本文發(fā)表在《交通內(nèi)參》2016年第6期，交通內(nèi)參是由交通運(yùn)輸部新聞中心主辦，主要針對(duì)我國交通運(yùn)輸行業(yè)熱點(diǎn)及重點(diǎn)問題，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行研究，并提出政策建議，作為交通運(yùn)輸行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)決策參考。
近兩年，PPP已經(jīng)成為熱門詞匯之一，各行各業(yè)都在推進(jìn)PPP，而PPP在快速升溫的同時(shí)，也面臨“落地難”的問題。作為特許經(jīng)營最成功的高速公路模式，BOT已有多年成功的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。而在推進(jìn)PPP的過程中，由于增加了更多的審批環(huán)節(jié)，延緩了項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度，一些高速公路規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施受到了影響。因此，建議在高速公路領(lǐng)域，按照“分類推進(jìn)、循序漸進(jìn)”的原則，有地方財(cái)政投入的項(xiàng)目，按照財(cái)政部門的PPP流程推進(jìn)；無地方財(cái)政投入的項(xiàng)目，還是按照原有的BOT模式運(yùn)作。
法制建設(shè)滯后，缺乏實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)PPP任重道遠(yuǎn)
（一）管理權(quán)責(zé)不清晰，審批流程環(huán)節(jié)長。
首先，國家發(fā)展改革委與財(cái)政部都在爭(zhēng)取PPP的主導(dǎo)權(quán)。作為基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的管理部門，國家發(fā)展改革委與財(cái)政部在基礎(chǔ)設(shè)施PPP及特許經(jīng)營合作方面的管理職責(zé)不清。2014年5月，財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。隨后，國家發(fā)展改革委也推出了80個(gè)PPP示范項(xiàng)目，并重新啟動(dòng)特許經(jīng)營立法工作。自2014 年下半年開始，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委陸續(xù)出臺(tái)了20多項(xiàng)政策。在這些政策文件中，國家發(fā)展改革委立足于特許經(jīng)營，財(cái)政部立足于PPP，二者管理范疇基本一致，但管理方式差異較大。2014 年年底，財(cái)政部成立PPP中心，承擔(dān)PPP工作的政策研究、信息統(tǒng)計(jì)等職責(zé)；2016年年初，國家發(fā)展改革委與歐洲經(jīng)貿(mào)委簽訂諒解備忘錄，將建立PPP中國中心。
其次，國家發(fā)展改革委與財(cái)政部對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)有一定差異。第一，在PPP適用領(lǐng)域方面，國家發(fā)展改革委鼓勵(lì)一切泛基礎(chǔ)設(shè)施，而財(cái)政部傾向于市政公用類行業(yè)。第二，在PPP運(yùn)作模式方面，國家發(fā)展改革委2724號(hào)文列舉了經(jīng)營類（BOT，BOOT）、準(zhǔn)經(jīng)營類的（BOT，BOO）及非經(jīng)營類的（BOO），沒考慮存量項(xiàng)目。在財(cái)政部列舉的6種模式中，4種與存量相關(guān)。第三，在社會(huì)資本資格方面，國家發(fā)展改革委認(rèn)為地方融資平臺(tái)也能作為社會(huì)資本參與，而財(cái)政部在最早的要求中明確將本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)排除在外，認(rèn)為凡是符合現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人均能作為社會(huì)資本參與。第四，對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的要求，財(cái)政部認(rèn)為必須是政府的職能部門或者是行業(yè)的主管單位，而國家發(fā)展改革委認(rèn)為只要是地方政府授權(quán)的單位就可以，對(duì)單位的性質(zhì)不作要求。第五，涉及到投資人選擇的問題，國家發(fā)展改革委起草的《招投標(biāo)法》和財(cái)政部起草的《采購法》，對(duì)投資人的選擇有不同的要求。企業(yè)在具體項(xiàng)目操作過程中，難以分清適用于哪個(gè)體系，而兩個(gè)部門又都有責(zé)任，令企業(yè)感到迷惑。
