2. 出臺政策的目的
為促進(jìn)國土資源開發(fā)，優(yōu)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局，保障人民群眾安全便捷出行，推動經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展，我國近年來加快了公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。同時，為了拓寬投融資渠道支持公路建設(shè)，在新建高速公路及部分普通公路上實(shí)施了收費(fèi)公路政策，這種政策對于加快公路建設(shè)發(fā)揮了極為重要的積極作用。然而，收費(fèi)公路也在發(fā)揮積極作用的同時出現(xiàn)了一些群眾反映突出的問題。比較明顯的是，隨著近年來我國私人汽車保有量的快速增長，許多人選擇在重大節(jié)假日期間自駕出行，這使得一些私人自駕小型客車通過較多、車流較為集中的路段的部分公路收費(fèi)站因車流量大、排隊(duì)繳費(fèi)出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象，既不安全，也影響了公路的通行效率，還給公眾出行帶來不便。近年來，部分地區(qū)針對社會關(guān)注的重大節(jié)假日私人自駕小型客車出行在公路收費(fèi)站擁堵的熱點(diǎn)問題，為提高車輛通行效率，先行在春節(jié)期間試行了收費(fèi)公路分時段免費(fèi)通行的措施，且已取得了良好的效果。在總結(jié)這些地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部和國務(wù)院糾風(fēng)辦在深入推進(jìn)收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的同時，結(jié)合各地實(shí)踐，研究制定并報(bào)請國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》。
二、政策的合理性評價(jià)
經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)· 斯密說：“只要不違反公正的法律，那么人人都有完全的自由以自己的方式追求自己的利益”。我國重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策不是個體行為，作為一項(xiàng)國家決策，追求的是整個社會效益的最大化，所以亞當(dāng)?shù)暮侠硇詼?zhǔn)則不能用來評判其政策的合理性。筆者主要從公平性和政策實(shí)施緩解擁堵的效果這兩個方面來評價(jià)其合理性。
1. 政策的公平性
重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的實(shí)施，直接涉及的是高速公路使用者和高速公路經(jīng)營者兩大群體的利益。公平性是指針對各個群體內(nèi)部的權(quán)益是否平等及兩個群體間的利益是否相統(tǒng)一?；谶@一實(shí)情，筆者從這兩者入手來評價(jià)重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的公平性。
（1） 從高速公路使用者的角度分析。高速公路主要是由政府及其所屬公共部門或者國有企業(yè)所提供的，因此，高速公路大體上可以被看作是一種由國家所提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品，它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間。既然高速公路作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，那么公民在使用高速公路的權(quán)益上是平等的。而根據(jù)國務(wù)院《通知》的規(guī)定，7座及以下小型載客汽車（包括允許在普通收費(fèi)公路行駛的摩托車）可以享受免費(fèi)政策，8座及8座以上的載客汽車以及各類貨車和客貨兩用車都不屬于免費(fèi)范圍。從免費(fèi)政策的免費(fèi)對象來看，很明顯，使用者的權(quán)益并不平等，即免費(fèi)政策違背了高速公路作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的原則。這一政策的實(shí)施獲得7座以下的私家車司機(jī)的普遍歡迎，而同時也讓8座以上的載客汽車以及各類貨車和客貨兩用車的車主的不滿。
