PPP模式是指公共部門和私人部門建立伙伴關系提供公共產品服務的方式；2004年國務院《關于投資體制改革的決定》提出拓寬融資渠道，發(fā)展社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施行業(yè)領域。此后，PPP模式在全國范圍內進行推廣。高速公路具有建設周期長、資金需求量大的特點，有限的財政資金難以滿足高速公路建設的資金需求。高速公路通車后現金流產生能力較強且穩(wěn)定，PPP模式參與其中既可以解決財政資金不足的問題，又可使民營資本獲得穩(wěn)定的收益。本文首先探討高速公路發(fā)展PPP模式的必要性及建立基礎，接下來對PPP模式的不同類型及相應的風險特征進行區(qū)別及分析。
高速公路PPP模式發(fā)展的必要性及建立基礎
隨著經濟的持續(xù)增長，中國城市化水平持續(xù)提高，根據納瑟姆曲線，當城市化率在30～70%之間，經濟發(fā)展處于高速階段，國家處于工業(yè)社會；根據國家統(tǒng)計局公布數據，2014年末中國城鎮(zhèn)化率達到54.77%，年平均增幅為1.35%，與中等發(fā)達國家85%的城鎮(zhèn)化率仍存在一定差距；另一方面，中國經濟總量和城鎮(zhèn)化率突飛猛進，對基礎設施建設提出更高的要求，城鎮(zhèn)基礎設施固定資產完成投資額從1996年5,046.90億元增長至2014年112,174.48億元，年平均增長率19.52%，基礎投資建設供給不足與經濟增長速度的矛盾持續(xù)擴大。
中國經濟的快速增長帶動公共財政收入的持續(xù)提升，但公共財政收入對城市基礎設施建設投資的保障程度始終維持較低水平（圖1），根據邊際成本理論，隨著規(guī)模生產效應的不斷增大，其支出增幅將逐漸超過收入幅度，而中國城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的經濟效益增幅也會隨著規(guī)模的持續(xù)擴大而遞減；政府在基礎設施上持續(xù)投入超過一個臨界點時，將無法帶來對應增幅的經濟效應（財政收入），周期長、具有穩(wěn)定收益性的基礎設施項目則成為政府引入民營資本的“先期工程”。
同時，城鎮(zhèn)化水平的提升帶來的是汽車保有量的大幅提升和城市聚集效應的加劇，全國民用汽車保有量從2006年的4,985萬輛增長至2014年的15,447萬輛，持續(xù)保持兩位數增速，但汽車保有量的區(qū)域分布不均衡，城市發(fā)展不均衡使得區(qū)域一體化政策導向明顯，使得高速公路網的完善成為剛性需求。
高速公路不屬于完全性公益項目，其有償使用的特點保證了通行高效性，穩(wěn)定的現金流進一步給予高速公路盈利性。從資金匹配角度來看，主要高速公路均有二級免費公路與其并線，財政收入中燃油稅主要用于彌補二級公路取消收費后貸款償還，車購稅主要用于西部省份高速公路的建設，因此財政資金對于東、中部高速公路建設資金較低的匹配度使得引入民營資本PPP模式需求大幅增加。
PPP模式的分類及相關風險特征
PPP的模式一般分為特許經營和私有化兩種類型，根據《中華人民共和國物權法》，“道路、電力”等公用設施屬于國家所有，高速公路無法達到純私有化程度，因此高速公路的融資模式主要表現為特許經營；目前高速公路PPP模式針對特許經營權具有“政府不參與”和“政府參與”兩種模式，政府不參與模式主要包括BOT模式、TOT模式、BOT+EPC模式，而政府參與模式主要為公私合營模式，以下分別分析上述模式的建立方式以及相關風險特征。
1、BOT融資模式