最后，審批環(huán)節(jié)長，落地過程難。按照財(cái)政部相關(guān)文件要求，一個(gè)PPP項(xiàng)目需要經(jīng)過項(xiàng)目識(shí)別（項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證）、項(xiàng)目準(zhǔn)備（財(cái)務(wù)模型構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)分配方案優(yōu)化、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施方案撰寫）、項(xiàng)目采購階段（市場(chǎng)測(cè)試、設(shè)置資格預(yù)審條件、核心邊界條件）等五個(gè)環(huán)節(jié)19道程序。項(xiàng)目能否成功，至少會(huì)涉及發(fā)展改革、財(cái)政、土地、規(guī)劃、住建、銀監(jiān)會(huì)及行業(yè)主管部門等，各個(gè)部門都從不同的角度推進(jìn)PPP，有不同的意見和做法，企業(yè)往返于審批部門，阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，增加了投資風(fēng)險(xiǎn)。
（二）政策體系不完善，可參照案例少，都在摸索著前行。
目前，國家還沒出臺(tái)特許經(jīng)營法和PPP法，雖然國家發(fā)展改革委與財(cái)政部都發(fā)布了大量的PPP政策文件，但多是一些大而化之的指引，普遍沒有具體的實(shí)施細(xì)則，尤其是行業(yè)實(shí)施辦法，導(dǎo)致在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中涉及許多細(xì)節(jié)性問題難以處理。如存量項(xiàng)目邊界的確定、新建項(xiàng)目的報(bào)價(jià)、采購方式的選擇等，這些具體問題在已經(jīng)出臺(tái)的政策中并不明確，再加上PPP在我國真正興起才兩年，屬于新事物，仍處于探索階段，可參考的案例并不多，無論是法律制度的完善，還是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，都需要摸著石頭過河。因此，當(dāng)項(xiàng)目變得無法可依、沒有慣例可循的時(shí)候，問題就會(huì)接踵而至，項(xiàng)目推進(jìn)的不確定性加大，落地的比例也就大幅降低。
（三）社會(huì)資本積極性高，但投資能力弱及對(duì)政府信用存在疑慮，多持觀望態(tài)度。
由于地方政府信用背書，PPP項(xiàng)目受到社會(huì)資本青睞，據(jù)統(tǒng)計(jì)，社會(huì)資本投資主要集中在交通、稅務(wù)等領(lǐng)域，稅務(wù)占29%，交通占24%，市政占23%，因?yàn)檫@幾個(gè)領(lǐng)域有多年的BOT或BT成功經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)審批流程完備而且有一定的收費(fèi)保障機(jī)制。但在其他領(lǐng)域，社會(huì)資本對(duì)政府信用存在疑慮，持觀望態(tài)度較多。
首先，一些地方的公用事業(yè)價(jià)格調(diào)價(jià)機(jī)制不夠明確，項(xiàng)目未來收益的不確定性較大。其次，有些地方往往把未來收益不好的項(xiàng)目交給社會(huì)資本，在選擇投資人過程中厚此薄彼。第三，政府存在信用問題，尤其是遭遇政府換屆，新官不理舊事，導(dǎo)致部分項(xiàng)目成為爛尾工程（難以按期回款）。最后，一個(gè)PPP項(xiàng)目動(dòng)輒10年，最長可達(dá)30年，投資規(guī)模大，收益相對(duì)較低，社會(huì)資本尤其是民營企業(yè)投資能力有限，對(duì)這類項(xiàng)目會(huì)非常謹(jǐn)慎。再加上受經(jīng)濟(jì)下行影響，很多企業(yè)目前只能處于觀望狀態(tài)。
PPP是高速公路未來的發(fā)展方向，但PPP不能包治百病