（2） 從高速公路經(jīng)營者的角度分析。我國高速公路的資金來源并非全是中央財(cái)政投入，其資金來源主要有 4個方面：一是來自商業(yè)銀行和政策性銀行的貸款，這部分投入最大（50％以上）；二是中央財(cái)政投入，資金來源包括中央國債和專項(xiàng)資金；三是地方政府的投入；四是外資和民間資本的投資。目前大部分的高速公路都是通過公司化運(yùn)作向銀行貸款建設(shè)的，而且從融資角度看，收費(fèi)權(quán)已成為許多上市高速公路公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。由此來看，上市高速公路公司的收費(fèi)公路的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于其股東，一旦收費(fèi)獲得國家批準(zhǔn)后就必須要正常執(zhí)行，只有上市公司的股東才有權(quán)決定是否允許免費(fèi)通行。高速公路公司在修建高速公路和獲取經(jīng)營權(quán)過程中，已經(jīng)投入巨額的建設(shè)資金，而政府部門決定免除部分時段的收費(fèi)勢必會在一定程度上影響上市公司的業(yè)績。2013 年春節(jié)期間，全國收費(fèi)公路（除四川、西藏、海南外）共免收7座及以下小型客車總流量共 8 967.31 萬輛· 次，免收通行費(fèi) 8.46 億元，廣大7座及以下小型載客汽車車主是實(shí)施這一政策的受益者，但高速公路公司也是實(shí)施這一政策的利益受損的承受者。值得注意的是，并不是所有免收的高速公路通行費(fèi)都是由上市公司來承擔(dān)，還有一部分是國家和政府主導(dǎo)的高速公路公司承擔(dān)。
2. 政策實(shí)施緩解擁堵的效果
（1）需求價(jià)格彈性的作用。高速公路通行需求，是指在一定的時期、一定價(jià)格水平之下，社會經(jīng)濟(jì)生活在通行高速公路方面所提出的具有支付能力的需要。通行需求必須建立具有實(shí)現(xiàn)位移的愿望和具備支付能力的基礎(chǔ)之上，二者缺一不可。7座及以下小型載客汽車與8座及 8座以上的載客汽車以及各類貨車和客貨兩用車需要通行高速公路的車輛，均屬高速公路的通行需求。
在重大節(jié)假日時期，高速公路免收7座及以下小型載客汽車的通行費(fèi)，依據(jù)如圖1所示的通行需求價(jià)格曲線，那么價(jià)格就能發(fā)揮出最大刺激作用，在同等條件下，使 7座及以下小型載客汽車的通行需求量達(dá)到最大。
據(jù)交通運(yùn)輸部路網(wǎng)中心監(jiān)測，2013 年春節(jié)期間，與未實(shí)行重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)時的數(shù)據(jù)相比，全國高速公路總交通流量同比增長 80.1%。從重點(diǎn)監(jiān)測的 10 個重要城市（包括北京、天津、上海、南京、杭州、武漢、廣州、重慶、成都、西安）高速公路看，進(jìn)出境車流量為 348.23 萬輛· 次，同比增長 30%。其中，小型客車車流量為 319.63 萬輛·次，同比增長 76%。
自 2012 年國慶假期中國內(nèi)陸首次實(shí)施重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)政策以來，已經(jīng)歷6個高速公路免費(fèi)通行假期。北京市收費(fèi)公路的交通流量大幅增長，屢創(chuàng)新高，其中 2013 年“五一”假期日均 193.3 萬輛· 次及 4 月 29 日單日交通量 196 萬輛· 次創(chuàng)下北京市的歷史新高，共計(jì)免收 4 590 萬輛· 次小型客車的通行費(fèi)用。
根據(jù)以上全國數(shù)據(jù)及北京市的數(shù)據(jù)顯示，節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策確實(shí)吸引了大量的 7 座及以下小型載客汽車。政策的實(shí)行在緩解收費(fèi)站等瓶頸路段的擁堵、加速瓶頸路口的通行效率上起到了較大的作用。但是，政策的實(shí)施在一定程度上誘發(fā)了本來不存在于道路路網(wǎng)的交通量同時，也吸引了其他不收費(fèi)道路網(wǎng)上的交通量。
2013 年國慶假期廣東省每天都有 15 條左右高速路段實(shí)施交通管制或擁堵，在 10 月 6 日的惠河路段往深圳方向，現(xiàn)場滯留的車龍一度擁堵長達(dá) 12 公里。在國慶返程的最高峰日，在太和收費(fèi)站附近，不足5公里的路程，回城的車輛足足堵了近1個小時。從去年國慶節(jié)廣東省的實(shí)況來看，重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策在某種程度上加劇了道路的擁堵。