BOT項目為地方政府部門通過特許經營協議，授予簽約方的投資企業(yè)公共性基礎設施項目的融資、建造、經營和維護。BOT模式的運行程序分為項目確立、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設、經營管理及項目移交7個階段，特許經營權的持有者需承擔全部流程風險。
在BOT模式下，政府無需籌集建設資金，只需對項目進行合理的組織和安排，高速公路自身現金流的穩(wěn)定性可以給高速公路項目運營方帶來穩(wěn)定收益，同時，BOT協議對手方為政府機關，具有較強的法律約束性。而作為BOT項目的運營方，需要在高速公路的建設運營過程中把控全部流程的風險，而項目準備和建設階段風險控制又決定了后期運營的風險的大小，高速公路在BOT模式下的準備和建設階段名以上脫離政府而存在，這就造成了高速公路項目準備和建設階段的風險為BOT項目的主要風險。
從項目準備階段來講，高速公路政策的穩(wěn)定性不僅決定著企業(yè)是否參與高速公路BOT項目建設，更對今后高速公路現金流產生能力產生影響。例如《財政部、國家稅務總局關于公路經營企業(yè)車輛通行費收入營業(yè)稅政策的通知》規(guī)定，從2005年6月1日起，公路經營企業(yè)收取的高速公路車輛通行費按照3%的稅率征收營業(yè)稅，較2005年以前5%稅率大幅下降，且不受“營改增”影響；西部大開發(fā)給予西部企業(yè)15%的所得稅稅率優(yōu)惠；高速公路建設過程中，政府對公路征地拆遷費用給予一定優(yōu)惠，一般可降低總投資額的5～8%；上述政策若未能持續(xù)執(zhí)行，將加大企業(yè)支出，從而縮小作為可用償債來源的現金流，增加高速公路BOT項目運營企業(yè)面臨的風險。
項目建設中，原材料費用一般占高速公路造價的50%，而高速公路項目前期投入和后期的成本回收期息息相關，所以存在高速公路運營企業(yè)為了降低成本而采用質量較低材料的可能；其次，沿線復雜水文條件等客觀因素將提升邊坡防護、軟基處理、不良土質處理等建設技術標準，高速公路運營企業(yè)在工期壓力下，會出現降低施工技術標準等風險；而以上兩種情況一旦發(fā)生，會造成開通后短時間內路面的開裂等早期嚴重性破壞，而且縮短了中修、大修的周期，維修成本大幅提升，抑制高速公路項目運營凈現金流產生能力。同時，質量問題也有損于高速公路通行能力，從而轉移現有交通量，使得其通行費收入穩(wěn)定性大幅下降。
由于項目前期風險占整體風險比過高，使得高速公路BOT模式受阻程度明顯，抑制高速公路BOT模式發(fā)展。
2、TOT融資模式
TOT的融資模式源于BOT的演化，旨在充分發(fā)揮民營資本在高速公路運營方面管理能力及成本控制能力，就已建成的高速公路運營權進行轉移，同時政府保留其高速公路產權。這一模式在1994年的《關于轉讓公路經營權問題的通知》被明確提出，形成了TOT模式發(fā)展的法律背景。
當民營企業(yè)與政府簽訂TOT協定后，政府收到價款后償還高速公路原有的銀行債務，期滿后再由民營企業(yè)移交給政府，TOT模式回避了BOT模式中B的過程，高速公路運營企業(yè)不參與項目建設過程，從而降低項目準備階段和建設階段的風險。
高速公路運營企業(yè)是否參與高速公路項目TOT模式取決于高速公路的運營狀態(tài)?；谡鎸嵉臍v史數據，可對高速公路項目未來的車流量、通行費收入進行預測，從而對預期收益率形成客觀評價，所以TOT模式相比BOT更能吸引外部投資者進入高速公路行業(yè)，另外，現金流的穩(wěn)定性也增加了政府一方在TOT項目中的資金需求。
