本節(jié)是對帳簿憑證管理的規(guī)定，主要包括帳簿的設置，帳簿、憑證及其他有關資料的管理；財務、會計制度及辦法的報送備案；發(fā)票的管理，稅控裝置的推廣和使用。帳簿憑證的管理是稅收征管的重要內容，也是稅務管理的基礎。本節(jié)在原征管法的基礎上，增加了關于發(fā)票管理和稅控裝置兩個方面的條款，補充了報送會計核算軟件內容，同時，將從事生產(chǎn)經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人設置帳簿擴大到所有的納稅人、扣繳義務人。
第一條 納稅人、扣繳義務人按照有關法律、行政法規(guī)和國務院財政、稅務主管部門的規(guī)定設置帳簿，根據(jù)合法、有效憑證記帳，進行核算。
【釋義】 本條是對納稅人、扣繳義務人帳簿憑證管理的規(guī)定，要求所有納稅人、扣繳義務人必須依照有關法律、行政法規(guī)和國務院財政、稅務主管部門的規(guī)定設置帳簿，并根據(jù)合法有效憑證記賬，進行核算。
一、設置賬簿范圍和建賬管理
賬簿憑證的管理是稅收征收管理的一個重要環(huán)節(jié)。賬簿憑證記載反映了納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營活動情況和扣繳義務人代扣代收稅款情況，是稅收稽查的重要憑據(jù)，是加強稅務監(jiān)督的主要依據(jù)。納稅人、扣繳義務人只有依法設置賬簿，才能確保稅務監(jiān)督的實現(xiàn)，征管法實施細則根據(jù)本條和會計法、會計準則的有關規(guī)定，結合稅收征管的實際需要，對納稅人、扣繳義務人的賬簿設置和憑證管理提出了具體的要求，這是加強稅收征管，堵塞稅收漏洞的需要，也是加強稅收監(jiān)督檢查和實現(xiàn)稅收管理的需要。
1、擴大了建賬對象。原征管法只對從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人提出了建賬要求，而對非從事生產(chǎn)、經(jīng)營的國家行政機關、事業(yè)單位、社會團體等納稅人沒有明確，這樣就為非生產(chǎn)、經(jīng)營納稅人逃避稅收提供了條件，對稅收征收管理增加了難度。同時，隨著改革的逐步深入和社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，在納稅主體、利益格局及稅源分布上均出現(xiàn)了多元化趨勢，各類有納稅義務的非生產(chǎn)、經(jīng)營納稅人急劇增加，如對其不進行建賬規(guī)范，將在一定程度上造成不公平競爭，法律上有失公允。同時，在稅收征管的具體操作上，由于沒有賬簿、憑證可查，稅收征管缺乏依據(jù)，造成國家稅款流失。因此，擴大稅收建賬對象，包括所有具有應稅收入、應稅財產(chǎn)、應稅行為的納稅人和扣繳義務人，這為推行依法征稅、依率計征提供了法律依據(jù)，為加強稅收監(jiān)督檢查創(chuàng)造了條件。
2、規(guī)范了建賬措施。在現(xiàn)實生活中，確實有一部分納稅人受到文化水平和能力的限制，無法按照稅務部門的要求建立賬簿，根據(jù)合法有效的憑證進行核算。鑒于這種情況，《實施細則》第23條規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小又確無建賬能力的納稅人，可以聘請經(jīng)批準從事會計代理業(yè)務的專業(yè)機構或者經(jīng)稅務機關認可的財會人員代為建賬和辦理賬務；聘請上述機構或者經(jīng)稅務機關認可的財會人員有實際困難的，經(jīng)縣以上稅務機關批準，可以按照稅務機關的規(guī)定，建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置”。這樣規(guī)定，既有利于推動我國的建賬工作，也照顧到我國目前的納稅人中還有許多文化水平低、經(jīng)營規(guī)模小，確實無建賬能力的實際情況。同時，《實施細則》第26條第2款規(guī)定，“納稅人、扣繳義務人會計制度不健全，不能通過電子計算機正確、完整計算其收入和所得或代扣代繳、代收代繳稅款的，應當建立總賬及與納稅或代扣代繳稅款有關的其他賬簿”。通過以上措施， 既考慮了實際困難，又明確了強制建賬的手段，這對減少稅源流失，抑制稅收的跑冒漏，鞭策納稅人加強經(jīng)濟核算和管理，促進稅收征管起到積極的作用。
