土地和戶籍制度聯(lián)動改革：中國發(fā)展的新動力
陸 銘*
最近中國經(jīng)濟(jì)增長速度迅速恢復(fù)，南方沿海一些城市甚至又再現(xiàn)用工荒了?？墒?，我想提醒一句，中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的政策采取的是投資推動的方式，投資在短期內(nèi)是需求，在長期是供給，這樣的經(jīng)濟(jì)增長方式對于緩解中國已經(jīng)形成的產(chǎn)能過剩問題并無益處。從中國的長期經(jīng)濟(jì)增長來看，人口紅利期即將結(jié)束，勞動力供給增長將放緩，而人口的老齡化也會帶來國內(nèi)儲蓄率的下降，長期的經(jīng)濟(jì)增長只能依靠勞動生產(chǎn)率的提高。通常情況下，勞動生產(chǎn)率的提高主要依靠教育，而在中國這樣一個發(fā)展中的大國，勞動生產(chǎn)率還有一個不應(yīng)忽視的來源，那就是城市化和區(qū)域格局的調(diào)整。
土地和戶籍制度需要聯(lián)動改革
中國的城市人口即使包括在城市長期工作和生活的農(nóng)村居民，也只有45%左右，城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化進(jìn)程，這已經(jīng)是人們的共識。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民變成了城市居民，進(jìn)入了工業(yè)和服務(wù)業(yè)，勞動生產(chǎn)率將大大提高。但是，問題在于，是全國各地的城市采取同樣的步伐來提高城市化水平，還是在生產(chǎn)效率更高的地方以更快的速度來推進(jìn)城市化？從經(jīng)濟(jì)的長期增長來說，顯然是后者。但是，中國的建設(shè)用地指標(biāo)配置制度卻對區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)整形成了制約。目前，中國為了守住18億畝耕地的紅線，中央政府對各省市都設(shè)置了保護(hù)基本農(nóng)田的指標(biāo)。為了保護(hù)耕地，長三角和珠三角的一些較發(fā)達(dá)的城市的非農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)已經(jīng)非常緊張。從資源配置的角度來說，如果沿海地區(qū)缺建設(shè)用地指標(biāo)，而內(nèi)陸有的話，至少應(yīng)該允許沿海到內(nèi)陸買這個土地指標(biāo)，這樣，內(nèi)陸更多地保留耕地，沿海更多地發(fā)展工業(yè)，內(nèi)陸的大量勞動力再進(jìn)一步向東部轉(zhuǎn)移，并與戶籍制度一起聯(lián)動改革，讓內(nèi)陸農(nóng)村勞動力在沿海轉(zhuǎn)化為市民，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)和勞動力一起再配置。中國下一輪的經(jīng)濟(jì)增長必須在土地和戶籍制度的聯(lián)動改革方面取得突破。
放棄集聚，就是放棄發(fā)展
隨著土地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置，內(nèi)陸農(nóng)村勞動力在沿海獲得更多更好的就業(yè)機(jī)會，生產(chǎn)效率將獲得極大的提高，問題是，在此過程中，到底可以獲得多大的增長空間？為了說明這一點(diǎn)，我研究了不同城市的土地利用效率和城市的區(qū)域布局，總結(jié)起來可以得到五個結(jié)論。
首先，一個城市到沿海大港口的距離顯著地影響了它的土地利用效率。我測量了一個城市到沿海三大港口香港（包括深圳）、上海和天津的距離，并用這個距離中最短的一個代表城市的區(qū)位，土地利用效率用一個城市在它的建成區(qū)上平均每平方公里每年產(chǎn)出多少第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的GDP來度量。我發(fā)現(xiàn)，沿海和內(nèi)陸城市的土地利用效率差距是巨大的。以2006年為例，如果從大港口開始往中國內(nèi)陸走，走到500公里的時候，相當(dāng)于從上海走到安徽西部湖北東部，在這個范圍內(nèi)，土地利用效率下降50%。也就是說，與其在現(xiàn)有土地制度下，全中國都以同樣的速度推進(jìn)城市化，不如讓土地指標(biāo)跨地區(qū)交易，這樣，土地利率效率的大幅度提高，這就是中國接下來新一輪經(jīng)濟(jì)增長的最為重要的來源。