PPP模式為緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施供給與社會(huì)需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾提供了方向，使一些尚不具備投資條件的項(xiàng)目變?yōu)榭赡埽兄谔岣吖苍O(shè)施和服務(wù)的供給能力和效率，未來政府還貸收費(fèi)公路發(fā)展空間有限，PPP模式將是收費(fèi)公路發(fā)展的主要方向。但由于我國高速公路正處于建設(shè)高峰期，每年投資需求較大，而財(cái)政支出能力較小，高速公路建設(shè)可持續(xù)資金來源是行業(yè)發(fā)展的主要矛盾，而非是BOT還是PPP模式選擇問題。
（一）PPP是國際上高速公路普遍采用的模式，而BOT才是我國高速公路主要推動(dòng)者。
PPP、BOT、TOT是國際上普遍采用的三種高速公路投資運(yùn)營模式，政府希望通過社會(huì)資本的參與引入其他資金來源，減少財(cái)政的債務(wù)壓力，從而控制資本支出預(yù)算。此外，政府也希望充分利用社會(huì)資金和技術(shù)，通過激勵(lì)機(jī)制，以提高交通基礎(chǔ)設(shè)施供給效率。在世界公路建設(shè)實(shí)踐中，相比完全由政府提供模式，通過PPP或BOT模式，交通基礎(chǔ)設(shè)施供給效率明顯提高。
短短30年，我國高速公路建設(shè)規(guī)模就超過美國，成為世界上通車?yán)锍套疃嗟膰?/span>，這主要?dú)w功于通過BOT模式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性和主動(dòng)性。我國已建成的12萬公里高速公路中，地方交通集團(tuán)（平臺(tái)）占60%至70%，上市公司占10%至15%，建設(shè)施工企業(yè)占10%至15%，民營及外資接近10%。整體而言，除了政府直接投資建設(shè)外，剩余40%左右的高速公路基本上是通過BOT方式建立起來的。
（二）交通運(yùn)輸需求與財(cái)政支付能力是高速公路主要矛盾，而非具體模式選擇問題。
我國高速公路建設(shè)已經(jīng)開始向邊遠(yuǎn)、非主干道轉(zhuǎn)移，面臨著橋隧比較高、投入規(guī)模巨大的現(xiàn)實(shí)，而交通流量又相對(duì)較少，在現(xiàn)有的收費(fèi)政策下（最長不超過30年收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均0.45元），大量高速公路難以收回投資成本。截至5月22日，財(cái)政部PPP中心已經(jīng)入庫159個(gè)高速公路新建項(xiàng)目，總投資規(guī)模1.29萬億元，平均每公里造價(jià)1.12億元。多數(shù)項(xiàng)目通過使用者付費(fèi)難以滿足投資回報(bào)要求，若沒有政府補(bǔ)助，社會(huì)資本實(shí)在難以完全投入。實(shí)際上，民營資本進(jìn)入高速公路領(lǐng)域主要是在20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，目前，由于投資收益難以達(dá)到預(yù)期，民營資本正在逐步退出高速公路領(lǐng)域。
車購稅作為統(tǒng)籌區(qū)域平衡的中央專項(xiàng)資金，是公路投資建設(shè)的主要財(cái)政資金來源，但每年僅有2000多億元，而且很大一部分還要用在普通公路及航道建設(shè)中（2015年全國公路建設(shè)投資規(guī)模達(dá)到1.65萬億元）。盡管高速公路收費(fèi)收入有3500億元（2014年），但由于大量的還本付息，高速公路收支缺口達(dá)1360億元（2014年）?？梢姡?span>高速公路發(fā)展的主要矛盾是財(cái)政支出能力不足與交通投資需求大之間的矛盾，并非選擇高速公路建設(shè)及管理模式的問題。
（三）BOT原則上屬于PPP，但在具體管理上差別較大。
無論是財(cái)政部文件、國家發(fā)展改革委的政策文件，以及學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，BOT與PPP是統(tǒng)一的，普遍認(rèn)為BOT是PPP的一種具體實(shí)現(xiàn)方式，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)資本提供本應(yīng)由政府提供的產(chǎn)品 。具體到高速公路行業(yè)，由于屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，按照特許經(jīng)營政策，采用BOT及使用者付費(fèi)的模式，由社會(huì)資本提供基礎(chǔ)設(shè)施并通過使用者付費(fèi)的原則獲取合理回報(bào)。