3．強化了建賬管理。在《稅收征管法》和《實施細則》的相關條款中強制性規(guī)定，對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定不設置賬簿的，稅務機關有權核定其應繳稅額；對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定應當設置但未設置賬簿的，擅自銷毀賬簿，拒不提供納稅資料，或者雖然設置賬簿，但是賬目混亂或者成本資料、收入憑證、費用憑證殘缺不全的，稅務機關除有權核定其應納稅稅額外，并責令限期改正，可以依法予以處罰。對扣繳義務人未按規(guī)定設置代扣代繳、代收代繳稅款賬簿的，由稅務機關責令限期改正并依法予以查處。納稅人、扣繳義務人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支或者不列、少列收入，導致其計稅依據(jù)虛假，不繳或者少繳應納稅款，或者不繳、少繳已扣、已收稅款的，由稅務機關依法查處；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
二、納稅人、扣繳義務人設置賬簿的基本要求
1．設置賬簿的期限規(guī)定。關于納稅人必須在什么時間內設置賬簿，《實施細則》第22條第1款規(guī)定，“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人應當自領取營業(yè)執(zhí)照或發(fā)生納稅義務之日起十五日內按照國家有關規(guī)定設置賬簿”。同時，對扣繳義務人的建賬時間，《實施細則》第25條規(guī)定，“扣繳義務人應當自稅收法律、行政法規(guī)規(guī)定的扣繳義務發(fā)生之日起10日內，按照所代扣、代收的稅種，分別設置代扣代繳、代收代繳稅款賬簿?！?br>
2．設置賬簿的內容要求。關于如何設置賬簿，《實施細則》第22條第2款規(guī)定，“前款所稱賬簿是指總賬、明細賬、日記賬以及其他輔助性賬簿?？傎~、日記賬必須采用訂本式?！备鞣N會計賬簿之間一般按下面的關系設置：首先，單位的各種總分類賬戶按每一總分類賬戶開設賬頁，組成總賬，在總分類賬戶以外，作為需要具有詳細記載的某個總分類賬戶的補充，設置一部分明細分類賬戶，即設置明細賬，為了專對某類經(jīng)濟業(yè)務，按其時間發(fā)生順序逐筆詳細記載，設置日記賬；對于某些不是總賬所能詳細反映，而又不適宜于使用明細賬登記的經(jīng)濟業(yè)務，另行設置輔助性賬簿進行記錄。新的會計賬簿被啟用時，應當在賬簿封面上寫明單位名稱和賬簿名稱，并填寫賬簿扉頁上的“啟用表”，注明啟用日期、賬簿起止頁數(shù)，記賬人員和會計機構負責人、會計主管人員姓名，并加蓋名章和單位公章。當財務人員調動工作時，也要在“啟用表”上注明交接日期、接辦人員、監(jiān)交人員姓名，并由交接雙方簽章。這樣規(guī)定是為了明確有關人員責任，維護會計賬簿的嚴肅性。會計賬簿中應當記載會計憑證日期、編號、業(yè)務內容摘要、金額和其他有關資料。會計賬簿應當按照連續(xù)編號的頁碼順序登記，不準隔頁、缺號、跳行進行賬簿記錄。
3．規(guī)范了電算化核算納稅人的賬簿管理。為了加強對實行電算化核算納稅人的賬簿管理，《實施細則》第26條規(guī)定，“納稅人、扣繳義務人會計制度健全，能夠通過計算機正確、完整計算其收入和所得或者代扣代繳的、代收代繳稅款情況的，其計算機輸出的會計記錄打印成完整的書面記錄后可視同會計賬簿。會計制度不健全，不能通過電子計算機正確、完整計算其收入和所得或者代扣代繳、代收代繳稅款的，應當建立總賬及與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的其他賬簿。”
