四一 知名網(wǎng)友

清代的地方官員，大約分為督撫、布政使及按察使、道員、知府、州縣五級。本文關(guān)注的重心是州縣官員。清代的地方行政，直接權(quán)力幾乎全在州縣官，以致一個(gè)清代縣學(xué)教授曾說：清帝國只有兩種重要官員，在中央則是內(nèi)閣大學(xué)士(雍正以后是軍機(jī)大臣)，在地方則是州縣官。這當(dāng)然不是說督撫、道員、知府等人就沒有權(quán)力，而是強(qiáng)調(diào)州縣官的重要，因?yàn)楹笳邔γ耖g疾苦有深刻了解，對施政成敗又直接負(fù)責(zé)。正如清代名臣阮元所言：“天下雖大，州縣之積也。州縣盡得孝廉者治之，則永治矣。”

問責(zé)一詞，本身是舶來品，主要指追究當(dāng)事政府官員的責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等的政治文明，屬于行政處分而非法律制裁。學(xué)者陳一容曾研究清代的問責(zé)制度，將法律制裁也列入，有點(diǎn)混淆問責(zé)的原義。不過他將清代的行政處罰分為罰俸、降級、革職三種基本類別，倒是清晰無誤。罰俸，即對連帶責(zé)任官員扣發(fā)俸餉(應(yīng)得正俸)，分一個(gè)月、三個(gè)月、六個(gè)月、九個(gè)月、一年五等。降級分降級留任與降級調(diào)用兩種。降級留任是照所降之級食俸，仍留任；降級調(diào)用則是實(shí)降調(diào)任。凡降調(diào)而級不足以及無級可降，則議革職，又有革職留任、革職、革職永不敘用三種。革職可通過捐復(fù)也就是公開向朝廷交錢的方式復(fù)出，但一旦革職永不敘用，就很難復(fù)出了。

在清代，州縣官被問責(zé)是慣常之事。譬如乾隆十九年(1754年)，廣東曲江縣知縣李紹膺僅僅一年就被處分70多次，可算倒霉透頂。乾隆五十年(1785年)，四川省150名同知、通判、知州、知縣官員中，僅因承緝逃兵一項(xiàng)而有處分在身者即達(dá)110名之多。而據(jù)學(xué)者孟姝芳不完全統(tǒng)計(jì)，從乾隆十九年到乾隆二十八年(1763年)，所取受處分縣級官員樣本平均被問責(zé)達(dá)40多次！若無皇恩眷顧，官員到退休都不能解除處分。有的官員系因“地方繁劇，任事多”犯下過失，也不能減輕處分。常有地方官只任職一兩年，就被罰俸五六年，甚至有當(dāng)十幾年官一分錢俸祿沒拿到的衰人，可見問責(zé)之嚴(yán)厲，執(zhí)行之嚴(yán)格。當(dāng)然，這些受處分的衰人官員也不會餓死，他們還有種種陋規(guī)乃至貪瀆的空間，當(dāng)另文討論。

在我看來，清代官員的問責(zé)制度設(shè)計(jì)有四個(gè)特色，也許至今仍有鏡鑒意義。

一是一把手先問責(zé)。學(xué)者瞿同祖曾指出，清代州縣官就是“一人政府”，分配到地方的權(quán)力都被州縣官一人獨(dú)享。打個(gè)也許不那么準(zhǔn)確的比方，州縣官一人扮演了如今的縣委書記、縣長、公安局長、法院院長、財(cái)政局長、稅務(wù)局長、民政局長、教育局長、建設(shè)局長、交通局長乃至郵政局長等角色。當(dāng)然，權(quán)力與責(zé)任在清代并非全不對等，相應(yīng)獨(dú)享的權(quán)力，州縣官也得獨(dú)自承擔(dān)太多責(zé)任：稅收完不成，官庫有虧空，盜匪未抓獲，司法有錯(cuò)案，水利工程出了漏子，甚至人口有逃逸，驛站的馬匹非正常死亡，理論上州縣官都得一人承擔(dān)責(zé)任并受罰，有時(shí)法律也特別規(guī)定其僚屬一起受罰。但是，一旦州縣官出現(xiàn)上述行政或司法過失，決沒有以下屬或臨時(shí)工頂罪而自己安然過關(guān)的可能。更重要的是，若是州縣官的幕友、書吏、衙役、長隨等出現(xiàn)巧取豪奪、徇私舞弊等情況，州縣官必須承擔(dān)疏忽失察的責(zé)任，視其輕重接受奪俸、降級或革職的處分。甚至是下屬私自參加斗毆，傷人或致人于死，州縣官也同樣要負(fù)連帶責(zé)任。

