第一階段始于上世紀80年代，各地競相上馬以彩電、冰箱為代表的家電制造業(yè)。10年間，全國涌現(xiàn)彩電生產(chǎn)企業(yè)上百家，彩電業(yè)總投資達280億元，工業(yè)領(lǐng)域重復建設(shè)的第一次浪潮出現(xiàn)。
第二階段貫穿于上世紀90年代，汽車、鋼鐵成為投資熱點。1999年，全國汽車生產(chǎn)企業(yè)就有122家，年生產(chǎn)能力已達240萬輛以上，但實際上1/3的產(chǎn)能閑置。鋼鐵項目也是90年代重復建設(shè)的熱點。
第三階段從2000年開始到現(xiàn)在，以電子信息、新材料、生物醫(yī)藥工程為代表的“高新”項目成了各地競相爭奪的焦點和招商引資的重點，結(jié)果導致高科技領(lǐng)域的低水平重復建設(shè)和低層次惡性競爭加劇。此外，轎車生產(chǎn)線和鋼鐵產(chǎn)業(yè)重復建設(shè)亦出現(xiàn)回潮現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：
一是軟件業(yè)重復建設(shè)嚴重。定位為軟件園的東部某省的一個“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”開業(yè)，但最終入園的企業(yè)僅有6家。他們所從事的產(chǎn)業(yè)基本上都與軟件無關(guān)。這僅是各地大上軟件園區(qū)的一個縮影。據(jù)統(tǒng)計，在各地“十五”高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，軟件產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性為74%。
二是集成電路項目非常熱。目前，全國已建有20多條集成電路生產(chǎn)線，僅東部某市在建的集成電路生產(chǎn)線就有13條，但能夠贏利的只有2家。目前仍有十幾個省市提出要上這類項目。
三是網(wǎng)絡(luò)重復建設(shè)嚴重。目前，我國電信網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)過剩，但我國六大電信運營商仍在加快建設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)體系。與此同時，我國公網(wǎng)和專網(wǎng)之間重復建設(shè)嚴重。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一些主要通信走廊出現(xiàn)多條專用通信線路和公用通信線路并存的狀況。
四是鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)不合理再度加劇。目前，各地上鋼鐵項目的熱情很高。但問題是，一方面冷軋薄板、鍍鋅鋼板、硅鋼片等品種不能滿足國內(nèi)需求，仍需大量進口；另一方面以生產(chǎn)螺紋鋼、線材等一般長線品種為主的企業(yè)仍在擴能生產(chǎn)，使結(jié)構(gòu)不合理問題再度加劇。
五是汽車重復建設(shè)嚴重。目前，23個省、區(qū)、市建有整車生產(chǎn)線，地區(qū)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)趨同化嚴重。規(guī)模小、布局散、自主開發(fā)能力差的問題十分突出。在全國123家整車廠中，產(chǎn)量在5萬輛以上的僅有18家，絕大多數(shù)產(chǎn)量在1萬輛以下。
六是電解鋁重復建設(shè)問題依然存在。一年前，國家頒布了《關(guān)于制止電解鋁行業(yè)重復建設(shè)勢頭的意見》，但收效有限。從去年開始，我國電解鋁市場就已經(jīng)過剩，當年產(chǎn)能達510萬噸，產(chǎn)量435萬噸，而銷售量僅為414萬噸。目前，在建和近期擬建的電解鋁生產(chǎn)能力高達260萬噸，還有4個100萬噸項目在規(guī)劃之中。
重復建設(shè)造成嚴重影響
1、重復建設(shè)占用大量的土地、資金等資源，造成巨大浪費。在資源有限和總量一定的情況下，各地亂上項目必然會擠占土地、資金、水、電等資源。根據(jù)24個省市區(qū)的初步調(diào)查，目前我國各類開發(fā)區(qū)已達3837家，經(jīng)國務(wù)院批準的只有232家，有的地方甚至出現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)建園，鎮(zhèn)鎮(zhèn)辦區(qū)”的情況。據(jù)不完全統(tǒng)計，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積3.6萬平方公里，違法占地現(xiàn)象十分嚴重。據(jù)10個省區(qū)的統(tǒng)計，在458.1萬畝園區(qū)實際用地中，未經(jīng)依法批準的用地就達到314.6萬畝，占68.7%。重復建設(shè)浪費了大量資金。每多建一個全國性的干線光纖傳輸網(wǎng)，就要多花費數(shù)十億建設(shè)資金，建成后每年還要投入巨額維護費來確保光纖通信的暢通。重復建設(shè)還加劇了用水、用電緊張，使一些地方的自然資源遭到了掠奪性開發(fā)。
