有報道稱，由國家發(fā)改委、國土資源部牽頭，財政部、環(huán)保部、住建部等28個中央有關(guān)部門共同參與起草制訂的《全國國土規(guī)劃綱要（2010—2030）》已經(jīng)完成初稿框架，即將上報國務(wù)院，在國務(wù)院審議通過后，將報請全國人大審議。在獲得全國人大通過后，這個規(guī)劃綱要將成為我國未來20年國土開發(fā)的綱領(lǐng)性文件，從而起到有效地保護國土資源的積極作用。
改革開放30多年來，為了讓我國社會經(jīng)濟快速追趕上世界先進國家，我國出現(xiàn)了持續(xù)的經(jīng)濟建設(shè)熱潮，國土的開發(fā)與利用也出現(xiàn)了前所未有的高潮，在一些沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市周邊地區(qū)，土地形貌與30年前相比已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化。這種變化主要表現(xiàn)在，各地政府大量推出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃使城市周邊的農(nóng)用土地大量轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地，城市化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展使大中城市的面積迅速向周邊擴大，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)人口，農(nóng)業(yè)耕地日漸減少，同時在“土地財政”制度的推動下，城市以及城市周邊的土地被大量用于商品房開發(fā)。在長江三角洲和珠江三角洲這兩個我國經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)，城市之間基本上已經(jīng)連通，滿目皆是鱗次櫛比的廠房和商品房。這些地區(qū)因此對全國人口產(chǎn)生了持久不息的吸附效應(yīng)，經(jīng)濟也得以保持持續(xù)的高增長。
但是，隨之而出現(xiàn)的問題是農(nóng)業(yè)用地急劇減少，民眾的主副食品必須依賴遠距離運輸甚至進口才能解決，推動物價持續(xù)走高，民生支出十分巨大。同時，某些地區(qū)超越當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟實際發(fā)展水平而出現(xiàn)的城市化、城鎮(zhèn)化浪潮將農(nóng)民從土地解放出來以后，由于就業(yè)等途徑難以同步建立起來，又導(dǎo)致他們在失地后失去了基本生活來源，成為城市邊緣的貧民，積累了較為嚴(yán)重的社會問題。更不能容忍的是，一些在地方政府以行政手段強力推動下建立起來的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)由于缺乏后續(xù)發(fā)展，特別是在招商引資上難以取得進展，導(dǎo)致土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，造成令人心痛的資源浪費。而這些問題之所以會產(chǎn)生，從根子上說，是由于地方政府在擁有對社會事務(wù)強大的支配權(quán)后，過度利用土地資源，土地的開發(fā)與利用服從于政府的政績需求，而脫離了其實際的資源承載能力。
在我國社會經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，《全國國土規(guī)劃綱要》的制訂無疑是十分重要的。中國雖然是一個大國，擁有廣闊的國土資源，但是大部分為高山所覆蓋，不僅不適宜人居，而且不適宜農(nóng)耕，可利用土地資源比例并不高，而中國擁有巨量人口這一現(xiàn)實也使得人均土地資源并不富裕。但是，近年來在地方政府的推動下，為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)用耕地在不斷萎縮，國家規(guī)定的18億畝耕地紅線正處于被突破的威脅之中，這將對國家安全帶來不可忽視的不確定因素。因此，制訂這份綱要，一定要擺脫地方政府對土地的功利性需求，不能以地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，而只能從國土資源的實際承載能力出發(fā)，其中一個可能量化的指標(biāo)就是恪守18億畝土地紅線。
國土開發(fā)不能逾越國土資源的承載能力，需要由國家制訂統(tǒng)一規(guī)劃，此次28個中央部門在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制訂國土規(guī)劃綱要，顯示了中央政府在這方面的決心。但是需要指出的是，除此以外，還需要切實轉(zhuǎn)變政府職能。地方政府之所以在對土地資源的開發(fā)和使用上會逾越資源承載能力，根源在于其直接參與了經(jīng)濟運行，而當(dāng)政府像一個“經(jīng)濟人”一樣運籌的時候，它能夠最方便地使用的資源無疑就是其治下的土地。特別是在“土地財政”制度形成以后，地方政府對于利用土地資源增加財政收入產(chǎn)生了強烈的需求，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了畸形發(fā)展，目前各大城市普遍出現(xiàn)的超越民眾購買力的房價，其背后深層次的問題其實就是對土地資源的過度榨取，從而導(dǎo)致社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了失衡。如果對政府職能過度傾斜于經(jīng)濟這一現(xiàn)象缺乏足夠的重視，依然讓“土地財政”左右地方政府對土地的開發(fā)與使用，那么，這個綱要在未來的執(zhí)行過程中就會遭遇不小的阻力。