二是公共事故的問責(zé)。一旦地方出現(xiàn)重大公共事故或?yàn)?zāi)難，州縣官首當(dāng)其沖，而其上級官員也常負(fù)連帶責(zé)任。無論遇上洪水或干旱，州縣官都有責(zé)任立即進(jìn)行勘察并上報(bào)，遲誤者將被處分。若是遇上蝗災(zāi)，州縣官不能及時(shí)組織消滅蝗蟲，導(dǎo)致莊稼被破壞，也會被革職。此外，清代先后公布了要求處分救火不力之地方官、失火處分條例等行政條例，轄區(qū)內(nèi)若有任何官舍或民房失火損毀，州縣官得承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，視燒毀房屋間數(shù)而罰俸、賠償或降級。甚至督撫也不例外。如道光二十九年(1849年)湖廣總督裕泰就因總督衙門失火，交部照例議處并賠修。因此，一旦在省會城市發(fā)生火災(zāi)，督撫都必須部署或親臨現(xiàn)場指揮。嘉慶年間湖廣總督汪志伊、道光年間湖廣總督林則徐都曾親自指揮撲救漢口火災(zāi)。知府、同知、知縣、巡檢等官員也集體參與救火或緝拿趁亂打劫者。從上到下，幾乎沒有官員敢于袖手旁觀打醬油。

三是公共工程的問責(zé)。主干河流的防洪、蓄水等，屬于河道官員的責(zé)任，但支流、水庫和僅供當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉的水利工程，則是州縣官的責(zé)任。操辦上述公共工程，州縣官一般得不到中央財(cái)政或地方上級財(cái)政的支持，只能向當(dāng)?shù)厥考澞季枰约跋虬傩辗謹(jǐn)?。工程完畢后，若出現(xiàn)潰壩等事故，經(jīng)手州縣官必須負(fù)責(zé)，即使是在離任之后。乾隆年間一個(gè)叫張鎮(zhèn)的知州，離任后其所主持修繕的大壩有潰口，非不可抗力而是工程質(zhì)量原因，也被勒令賠修。此外，州縣官有責(zé)任確保交通干道和重要橋梁的狀態(tài)良好，如果路橋狀況很差阻礙交通，他將受罰，如果重要橋梁倒塌，他將被狠罰。于是，公共工程對清代州縣官來說，未必是美差，這跟河道、漕道所主持的公共工程迥異，后者多是中央財(cái)政撥款，上下其手的空間極大。晚清一位官員陳坤就在《從政緒余錄》中告誡說，修繕公共工程之事，州縣官別盲目大干快上，否則后果自負(fù)。

四是官員能力不足或混天過日也要被問責(zé)。清代每三年對地方官員進(jìn)行一次考核，稱作“大計(jì)”，其中官員有八種情況要被糾劾，除了“貪、酷”兩種屬于法律制裁范疇外，其余六種多是行政處分，包括“疲軟無力、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才力不及”。“年老、有疾”是勸退，不算問責(zé)，其余四種或革職，或降級調(diào)用，屬于“躺著也會中彈”的問責(zé)——— 但地方官身系一方水土之平安，又怎么能夠躺著處理政事呢？

清代官員問責(zé)制度雖有亮點(diǎn)，仍不能過高評價(jià)。究其實(shí)質(zhì)，清代官員問責(zé)只是自上而下的行政監(jiān)督，不含任何自下而上的民主監(jiān)督。此外，如學(xué)者魏光奇所言，清代中央政府對地方官員權(quán)力實(shí)行制約的主要手段是繁瑣文法，多不切實(shí)際或不能實(shí)際推行。在要求恪守定制的中央部門與追求擴(kuò)張軌外權(quán)力的地方官員之間，就出現(xiàn)了一個(gè)“法無定法”的模糊領(lǐng)域。至于官員問責(zé)，常常還得看雙方在這一領(lǐng)域攻守進(jìn)退，相互角力的結(jié)果了。