政府部門引入ISO9001質(zhì)量管理體系的思考
吳 輝
當(dāng)前，我國推進行政管理體制改革的重要目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。以提高質(zhì)量為核心、強調(diào)過程方法的IS09000質(zhì)量管理體系為我國政府部門強化服務(wù)意識、提高服務(wù)質(zhì)量帶來了先進的理念和工具。與此同時，在政府部門引人IS09000族標(biāo)準(zhǔn)的過程中也產(chǎn)生了一些間題，如標(biāo)準(zhǔn)在政府部門中難以轉(zhuǎn)換、標(biāo)準(zhǔn)與政府的實際工作相脫節(jié)等。
國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）于
我們認(rèn)為，政府部門在IWA4:2005《指南》的指導(dǎo)下，建立并實施IS09001質(zhì)量管理體系，有利于提高行政效能和服務(wù)水平；有利于突破原有體制，贏得更多的創(chuàng)新機會；有利于管理標(biāo)準(zhǔn)國際接軌，完善自我監(jiān)督機制，有利于樹立政府新形象，從而獲得人民滿意。
一、政府部門引入IS09001質(zhì)量管理體系的原因及主要成就
IS09001質(zhì)量管理體系是國際上多年來質(zhì)量管理理論的研究成果，也是當(dāng)今國際上最先進的管理方法。標(biāo)準(zhǔn)初始于制造業(yè)，進而擴展到了服務(wù)業(yè)和公共部門，到2008年為止，已為154個國家的670400個各種類型的組織所應(yīng)用。IS09000族質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)具有十分強大的管理功能，標(biāo)準(zhǔn)不僅指導(dǎo)質(zhì)量管理體系的建立和運行，還按照質(zhì)量管理的八項原則督導(dǎo)組織的各項管理，運用過程的方法、管理系統(tǒng)的方法和基于事實的決策方法管理質(zhì)量形成的全過程，要求組織制定具體且可行的質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)，規(guī)范質(zhì)量文件和質(zhì)量記錄的管理，推廣和運用統(tǒng)計技術(shù)，使組織步人持續(xù)改進、不斷提高的良性循環(huán)。這樣的管理一旦引人政府部門，就能通過過程控制提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。這不僅為規(guī)范政府的各項管理提供了一條新的途徑，而且能促進政府改革、創(chuàng)新，為今后的發(fā)展注人新的生機和活力。IS09001標(biāo)準(zhǔn)中滲透的管理思想與當(dāng)今世界上政府改革的主流理念如出一轍，在一定程度上體現(xiàn)了以人為本、充分授權(quán)、服務(wù)精神、結(jié)果導(dǎo)向的改革趨勢，為我國政府的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變提供了強有力的理論支持。
上個世紀(jì)90年代末，我國政府部門開始引人IS09000族的管理思想和管理標(biāo)準(zhǔn)。先在檢驗檢疫局、政府采購中心、稅務(wù)局等部門得到應(yīng)用，后來逐漸擴展到學(xué)校、公安局、法院、檢察院、海關(guān)、水利等政府機關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國通過IS09001質(zhì)量認(rèn)證的政府機關(guān)已達千余家，這些機關(guān)部門通過貫標(biāo)認(rèn)證在創(chuàng)建服務(wù)型政府上取得了顯著的成效，首先，他們按照制定的質(zhì)量方針和具體的、業(yè)務(wù)流程來開展工作，并將所有的業(yè)務(wù)辦理過程予以記錄，保證了管理和服務(wù)過程的可溯性。其次，他們強調(diào)顧客導(dǎo)向和全員參與，積極鼓勵人民群眾為政府部門獻計獻策，推進了行政管理的科學(xué)化和民主化進程。公務(wù)員的服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變了，政府的服務(wù)意識的增強了，努力實現(xiàn)從監(jiān)督者、控制者角色向服務(wù)者角色的根本轉(zhuǎn)變，為建立服務(wù)型政府打下了良好的基礎(chǔ)。
實踐證明，將IS09001國際質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證引人政府機關(guān)，政府機關(guān)的管理制度自然與國際接軌，這不僅履行了我國人世的承諾，而且改善了地方投資環(huán)境，促進了地方經(jīng)濟發(fā)展。
二、政府部門IS09001質(zhì)量管理體系認(rèn)證中反映出的主要問題
政府部門引人IS09001質(zhì)量管理體系中，也出現(xiàn)了一些問題，在一定程度上影響了貫標(biāo)認(rèn)證的效果。這些問題大體如下：
1．對IS09001標(biāo)準(zhǔn)的理解和應(yīng)用不到位