2、重復建設(shè)造成企業(yè)和項目小型化、分散化，降低產(chǎn)業(yè)競爭力。重復建設(shè)使各地摒棄本地資源稟賦和比較優(yōu)勢，爭項目爭資金，其結(jié)果必然是投資分散，企業(yè)及項目小型化、分散化，產(chǎn)業(yè)集中度和資本集中度降低，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和集約化經(jīng)營，從而削弱了產(chǎn)業(yè)的競爭力。我國機械工業(yè)的集中度，與美國、日本的行業(yè)前10家相比，我國為4.8%，美、日為50—60%；汽車工業(yè)，我國前三位企業(yè)的集中度為33.6%，而美、日為90%，我國擁有汽車組裝廠超過200家，裝配廠超過2000家，產(chǎn)量卻不及國外一家大型汽車公司的產(chǎn)量。
3、一些地方濫用優(yōu)惠政策，造成國家財政收入流失。目前，各地為引進高新產(chǎn)業(yè)項目，爭相在地價、稅收、電價諸方面進行優(yōu)惠政策大攀比，造成國家土地收入、稅收收入大量流失。如某市新區(qū)信息產(chǎn)業(yè)科技園一畝地的開發(fā)成本在22萬元左右，而賣給外企每畝不過5萬元，有的甚至是白送，“倒掛”缺口由財政補貼，或通過提高民用房地產(chǎn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金來補償。一些地方名義上實行稅收“五免五減半”，但私下均以各種方式將地稅返還給企業(yè)，實行“十免、二十減半”，以此吸引投資。
4、重復建設(shè)增加金融風險，加大經(jīng)濟動蕩的可能性?！熬盼濉逼陂g，我國國有商業(yè)銀行不良貸款居高不下，主要是重復投資造成的。目前，盡管銀行經(jīng)營體制有所變革，但地方長官的人情貸款、權(quán)力貸款仍然存在。如目前一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)仍靠銀行貸款及各種融資盲目上馬。在某市新區(qū)信息產(chǎn)業(yè)科技園，每一項大型外商投資，中資銀行按與對方出資額1：2或1：1的比例進行配套貸款。在某市，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模項目，財政均要拿出15%的項目啟動資金。如重復建設(shè)超過一定限度，必然會引起銀行不良貸款增加，從而引發(fā)金融風險和經(jīng)濟震蕩。
治理重復建設(shè)的對策建議
1、盡快建立全國統(tǒng)一的大市場。從根本上解決重復建設(shè)問題，必須打破市場封鎖和地方保護。具體來說，中央要對全國的生產(chǎn)力布局進行規(guī)劃，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，合理規(guī)劃區(qū)域布局，加強互補性，完善區(qū)域性合作機制。地方政府負責維護公平的市場秩序、制定相關(guān)法律法規(guī)、營造良好的投資環(huán)境、加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，用經(jīng)濟手段對本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行指導和調(diào)控。在此基礎(chǔ)上，建立和完善全國統(tǒng)一大市場，鼓勵合理競爭，使優(yōu)勢企業(yè)在提高競爭力的同時擴大規(guī)模，通過市場機制解決重復建設(shè)。
2、加強和完善宏觀調(diào)控。一是強化產(chǎn)業(yè)政策指導。根據(jù)國際國內(nèi)情況，制定全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。各地要切實制定地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策。主管部門及行業(yè)協(xié)會等中介組織要及時發(fā)布產(chǎn)業(yè)投資信息，使企業(yè)的微觀經(jīng)濟活動有方向可循，避免短期行為和大的失誤。二是實行產(chǎn)業(yè)準入制度和退出援助機制。對于重復建設(shè)比較嚴重的行業(yè)，要在項目審批、銀行貸款、土地征用等方面進行限制，防止新的盲目投資。根據(jù)產(chǎn)業(yè)退出援助機制要求，對超過市場需求的重復建設(shè)和衰退性產(chǎn)業(yè)，政府要在技術(shù)、資金、勞動者培訓、社會保障等方面提供援助，促使生產(chǎn)要素及時向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
