)控的自我評(píng)價(jià)工作，要做好全方位的內(nèi)控培訓(xùn)工作，最終推進(jìn)內(nèi)控體系的落地。
附件一：某單位內(nèi)控手冊(cè)目錄（參考）
附件二：制度表單（僅供參考）
附件三：崗位說(shuō)明書(shū)模板
附件四：工程項(xiàng)目?jī)?nèi)控表單參考
附件五：某單位內(nèi)部控制規(guī)范設(shè)計(jì)工作開(kāi)展步驟參考