盡管IS09000族標(biāo)準(zhǔn)對各種行業(yè)具有普遍適用性，但其畢竟源于企業(yè)，一些術(shù)語和程序都無法與行政管理中的術(shù)語和方法一一對應(yīng)。政府部門與企業(yè)在性質(zhì)上、目標(biāo)上、管理過程上都存在很大的差異，而且政府的服務(wù)又不同于一般的服務(wù)行業(yè)，很難用量化的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。為此，政府部門在引人IS09000族標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)該在認(rèn)真學(xué)習(xí)、充分理解的基礎(chǔ)上，把相關(guān)術(shù)語、程序和要求，與政府工作中的具體問題有機地結(jié)合起來，因地制宜地應(yīng)用，才能收到積極的效果。如果照搬條款，全盤接受，其結(jié)果很可能適得其反。
例如，IS09000質(zhì)量管理體系強調(diào)顧客導(dǎo)向，認(rèn)為服務(wù)的對象是顧客。但是，公共管理理論一直都認(rèn)為公民才是公共服務(wù)的對象。顧客指的是接受產(chǎn)品或服務(wù)的人，而公民是整體的概念，其公共服務(wù)的影響遠遠超過了這些顧客。羅伯特?B．登哈特與珍妮特"V.登哈特指出，政府也服務(wù)于這樣一些人：等待服務(wù)的人，沒有積極地尋求服務(wù)但可能需要服務(wù)的人，服務(wù)受益者的后輩，直接受益者的親友等。此外，顧客導(dǎo)向強調(diào)滿足主要顧客的需求而不是所有公民的需求，對顧客實行差異性對待，所以顧客的概念會影響到公共管理的公平性。由此出發(fā)，如何將IS09000族標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換成政府部門的質(zhì)量管理體系，是諸多政府機關(guān)急需探討的問題。
2．出現(xiàn)了認(rèn)證與實際工作脫節(jié)的“兩層皮”現(xiàn)象
由于IS09000族標(biāo)準(zhǔn)在政府部門轉(zhuǎn)換應(yīng)用存在一定難度，某些政府部門開始把貫標(biāo)認(rèn)證工作當(dāng)成一個技術(shù)過程，生搬硬套管理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致所建立的體系文件偏離實際情況。由此建立、實施質(zhì)量管理體只能用來裝飾政府的外在形象，實際工作并不執(zhí)行管理體系文件的規(guī)定。獲得認(rèn)證資格之后，管理目標(biāo)無難度，持續(xù)改進不落實，內(nèi)審和管評流于形式，工作人員“穿新鞋，老路走”。這無疑降低了質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)在人們心目中威信，也背離了建立質(zhì)量管理體系的初衷。
3.認(rèn)為IS09001認(rèn)證耗費資金，增加行政成本
這是某些政府部門不愿意開展IS09001標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的另一個理由。他們認(rèn)為目前的收費標(biāo)準(zhǔn)偏高，在一定程度上會增加行政成本，甚至滋生腐敗現(xiàn)象，因此不愿進行質(zhì)量管理體系的認(rèn)證。筆者認(rèn)為，這是一個相對的概念，認(rèn)證的“性價比”決定于兩個方面，當(dāng)“所耗”和“所得”不成比例的時候，人們自然感覺認(rèn)證費用偏高，當(dāng)“所得”遠遠高于“所耗”時，人們才會感到認(rèn)證“物有所值”?，F(xiàn)在，各認(rèn)證認(rèn)可機構(gòu)都執(zhí)行國家認(rèn)證認(rèn)可協(xié)會規(guī)定的最低限價，收費自然不會降低，只能通過提高貫標(biāo)效果來解決。
三、政府部門合理引入IS09000質(zhì)，管理體系的探討
國際標(biāo)準(zhǔn)化組織頒布的IWA4：2005《指南》，適用于不同人口規(guī)模、不同社會制度、不同地理狀況的地方政府，較好地解決了IS09000族標(biāo)準(zhǔn)在政府部門應(yīng)用的具體問題。這里，僅結(jié)合IWA4：2005《指南》的具體要求，對政府部門開展IS09001質(zhì)量管理體系認(rèn)證發(fā)表幾點意見：
1.為政府部門引入IS09001質(zhì)量管理體系營造良好氛圍
當(dāng)前，IS09000質(zhì)量管理體系認(rèn)證對大部分政府部門來說已經(jīng)不是新鮮事物，如果當(dāng)初對IS09000族標(biāo)準(zhǔn)能否在政府部門奏效還持有懷疑態(tài)度的話，現(xiàn)在通過學(xué)習(xí)還IWA4: 2005，就應(yīng)該重新認(rèn)識政府部門引人IS09001質(zhì)量管理體系的意義。我們應(yīng)當(dāng)加大IS09001質(zhì)量管理體系在政府部門的實施力度，加強IS09000 族標(biāo)準(zhǔn)知識的培訓(xùn)，結(jié)合IWA4：2005《指南》介紹政府部門建立質(zhì)量管理基本原則和作用機制，學(xué)習(xí)國外政府部門貫標(biāo)認(rèn)證的正面經(jīng)驗，宣傳認(rèn)證在推動政府改革中發(fā)揮的巨大作用，為政府部門引人IS09001質(zhì)量管理體系營造良好氛圍。