3、加快投資體制改革。一是減少政府投資范圍。進一步擴大企業(yè)投資領(lǐng)域，凡是符合國家產(chǎn)業(yè)政策的競爭性項目都應(yīng)鼓勵企業(yè)去投資。進一步推進審批制度改革，把項目審批制改為登記備案制。政府主要發(fā)揮規(guī)劃、監(jiān)督、指導的職能。二是改變政府投資方式。變過去的直接投資為間接投資，充分運用補貼、貼息、參股等多種方式，支持產(chǎn)業(yè)化、市場化、社會化的項目投資，發(fā)揮示范效應(yīng)，吸引社會資金跟進，使政府投資起到“四兩撥千斤”的作用。三是加快發(fā)展中介評估機構(gòu)。要積極發(fā)展由銀行、證券、行業(yè)協(xié)會等方面人員和有關(guān)專家學者組成的中介評估機構(gòu)，對投資項目的可行性進行分析，推動投資決策科學化、民主化。
4、加快財政體制改革。改革開放以來，國家實行了“分灶吃飯”的財稅體制，從利益機制上刺激了地方政府重復建設(shè)。必須加快財政體制改革，理順各級政府間的利益分配關(guān)系。一是積極推進增值稅向消費稅的改革。將對企業(yè)征收的增值稅改為向消費者征收消費稅，可以促使地方政府積極改善社會經(jīng)濟環(huán)境。二是合理界定政府事權(quán)和財權(quán)。在保證中央收入的前提下，將與地方經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方固定收入，并適當擴大落后省區(qū)財權(quán)。中央財政要加大對地方，特別是落后地區(qū)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施的投入。三是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。要科學測定地方財政公開開支的費用，對支大于收的地區(qū)，要由中央財政給予一般性稅收返還。要通過各種專項撥款補助，支持少數(shù)民族地區(qū)、西部地區(qū)和落后地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。
5、深化金融體制改革。一是進一步完善貸款管理體制。建立健全銀行內(nèi)部監(jiān)督制約機制，完善銀行貸款審查機制；明確界定不同崗位和運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的經(jīng)營管理責任，解決職責不清的問題；對重大項目實行項目經(jīng)理制，對貸款經(jīng)營過程實行全面的質(zhì)量管理。二是加快推進國有商業(yè)銀行建立現(xiàn)代企業(yè)制度步伐。完善銀行法人治理結(jié)構(gòu)，強化內(nèi)部監(jiān)督。加快發(fā)展民辦金融機構(gòu)和引進國外金融機構(gòu)，強化金融企業(yè)之間的合理競爭，使金融機構(gòu)在發(fā)放貸款時嚴格審查，盡量減少權(quán)力貸款、人情貸款。
6、建立領(lǐng)導干部科學的政績考核制度。要徹底扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增長至上的做法。不僅要關(guān)注地方領(lǐng)導任職期間招商引資、財政收入和GDP增長情況，還要關(guān)注當?shù)鼐用袷杖?、生活水平?a class="bule" target="_blank">就業(yè)崗位增加和社會穩(wěn)定情況，將其和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展情況結(jié)合起來一并考核，防止出現(xiàn)“數(shù)字出政績，政績出干部”的現(xiàn)象。要從根本上改變急功近利的心態(tài)，必須從體制上改變干部頻繁調(diào)動和任期過短的做法，使他們樹立長期扎根的思想，真正為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會進步解決一些實際問題。
7、實施大企業(yè)集團發(fā)展戰(zhàn)略。要打破地方封鎖和行業(yè)壟斷，扶持有比較優(yōu)勢的企業(yè)擴大規(guī)模，鼓勵它們按照市場競爭原則橫向擴張，加速產(chǎn)業(yè)的資本積聚與生產(chǎn)集中。同時，也鼓勵大企業(yè)縱向擴張，延長產(chǎn)業(yè)鏈，凝聚一批為之協(xié)作配套的中小企業(yè)，使存量資產(chǎn)跨部門、跨地區(qū)流動，向重點和優(yōu)勢企業(yè)集中和組合，推動過剩生產(chǎn)能力的淘汰和重組，既能減少現(xiàn)有的重復建設(shè)，又能抑制未來可能發(fā)生的重復建設(shè)。