（2）政策的免費(fèi)時段影響?！蛾P(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》中明確規(guī)定，免費(fèi)時段從節(jié)假日第一天 00：00 開始，節(jié)假日最后一天 24：00 結(jié)束（普通公路以車輛通過收費(fèi)站收費(fèi)車道的時間為準(zhǔn)，高速公路以車輛駛離出口收費(fèi)車道的時間為準(zhǔn)）。
既然政策明確規(guī)定了免費(fèi)的時間段，那么就不能避免符合免費(fèi)條件的7 座及以下小型客車的駕乘人員，為了節(jié)省通行費(fèi)用，在免費(fèi)通行時間到來之前在高速公路緊急停車帶或收費(fèi)廣場等待或是在免費(fèi)開始后才出行，以及在免費(fèi)通行將結(jié)束的時段趕時間而超速行駛或是本不在免費(fèi)時段內(nèi)出行而調(diào)整時間在該時間段通行高速公路。駕乘人員以上的行為都將增加免費(fèi)時段內(nèi)高速公路的交通量，甚至引起交通擁堵，以至引發(fā)交通事故。
鑒于以上公平性和政策實(shí)施緩解擁堵的效果兩個方面的研究，這項(xiàng)政策存在著一定的不合理性，在公平性原則上和緩解擁堵的實(shí)際效果上還有待進(jìn)一步改善。
三、改善政策合理性的建議
重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的實(shí)施，應(yīng)充分考慮公平性原則、緩解擁堵的實(shí)際效果以及高速公路通行能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏。對此筆者提出4條建議。
1. 分車型免費(fèi)調(diào)整為尾號輪流免費(fèi)
不再采用7 座及以下小型載客汽車或者8 座及8 座以上的載客汽車以及各類貨車和客貨兩用車作為免費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，而是將每年4次節(jié)日按尾號數(shù)字輪流免費(fèi)，這樣一來，就不會因節(jié)假日免費(fèi)通行吸引車輛在高速公路上的通行量急劇增加而造成擁堵。同時，也均衡了 8 座以上的載客汽車以及各類貨車和客貨兩用車的車主的利益，讓所有的高速公路使用者都能享受到國家免費(fèi)政策的恩惠。
2. 明確高速公路的收費(fèi)權(quán)限問題
有些收費(fèi)高速公路是由上市公司投資經(jīng)營的，這些上市高速公路公司有決定收費(fèi)與否的權(quán)限，因此，相關(guān)政策應(yīng)該對此有所區(qū)別對待，最好不要一概而論。對于完全是由政府投資建設(shè)的高速公路，政府在是否實(shí)行節(jié)假日免費(fèi)通行有完全的決定權(quán)，而對于已經(jīng)將經(jīng)營管理權(quán)轉(zhuǎn)讓給上市公司的，還是應(yīng)該征求上市公司的意見或者是對上市公司給予其他形式的補(bǔ)貼。
3. 利用先進(jìn)的智能交通誘導(dǎo)公眾出行
對于因?qū)嵤┲卮蠊?jié)假日免收小型客車通行費(fèi)政策而引發(fā)的部分時段、部分路段的車輛擁堵，可通過智能交通技術(shù)手段予以疏導(dǎo)，高速公路經(jīng)營管理通過互聯(lián)網(wǎng)、微信、手機(jī)短信及公路沿線的及時向機(jī)動車駕駛?cè)税l(fā)布公路交通狀況、氣象、交通管制和車輛分流等信息，引導(dǎo)車輛避開擁擠路段，選擇合適的行車路徑，從而使免費(fèi)通知這件好事收到好的效果。
4. 調(diào)整高速公路免費(fèi)的時段
可將政策確定免費(fèi)開始、結(jié)束時段適當(dāng)提前和延遲。這樣的調(diào)整會使得非節(jié)假日的出行者提前和推遲通行，達(dá)到分離假日與非假日通行需求的效果，從而達(dá)到緩解實(shí)行重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)政策時段高速公路通行擁堵的目的。
總之，重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策是一項(xiàng)重要的惠民舉措，對擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有重大作用，在某種程度上也緩解了這些時段收費(fèi)站的擁堵。但也要重視政策的公平性原則和緩解擁堵的實(shí)際效果，認(rèn)真調(diào)查研究，逐步修改改善。
作者單位：重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院
本文原載于《交通企業(yè)管理》2015年第2期