建議國家明確各個政府部門引人ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)的具體責(zé)任，培養(yǎng)和造就推行IS09001標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)骨干，對主動實施的組織予以表揚和獎勵，以此調(diào)動政府部門應(yīng)用幾IS09000族標(biāo)準(zhǔn)的積極性，使IS09001質(zhì)量管理體系與政府部門的管理機制和公務(wù)員的具體工作緊密聯(lián)系起來。
2.結(jié)合政府部門的工作性質(zhì)，做好標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化工作。
政府部門建立質(zhì)量管理體系，不僅要依據(jù)IS09000族標(biāo)準(zhǔn)要求，而且要應(yīng)用IWA4：2005《指南》中的內(nèi)容，把IS09001標(biāo)準(zhǔn)要求轉(zhuǎn)化成政府部門適用的質(zhì)量管理體系要求，這是將IS09001質(zhì)量管理體系引人政府部門的關(guān)鍵所在。
IWA4:2005《指南》的第三部分專門增加了關(guān)于地方政府的術(shù)語和定義，不再使用“產(chǎn)品”、“供方”、“設(shè)備維護”等在企業(yè)管理中經(jīng)常使用的術(shù)語，而使用了“服務(wù)”、“中央政府”、“上級政府”、“轄區(qū)”等政府工作人員熟悉的術(shù)語。此外，IWA4：2005《指南》還 提出了政府管理應(yīng)當(dāng)包括的四大方面：制度創(chuàng)建（12個指標(biāo)）、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展（8個指標(biāo)）、社會綜合發(fā)展（11個指標(biāo)）和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展（8個指標(biāo)），為指導(dǎo)政府的日常管理工作和評價政府績效提供了一種全新的思路。與當(dāng)前各種紛繁復(fù)雜的績效評估體系相比，它不僅具有系統(tǒng)性，而且提出了十分具體的指標(biāo)，例如，在衡量政府關(guān)于促進環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展方面的效果時，IWA4：2005《指南》提出的第一項評估指標(biāo)是“監(jiān)控空氣質(zhì)量”，而且將政府的表現(xiàn)分為三等，第一等為“有對汽車和同體污染物的管理制度和計劃”，第二等為“有一個防止焚燒牧場和廢物的機制，對污染排放的定期檢查”，而第三等則為“沒有一個機構(gòu)對焚燒牧場和廢物等空氣污染行為進行控制”。其中，只有第一等為“可接受的標(biāo)準(zhǔn)”。這樣的標(biāo)準(zhǔn)既在評估方面具有很強的操作性，也為政府如何保護環(huán)境指明了方向。我國政府部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身情況，以 IWA4:2005《指南》為指導(dǎo)，深人理解IS09000族標(biāo)準(zhǔn)的條款和規(guī)定，建立和實施符合國情，又易于執(zhí)行的質(zhì)量管理體系。
3.建立管理體系運行和認(rèn)證績效評價的監(jiān)督機制
政府部門導(dǎo)人IS09000質(zhì)量管理體系的根本目的是改進服務(wù)質(zhì)量，但政府部門的工作性質(zhì)與企業(yè)不同，具有服務(wù)難以定量、過程不可儲存、提供服務(wù)和接受服務(wù)同時發(fā)生等特點。政府部門的服務(wù)結(jié)果不可回收和彌補，一旦發(fā)生差錯，輕則引起服務(wù)對象的不滿，重則承擔(dān)法律責(zé)任。服務(wù)對象涉及各類組織和社會公眾，其服務(wù)質(zhì)量與社會輿論、社會熱點、社會期望密切相關(guān)。針對政府部門矛盾焦點多，服務(wù)要求高等特殊性，筆者認(rèn)為，政府部門的表現(xiàn)應(yīng)當(dāng)最終由轄區(qū)的人民群眾來評估，否則，政府部門導(dǎo)人IS09000質(zhì)量管理體系的積極性和效果就會大步刀聽扣。
北京市通州區(qū)建設(shè)委員會是我中心比較早的獲證客戶，也是認(rèn)證績效比較突出的政府部門。他們從2005年獲得認(rèn)證證書后，顧客滿意率逐年遞增，在全區(qū)機關(guān)效能評比中連年排名第一。他們不僅形成了警示語激勵并舉、過程控制與責(zé)任約束并存的系統(tǒng)化管理，而且建立以了人民群眾為評估主體的服務(wù)質(zhì)量評估體系，通過電話回訪、問卷調(diào)查等多種形式來咨詢民意，發(fā)現(xiàn)間題及時整改，持續(xù)提高服務(wù)質(zhì)量。筆者認(rèn)為他們的做法值得我們借鑒。
綜上，引人IS09001質(zhì)量管理體系，可以使政府部門更加貼近人民群眾，并通過規(guī)范管理、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，持續(xù)提高管理水平，進而向社會展示政府機關(guān)的新形象。