在此過程中，盡管政府沒有財(cái)政資金投入，但在建設(shè)用地上普遍采用劃撥用地，用遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的方式提供建設(shè)用地，因此，在高速公路建設(shè)過程中，實(shí)質(zhì)上也有政府的投入，與PPP 模式強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則相一致，只是在具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程中，投資風(fēng)險(xiǎn)主要由企業(yè)承擔(dān)，工程爛尾或維護(hù)不及時(shí)影響到政府的聲譽(yù)，政府也承擔(dān)了一定的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。在原有的高速公路BOT項(xiàng)目過程中，主要由交通部門來主導(dǎo)，發(fā)展改革部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)審批，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)列入財(cái)政預(yù)算并進(jìn)行資金撥付。這種模式運(yùn)轉(zhuǎn)過程中也曾經(jīng)出現(xiàn)過問題，如腐敗及工程爛尾等問題，但隨著招投標(biāo)制度的推進(jìn)及市場(chǎng)準(zhǔn)入資格體系的建立，這套體系已經(jīng)成熟，市場(chǎng)證明是行之有效的方式。而目前推進(jìn)的PPP模式，業(yè)務(wù)的推進(jìn)主體由行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)向財(cái)政部門，財(cái)政部門對(duì)所有項(xiàng)目要進(jìn)行財(cái)政可承受能力論證，并且PPP項(xiàng)目不能超過財(cái)政收入的10%。這種管理模式的轉(zhuǎn)變，有利于遏制行業(yè)管理部門超前建設(shè)的沖動(dòng)，長遠(yuǎn)來看，有利于交通基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)有序的發(fā)展。但在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，交通基礎(chǔ)設(shè)施也肩負(fù)著拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的重任，而且在我國西部地區(qū)，高速公路建設(shè)也肩負(fù)著改善地區(qū)生存環(huán)境、提供普適服務(wù)的重任 ，但這些項(xiàng)目在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行財(cái)政可承受能力評(píng)估是很難通過審核的。因此，在PPP模式下，高速公路建設(shè)的步伐勢(shì)必會(huì)降低。
完全按照財(cái)政部PPP的指引，高速公路項(xiàng)目要經(jīng)過五個(gè)程序、19個(gè)節(jié)點(diǎn)，審批環(huán)節(jié)及工作量大幅增加；單一項(xiàng)目財(cái)政能力論證及路網(wǎng)整體財(cái)政能力論證均沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；PPP項(xiàng)目不能超過財(cái)政收入10%；可行性研究報(bào)告期限只有兩年有效期；特許經(jīng)營期限不超過30年；由專家?guī)煸u(píng)審，而且評(píng)審時(shí)間僅為一天……諸如此類的政策，與當(dāng)前的高速公路項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。
因地制宜，不搞一刀切，分類推進(jìn)高速公路特許經(jīng)營
我國發(fā)展PPP總共才兩年時(shí)間，目前的政策依據(jù)均為部門規(guī)章，相關(guān)配套措施還不完善，尚處于摸索階段，推進(jìn)PPP在交通領(lǐng)域應(yīng)用，不能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)。
（一）地方財(cái)政投入作為PPP還是BOT是取舍關(guān)鍵。