8、建立重復建設(shè)責任追究制度。對重大投資項目的決策者、調(diào)研者、執(zhí)行者都要記錄在冊，跟蹤評價，并與考核獎懲掛鉤。對于那些不負責任濫批濫上項目的決策者，要在查清事實的基礎(chǔ)上，給予行政處分直至追究法律責任。要在各級政府內(nèi)部形成和完善重復建設(shè)抑制機制、責任追究機制，并逐步使其法制化。
經(jīng)濟述評：對重復建設(shè)要有正確認識 對重復建設(shè)不能掉以輕心
如何看待當前某些行業(yè)的重復建設(shè)問題？有的觀點認為：一定程度的重復建設(shè)是提高市場競爭度的有效途徑，對此的太多擔心是多余的。因為和以前的重復建設(shè)相比，這一輪重復建設(shè)由民資和外資為主，相比國資，它們更關(guān)心其投資收益和安全性。對于這樣的觀點，我們要清醒地認識到：市場有它自身的盲目性和局限性，對于目前的重復建設(shè)現(xiàn)象，我們不能掉以輕心。數(shù)據(jù)顯示：今年上半年，在水泥生產(chǎn)中，落后的立窯水泥產(chǎn)量占到60％，新上項目中有不少仍在采用這種技術(shù)；電解鋁行業(yè)已出現(xiàn)供大于求，一些地方仍在盲目新上項目；汽車行業(yè)規(guī)模小、布局散、自主開發(fā)能力差的問題比較突出。對于這些情況，如果我們不加以合理的調(diào)控和引導，任其發(fā)展，必然會加劇一般加工工業(yè)生產(chǎn)能力的過剩，不僅延緩我國結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的步伐，而且也將造成資金和資源配置上的重大浪費。
積極引導民資流動
還有觀點認為，現(xiàn)在很多投資都是民間的投資，地方政府沒有辦法對其進行約束。以鋼鐵行業(yè)為例，由于在項目審批方面民營企業(yè)不需向國家機關(guān)報批，結(jié)果國家抓限產(chǎn)、擠泡沫只管住了國有重點企業(yè)，民營企業(yè)反而借機大力擴張規(guī)模。對于這樣的觀點，當然不能說所有的負面效果都是由民營鋼鐵企業(yè)一手造成，但不可否認，中小民營鋼鐵企業(yè)在發(fā)展中確實存在不少問題。今年上半年，我國鋼鐵生產(chǎn)和投資在去年快速增長的基礎(chǔ)上又分別增長21％和1.3倍。一些已經(jīng)關(guān)閉、淘汰的落后小高爐、小鋼鐵又恢復了生產(chǎn)。新增鋼產(chǎn)量中有不少是國家明令禁止生產(chǎn)的質(zhì)量低劣的產(chǎn)品，而冷軋板、鍍鋅板、硅鋼片等仍需大量進口。有跡象顯示，國家有關(guān)部門正在考慮防止盲目投資，鋼鐵業(yè)恐怕是“重點關(guān)照”的行業(yè)。但是一方面要防止投資過熱，另一方面還要積極引導民間資本的流動，不能過多地干預市場運行，這也對政府的宏觀調(diào)控水平提出了很高的要求。
制止政府投資沖動
還有人認為，現(xiàn)在要減少非典損失就是要上項目。在這個思想的指導下，一些地方以“消費不足投資補”為由，一味搶先投資來推動經(jīng)濟發(fā)展，致使重復建設(shè)問題進一步蔓延。把非典損失減少到最低是對的，但是挽回非典損失也不能瞎干。目前，一些地方政府的投資沖動比較強，這是非常有害的。我們在一些投資較熱的行業(yè)，一方面要嚴格限制地方政府的“行政性重復建設(shè)”，另一方面更要創(chuàng)造一個開放而公平競爭的市場環(huán)境，允許具備條件的投資者平等進入。這對于保持經(jīng)濟發(fā)展的良性態(tài)勢，以及推動市場競爭的優(yōu)勝劣汰等，都至關(guān)重要。
從總體來看，上述行業(yè)中存在的盲目重復建設(shè)目前還是局部性的，但也要清醒地認識到其中潛伏著很大的危險。一旦市場需求發(fā)生變化，勢必導致這些行業(yè)和相關(guān)企業(yè)經(jīng)營困難，銀行呆壞賬進一步增加，并可能引發(fā)較大范圍的下崗失業(yè)，形成新的不穩(wěn)定因素。那時，局部問題就可能會演變?yōu)槿謫栴}，造成經(jīng)濟的大起大落。
樹立正確的經(jīng)濟發(fā)展觀
解決盲目重復建設(shè)問題，關(guān)鍵是要樹立正確的經(jīng)濟發(fā)展觀，克服單純追求增長速度的傾向，切實把工作的著力點放到調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟增長質(zhì)量上來。
抑制盲目重復建設(shè)，必須充分發(fā)揮市場機制的作用。一是要加強規(guī)劃和政策引導，及時發(fā)布相關(guān)行業(yè)市場供求和在建能力的情況，引導投資。二是要嚴格市場準入制度。對無生產(chǎn)許可證、質(zhì)量低劣、污染嚴重、危害人民健康的企業(yè)，要堅決依法淘汰和關(guān)閉。三是要實行最嚴格的土地保護制度，強化對土地使用的審批和監(jiān)督，清理和整頓各類開發(fā)區(qū)。四是要完善信貸管理，加強商業(yè)銀行和宏觀調(diào)控部門之間的協(xié)調(diào)和配合，從嚴控制對能耗高、污染重、安全條件差、技術(shù)水平低的企業(yè)的貸款。