第二，隨著時間的推移，地理對城市土地利用效率的影響越來越大。根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論，經(jīng)濟(jì)開放的進(jìn)程會提高大港口附近發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢，會引起經(jīng)濟(jì)向沿海地區(qū)集聚。中國在1994年以后大幅度推動經(jīng)濟(jì)開放的進(jìn)程，到大港口的距離對土地利用效率的影響就越來越大。事實(shí)上，我發(fā)現(xiàn)1990到1995年期間，地理對城市土地利用效率的影響還沒有很明顯的變化，但是從1995年到2000年，特別是2000年到2006年這段時間里，地理對城市土地利用效率的影響越來越明顯。反過來說，隨著時間推移，如果我們不在土地政策上做重大改變的話，中國在土地利用效率上的損失將越來越大。
第三，城市擴(kuò)張對土地利用效率的促進(jìn)作用在東部要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部。城市面積的擴(kuò)大對于土地利用效率有正面和負(fù)面影響。一方面，在城市擴(kuò)張過程中，新增的城市面積肯定是郊區(qū)，從算術(shù)上來講，把這部分包括進(jìn)城市以后，平均土地利用效率就下降了。另一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論，在城市面積擴(kuò)張的過程中，還會有一個規(guī)模效應(yīng)，會提高城市的土地利用效率。我的研究證明，在距離大港口450公里范圍內(nèi)，是正向的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)占主導(dǎo)，超過450公里以后，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就不明顯了，在剛才說的一正一負(fù)的兩個效應(yīng)里負(fù)效應(yīng)占主導(dǎo)了。這就進(jìn)一步說明，在未來中國快速城市化的進(jìn)程中，讓距離大港口450公里以內(nèi)的城市面積擴(kuò)張更快，而不是所有城市同步擴(kuò)張，才更有利于提高土地的平均利用效率。
第四，中國的經(jīng)濟(jì)活動的集聚趨勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于人口和城市土地的集聚。我的研究計(jì)算了不同城市的規(guī)模差別，我發(fā)現(xiàn)，如果基于城市的GDP總量來計(jì)算中國不同城市的規(guī)模差距，這個規(guī)模差距很大，而且增加的速度也非?？?。也就是說，大城市越來越大，小城市相對來說越來越小。有不少研究都指出，與其他國家相比，中國的城市間規(guī)模差距偏小，中國經(jīng)濟(jì)集聚程度不夠高，因此，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步集聚是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。但是，如果基于不同城市的人口總量來看城市間規(guī)模差距，其差距水平要比經(jīng)濟(jì)規(guī)模的差距水平低很多，而且在1990年到2006年期間，人口規(guī)模差距幾乎沒有變過。也就是說，中國經(jīng)濟(jì)在發(fā)生集聚，而人口卻沒有充分集聚，道理很簡單，因?yàn)槭艿綉艏南拗?，人口沒有充分自由地遷移。再看基于城市建城區(qū)面積的規(guī)模差距，相對于人口規(guī)模的差距稍微高一點(diǎn)，但是它的水平也還是比較低的，上升的速度也比較慢，這顯然是因?yàn)橥恋匾矝]有自由地跨地區(qū)再配置。
第五，中國城市人口的增長速度慢于城市建城區(qū)的擴(kuò)張速度，而且主要是西部城市存在這樣的脫節(jié)。在1990年到2006年期間，如果將中國的城市區(qū)分為東部、中部、西部，我發(fā)現(xiàn)在東部城市人口增長速度只低于城市建城區(qū)增長速度1.8個百分點(diǎn)每年，這還比較正常，因?yàn)槌鞘行略雒娣e通常郊區(qū)，所以，人口增長速度不如城市面積擴(kuò)張速度是可以理解的。但是有趣的是，從東部到中部，再到西部，城市面積的擴(kuò)張速度越是大大超過了人口的增長速度，到了西部，兩者的差距接近6個百分點(diǎn)每年。也就是說，中國內(nèi)陸城市的擴(kuò)張基本上是粗放型的，這種擴(kuò)張對于中國這樣土地資源稀缺的國家來說，經(jīng)濟(jì)損失是非常大的。