我國推進(jìn)PPP模式的根本原因在于控制地方政府債務(wù)規(guī)模，通過物有所值及財(cái)政可承受能力論證，確定是否需要并由社會(huì)資本投資建設(shè)該項(xiàng)公益基礎(chǔ)設(shè)施。在我國高速公路30年的發(fā)展過程中，資金來源原則上由四部分構(gòu)成：中央車購稅投入、地方財(cái)政投入、銀行貸款及投資者資本金投入，但在實(shí)際過程中，地方財(cái)政并未真正投入到高速公路，或很少投入到高速公路，高速公路主要還是依靠車購稅資金及銀行貸款及部分投資者資本金投入。從資金投入角度看，由于高速公路投資過程中地方財(cái)政并未投入，就沒有必要論證地方財(cái)政能力能否承受，因此，也就沒有必要走財(cái)政部門的PPP管理流程。
BOT項(xiàng)目更多地是由社會(huì)投資者經(jīng)營決策，如果在沒有財(cái)政投入的情況下，社會(huì)投資者仍然認(rèn)為符合企業(yè)投資要求，就沒必要進(jìn)行地方財(cái)政可承受論證，即使需要財(cái)政投入，由于投入也是中央財(cái)政，即交通建設(shè)專項(xiàng)資金，地方財(cái)政部門也無權(quán)確定投入范圍及金額，地方財(cái)政也沒有必要論證地方財(cái)政的可承受能力。從推出PPP模式的目的看，結(jié)合高速公路建設(shè)的實(shí)際情況，建議將地方財(cái)政投入作為PPP還是BOT的取舍關(guān)鍵，有地方一般財(cái)政投入的項(xiàng)目，按照PPP模式報(bào)批；如果沒有地方財(cái)政投入，就按照BOT或“BOT+EPC”模式，用原有的程序辦理。
（二）資產(chǎn)及權(quán)益分離，降低社會(huì)資本投入，清晰政企邊界。
中央車購稅資金對(duì)高速公路項(xiàng)目的投入分為兩類，一類是股權(quán)投資，一類是財(cái)政補(bǔ)助。股權(quán)投資由于屬于權(quán)益類投資，即使政府投入部分不確認(rèn)收益，但由于資產(chǎn)需要折舊攤銷，無法減少項(xiàng)目開通后的虧損，對(duì)項(xiàng)目投資收益無直接影響。
另一類是財(cái)政補(bǔ)助，即財(cái)政投入不計(jì)入項(xiàng)目資產(chǎn)，不確認(rèn)收益，由于不計(jì)入資產(chǎn)，社會(huì)資本的實(shí)際投入就會(huì)降低，投資收益就會(huì)提升，但根據(jù)目前的稅務(wù)政策，財(cái)政補(bǔ)助要繳納所得稅，由于項(xiàng)目處于在建期，費(fèi)用可以資本化，項(xiàng)目公司建設(shè)期無虧損，無法抵稅，因此，25%的所得稅使得政府的補(bǔ)助效益大幅度降低。
目前交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域真正的公私合營或PPP案例，有北京地鐵4號(hào)線、京臺(tái)高速公路北京段、深圳外環(huán)高速公路。由于深圳市及北京市地方財(cái)政充裕，對(duì)項(xiàng)目的投入能力較大，這幾種模式很難在其他區(qū)域推廣。但是，北京地鐵4 號(hào)線的思路可作為其他高速公路項(xiàng)目的借鑒，具體可由政府授權(quán)代表，用車購稅資金承擔(dān)征地拆遷或部分獨(dú)立橋隧的投入，形成資產(chǎn)后租賃給公路運(yùn)營企業(yè)，財(cái)政投入不進(jìn)入運(yùn)營企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表，社會(huì)資本僅核算自身投入部分。當(dāng)然，地方財(cái)政能力較強(qiáng)的區(qū)域，可參照深圳或北京的案例，由社會(huì)資本依據(jù)項(xiàng)目未來經(jīng)營期內(nèi)的收益現(xiàn)值作為投入依據(jù)，不足部分由政府承擔(dān)。
（三）嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
高速公路PPP模式特許經(jīng)營期經(jīng)歷的時(shí)間長，普遍在25年至30年之間，參與者較多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目特許經(jīng)營期的全過程。高速公路建設(shè)從立項(xiàng)、預(yù)可、工可、施工圖設(shè)計(jì)到投資建設(shè)，涉及周期較長，而且近年來征地拆遷費(fèi)用大幅攀升，工程材料價(jià)格波動(dòng)較大，導(dǎo)致諸多高速公路最終的建設(shè)成本遠(yuǎn)高于當(dāng)初的設(shè)計(jì)，部分項(xiàng)目甚至高出預(yù)算50%。與此同時(shí)，高速公路工可報(bào)告基本上由地方交通設(shè)計(jì)院編制，社會(huì)投資者主要依據(jù)工可報(bào)告來投資，多數(shù)高速公路建成通車后，流量及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)不到預(yù)期，最差的情況甚至開通后的交通量只達(dá)到預(yù)測(cè)的 9%。由于缺乏相應(yīng)的收益補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致許多高速公路大面積虧損，而這種虧損只能由社會(huì)資本來承擔(dān)。