然而根據2008年的《收費公路權益轉讓辦法》，收費公路收費權如已經超過預定收費期的2/3，不得將收費權轉讓，換言之，一條經營性高速公路的收費權為25～30年，其經營權轉讓的最后期限為高速公路收費批準后的16～20年；而高速公路在運營的前3～5年處于培育期，車流量處于較低狀態(tài)，穩(wěn)定性較弱，這嚴重的限制了TOT項目的經營期限。
部分民營資本對高速公路不具備足夠專業(yè)性判斷，使得TOT項目“先天不足”，工程質量不確定性可能會增加后期運營成本，人員不確定性造成后期項目公司無法得到充足有經驗的高速公路管理人員；此外，對于高速公路周邊服務設施的不健全也后影響TOT后高速公路項目運營公司財富創(chuàng)造能力的穩(wěn)定性。也就是避免了建設期風險的同時，也會由于對前期建設不了解而增加后期運營風險。
3、BOT+EPC模式
EPC即設計、采購和施工一體化，也就是總承包模式；所謂的BOT+EPC模式，就是政府向某一企業(yè)頒布特許經營權，允許其在一定時間內進行高速公路基礎設施的建設和運營，而企業(yè)在公路建設中采用總承包的施工模式，總承包商入股后期項目運營公司。
EPC模式下的總承包商不僅基于市場化的“合同權利”和“合同收入”，而賦予了更多的“剩余控制權”和“剩余收入索取權”，但是與獲得利益相對應的是，項目公司需要承擔工程的大部分風險。
BOT+EPC模式三個參與方為政府、項目投融資方（高速公路項目公司未來的控股方）及總承包商（高速公路項目公司未來參股方），參與主體增加，使得高速公路在未來收益測算上更加嚴謹；由于總承包商參與未來運營，將增加對高速公路未來收益性的關注度，從而避免“豆腐渣”工程出現的概率。
一般來講，施工建筑企業(yè)資金占用風險比較大，項目建設持續(xù)推進又要求施工建筑企業(yè)有較高的現金流持續(xù)性，參股高速公路項目可以幫助施工建筑企業(yè)獲得穩(wěn)定現金流；對于高速公路項目公司，高質量施工減少后期的養(yǎng)護成本，縮短了大中修的周期，從而增加了凈現金流的產生能力。
4、政府與民營資本的公私合營模式
不同于BOT模式，“公私合營”的本質意味著企業(yè)個體不用承擔項目全部的投資，從而削減了所需投資金額。公私合營保證了項目經營過程中政府始終參與其中，提供了可靠協調機制；而BOT在特許經營協議簽訂后，政府對項目的影響力弱化，從而增加了高速公路項目自身的監(jiān)管風險。
另外，BOT模式項目前期論證階段由政府完成，而公私合營模式在項目論證階段私人企業(yè)參與，項目論證過程完善保障了項目可實施性及后期盈利性，但也有可能造成前期工作過長的問題，從而延誤整個高速公路項目的進度；另一方面，高速公路項目承擔部分公益性職能，在目前主體路網已經形成規(guī)模的基礎上，剩余高速公路項目多為公益性大于收益性的項目，公私合營模式的開展將受到制約。
總體來說， BOT、TOT、BOT+EPC和政府與民間資本的公私合營模式的運作模式和所面臨的風險各有不同。若民營資本具有充沛資金儲量，且具備對整個高速公路從建設到運營的控制能力，BOT模式則成為民營資本進入高速公路行業(yè)的最佳選擇；TOT模式和TOT+EPC模式相當于對整體風險的一種分擔，TOT模式下需要民營資本對未來所經營的高速公路具有充分的收益及風險鑒別，而BOT+EPC模式則在于資金不足的情況下所采取的“中性”策略，然而也會喪失部分收益權，讓渡給高速公路建設公司；政府與民間資本的公私合營模式主要在于如何與“政府”之間的協調及投資、風險的分擔，其意義在于在公共部門和民營資本之間的相互下合作的基礎上實現“共贏”。