在集聚中走向平衡
在土地跨地區(qū)再配置和勞動力自由流動的情況下，經(jīng)濟(jì)將更進(jìn)一步地集聚。人們最擔(dān)心的問題就是，經(jīng)濟(jì)集聚是不是會導(dǎo)致地區(qū)間差距越來越大。我要說的是，在經(jīng)濟(jì)集聚的過程中，不僅地區(qū)間的差距不會擴(kuò)大，反而會縮小。
首先，我們到底要的是什么意義上的平衡發(fā)展？要中國所有的城市在規(guī)模這個意義上一樣大，這有意義嗎？事實(shí)上，與世界上的絕大多數(shù)國家相比，中國的城市間規(guī)模差距是太小了，而不是太大了。對于區(qū)域平衡發(fā)展來說，真正有意義的是人均收入或者生活質(zhì)量的平衡，這是首先要在理論上澄清的問題。
人均收入如何平衡？我要說的第二個問題就是，中國在過去30年里面，地區(qū)間人均收入差距越來越大，其中，經(jīng)濟(jì)集聚并不是最主要的原因。根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的人均收入的平衡，最最重要的途徑就是勞動力自由流動，特別是低收入者要能夠自由流動，這是“在集聚中走向平衡”的關(guān)鍵所在。大家不妨想象一下，假設(shè)全世界就一個國家，你是這個國家的總統(tǒng)，你想讓這個世界上各個地區(qū)收入差距縮小，最有效的政策是什么？就是把發(fā)達(dá)國家的國界放開，在世界范圍內(nèi)自由移民，讓發(fā)展中國家的人自由地遷移到發(fā)達(dá)國家去，世界范圍內(nèi)的收入差距就縮小了。中國在過去30年里地區(qū)間的收入差距持續(xù)擴(kuò)大，不能簡單歸因于經(jīng)濟(jì)集聚，更主要的原因是低收入者的跨地區(qū)流動是受限的。比如說，在中國的東部城市，通常常住人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過戶籍人口，而在中西部城市，則恰恰相反。在安徽，常住人口要小于戶籍人口600萬，不難想象，這600萬人中，絕大多數(shù)都是在東部地區(qū)打工的農(nóng)民工，你說這部分人如果在東部地區(qū)永久地工作和生活下去，是會縮小還是會擴(kuò)大地區(qū)間差距？中國是一個發(fā)展中國家，大量在流動中的勞動力是中西部的低技能的農(nóng)村勞動力，他們的自由流動將加速城市化進(jìn)程，大大縮小城鄉(xiāng)間和地區(qū)間收入差距。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，即使在要素自由流動的情況下，發(fā)達(dá)地區(qū)會更多地享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益，從而擴(kuò)大地區(qū)間差距，但最終，地區(qū)間差距一定會在要素自由流動的情況下再縮小。這個過程已經(jīng)被法國等國家的歷史所證明。那么，為什么經(jīng)濟(jì)在集聚的過程中會走向平衡呢？
第一是因?yàn)榻煌ǔ杀境掷m(xù)下降。一開始，交通成本非常高，隨著交通條件的改善，要素流動和經(jīng)濟(jì)集聚就發(fā)生了，之后，交通成本持續(xù)下降，一些經(jīng)濟(jì)活動遠(yuǎn)離集聚的中心，反而也可節(jié)省成本。在歐洲，由于交通發(fā)展比較好，已經(jīng)出現(xiàn)了一些離散發(fā)展的苗頭。但是在中國，交通運(yùn)輸?shù)母纳七€將會進(jìn)一步導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)集聚。
第二，有一些資源在物理屬性上就是不易移動的，與這些生產(chǎn)要素有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動也不會完全集聚。比如說自然資源，很多與自然資源有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動都接近于資源所在地。再比如說文化，文化的可移動性實(shí)際上是非常差的，當(dāng)文化成為一種生產(chǎn)要素的時候，與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動（例如旅游）也不會集聚發(fā)展。