（四）發(fā)揮存量資產(chǎn)帶動(dòng)作用，降低投資者當(dāng)期虧損。
公私合營強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，然而，地方政府在投入過程中缺乏相應(yīng)的資金來源，而大量高速公路存量資產(chǎn)又由地方管理，部分存量資產(chǎn)有較好的當(dāng)期收益，完全可以通過存量資產(chǎn)對(duì)新建高速公路進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。
我國接近12萬公里的高速公路存量資產(chǎn)，50%以上屬于收費(fèi)還貸公路，按照相關(guān)政策，這部分資產(chǎn)屬于財(cái)政性資產(chǎn)。由于這些項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間較早，成本低且屬于骨干路網(wǎng)，是優(yōu)質(zhì)的公路資產(chǎn)，在推進(jìn)PPP模式的過程中，可發(fā)揮存量收費(fèi)公路資產(chǎn)的帶動(dòng)作用，將收費(fèi)還貸公路納入吸引社會(huì)資本的財(cái)政支出中。以青島海灣大橋?yàn)槔炒髽蛲顿Y規(guī)模超過100億元，按照當(dāng)時(shí)的測(cè)算，作為經(jīng)營性收費(fèi)路橋，海灣大橋在25年內(nèi)難以收回投資。為此，山東省政府批準(zhǔn)將平行的膠州灣高速公路的剩余收費(fèi)權(quán)作為財(cái)政支持，無償交由海灣大橋公司運(yùn)營，作為對(duì)海灣大橋投資的支持，從而滿足了社會(huì)資本的投資回報(bào)要求。
（五）出臺(tái)符合實(shí)際情況的PPP及BOT實(shí)施細(xì)則。
我國高速公路發(fā)展至今有30年的歷史，已經(jīng)形成完備的市場(chǎng)化投資建設(shè)政策，這些程序經(jīng)過幾十年的運(yùn)作基本成熟。作為在中國公私合作最成功的高速公路行業(yè)，按照財(cái)稅體制改革的精神，推動(dòng)PPP模式，關(guān)鍵是要立足于高速公路建設(shè)實(shí)踐，鞏固已有的成功經(jīng)驗(yàn)，簡政放權(quán)，創(chuàng)新管理模式。因此，高速公路公私合營項(xiàng)目，應(yīng)按照已有的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理程序，結(jié)合國家財(cái)政管理體系改革的要求，結(jié)合PPP的政策法規(guī)，逐步優(yōu)化管理措施。
根據(jù)目前PPP或特許經(jīng)營的相關(guān)政策，涉及到發(fā)展改革、財(cái)政、交通、地方政府等相關(guān)部門，而且政府采購的主管部門為財(cái)政部門，如果將高速公路項(xiàng)目視同PPP的政府采購服務(wù)，這就需要按照一般政府采購程序辦理，這就可能將高速公路30年來形成的成熟投資建設(shè)體系打破?？紤]到高速公路建設(shè)的專業(yè)性，以及在公私合營方面成熟的管理體系，應(yīng)由交通主管部門牽頭完成項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資招商及運(yùn)營管理。為此，國家需建立高速公路PPP（BOT）項(xiàng)目的操作指引，并簡化項(xiàng)目審批程序，在此過程中還需進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)政策。如：盡快對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，出臺(tái)中央車購稅資金補(bǔ)貼經(jīng)營性高速公路的政策，廢除收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的審批政策，出臺(tái)高速公路運(yùn)營管理的政府負(fù)面清單等。