第三個導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)離散發(fā)展的力量來自所謂的“擁擠效應(yīng)”。在集聚過程中，城市變得越來越擁擠，污染也更嚴(yán)重，犯罪率也更高，特別是地價、房價和工資漲到一定程度的時候，企業(yè)覺得集聚的好處還抵消不了擁擠的成本，這時候也會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動的離散趨勢。
第四個機(jī)制是偏好差異。經(jīng)濟(jì)集聚的好處是規(guī)模經(jīng)濟(jì)和收入增長，但是問題是，不是每個人都那么愛錢的。在勞動力自由流動的情況下，愛錢的人到大城市，但必須忍受交通擁擠、污染、犯罪這些問題。如果不那么愛錢，可以到內(nèi)陸某個中小城市生活，山清水秀很好啊。這就是生活質(zhì)量意義上的區(qū)域間平衡。
最后，不要忘記匯款機(jī)制。實(shí)際上，大量的勞動力流動到較發(fā)達(dá)地區(qū)之后，還會將收入的相當(dāng)一部分匯回老家，這是很重要的平衡區(qū)域間收入水平的機(jī)制。
要財(cái)政轉(zhuǎn)移，更應(yīng)要素自由流動
大家可能會說，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域間平衡，直接動用行政手段，把富的地方錢拿來給窮的地方不就行了嗎？不可否認(rèn)，當(dāng)?shù)貐^(qū)間差距非常大時，跨地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移是必要的。但是，財(cái)政轉(zhuǎn)移并不是區(qū)域間平衡發(fā)展的治本之策，我們的研究發(fā)現(xiàn)，中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移并沒有起到縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長速度差距的作用。事實(shí)上，根據(jù)世界銀行的研究，即使在全世界范圍內(nèi)，也沒有僅僅依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移便實(shí)現(xiàn)區(qū)域間平衡的先例。相反，那些在平衡區(qū)域發(fā)展上取得成功的國家，都是通過要素（特別是勞動力）自由流動來實(shí)現(xiàn)的。
事實(shí)上，土地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置，讓沿海城市購買內(nèi)陸的建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)際上就是一個天然的財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制，在這個過程中，內(nèi)陸自然地分享到了土地在沿海地區(qū)的增值收益。建設(shè)用地的指標(biāo)甚至可以分解到人，讓土地指標(biāo)和人一起走，農(nóng)民工在哪里就業(yè)和生活，就可以將土地指標(biāo)帶到哪里。在這個過程中，不同的城市為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，還將展開相互競爭，這就提高了農(nóng)民的談判能力，有益于讓他們分享城市發(fā)展的成果。
要素（特別是勞動力）的自由流動是更為有效的區(qū)域間平衡發(fā)展政策，但也需要一些政策配套措施。第一，土地制度一定要與戶籍制度聯(lián)動改革，那些需要更多建設(shè)用地的城市也應(yīng)該同時接納低技能的勞動力為戶籍人口，公共服務(wù)和社會保障都要均等化。第二，地區(qū)之間的公共服務(wù)要適度均等化，內(nèi)陸的大量人口流動到東部之后，要借助于中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移改善內(nèi)陸的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。第三個配套措施是要改變中國地方官員的激勵機(jī)制，在中國的地方官員考核機(jī)制下，政府都過于追求經(jīng)濟(jì)總量的增長，這實(shí)際上對于內(nèi)陸政府是場不公平競爭。未來，在勞動力可以自由流動的條件下，經(jīng)濟(jì)總量增長的考核應(yīng)該主要針對東部地區(qū)，而對于中西部，人均GDP和人均收入的增長更重要。在中國，往往大城市級別比小城市級別高，而且城市大了，政府控制的資源多，權(quán)利也更大，這就促使大家都去追求城市規(guī)模的擴(kuò)張，這些都是需要體制改革來改變的局面。