4．設置賬簿的工作規(guī)范。各單位依法設置會計賬簿以后，應當按照會計工作規(guī)程在依法設置的會計賬簿上登記、核算本單位實際發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務。但在目前，有一些單位設置賬外賬，違反《會計法》、《稅收征管法》和國家統(tǒng)一的會計制度，在正常的會計賬簿之外私自設置一套或多套會計賬簿，將一項經(jīng)濟業(yè)務的核算在不同的會計賬簿之間采取種種手段作出不同的反映，或者將一項經(jīng)濟業(yè)務不通過正常的會計賬簿予以反映，而是另設的會計賬簿進行核算，以達到隱瞞真實情況，損害國家和社會群眾利益等非法目的。如有的為了掩蓋違反財經(jīng)紀律設小金庫，有的為了偷逃稅款，有的為了欺騙投資者等而設置假賬，這種行為應當明令禁止。因此，各單位應當在依法設置的會計賬簿上統(tǒng)一登記、核算，不得違反有關法律、行政法規(guī)和國務院財政、稅務主管部門的規(guī)定私設賬簿登記、核算。
三、納稅人、扣繳義務人進行核算的原則
合法有效的會計憑證是填制會計賬簿、進行會計核算的依據(jù)，是稅收管理的基礎。只有合法有效的憑證，才能夠完整的、真實的反映納稅人經(jīng)濟業(yè)務活動，才能對納稅人的財務狀況、稅收繳納情況進行分析、控制和監(jiān)督；也才能作為稅務機關開展稅務檢查的主要對象，作為確定納稅人、扣繳義務人是否正確履行納稅義務或代扣代繳、代收代繳義務的重要憑據(jù) 。會計憑證包括原始憑證和記賬憑證。會計人員對不真實、不合法的原始憑證有權不予接受，并向單位負責人報告，對記載不準確、不完整的原始憑證予以退回，并要求按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定更正補充。原始憑證記載的各項內容均不準涂改；原始憑證有錯誤的，應當由出具單位重開或者更正，更正處應當加蓋出具單位印章。原始憑證金額有錯誤的，應當由出具單位重開，不準在原始憑證上更正。對原始憑證的審核主要包括以下幾個方面內容：①審核原始憑證所記載的經(jīng)濟業(yè)務是否正常，判斷是否正確、符合要求；②合法性、合規(guī)性、合理性審核，是否符合規(guī)定及權限；③完整性審核，看手續(xù)是否完備；④正確性審核，看計算有無差錯。對原始憑證進行審核后，會計人員應根據(jù)審核無誤的原始憑證編制記賬憑證。
記賬憑證應符合下列要求：①應對記賬憑證進行連續(xù)編號，以使分清會計事項處理的先后順序，便于與會計賬懲治核對；②記賬憑證根據(jù)每一張原始憑證或若干張同類原始憑證匯總填制；③記賬憑證必須附原始憑證（結賬和更正的例外），并注明張數(shù)；④與其他單位共同負擔費用可由保存原始憑證主辦單位填開費用分制單；⑤填制記賬憑證錯誤可用紅字注銷法進行更正。目前我國作為會計核算的原始憑證主要是發(fā)票、行政性收費收據(jù)及經(jīng)財政、稅務部門認可的自制票據(jù)。納稅人、扣繳義務人能否依法取得和使用發(fā)票、行政性收費收據(jù)，據(jù)此記賬，進行會計核算，并按照國家的規(guī)定保管賬簿、記賬憑證、完稅憑證，不僅關系其自身的經(jīng)營管理，更重要的是關系到國家對納稅人和扣繳義務人應納稅和應代扣代繳、代收代繳稅款義務能否實施有效的監(jiān)督和管理，從而保障國家稅收收入，實現(xiàn)稅收的作用。因此，長期以來，加強對憑證的管理，始終是我國稅收征管工作和稅收征管法律制度的重要組成部分。所以，本條強調納稅人、扣繳義務人應根據(jù)合法有效憑證記賬，進行核算。對于白紙條、不按規(guī)定開具的發(fā)票或行政性收費收據(jù)、不按規(guī)定取得的發(fā)票或行政性收費收據(jù)、或者內容虛假的發(fā)票或行政性收費收據(jù)，未經(jīng)財政、稅務部門批準認可的自制票據(jù)等等都不得作為記賬的依據(jù)。
為了更好地規(guī)范賬簿憑證的管理，《實施細則》第27條規(guī)定，“賬簿、會計憑證和報表，應當使用中文。”為了珍重民族自治地區(qū)的傳統(tǒng)文化，照顧少數(shù)民族地區(qū)群眾在長期的歷史發(fā)展中所形成的風俗習慣，《實施細則》第27條還規(guī)定，“民族自治地區(qū)可以同時使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N民族文字?！蓖瑫r，為了適應對外開放和加入WTO的需要，《實施細則》第27條還規(guī)定，“外商投資企業(yè)和外國企業(yè)可以同時使用一種外國文字?！边@樣就能更好地規(guī)范賬簿憑證的管理，促進對外開發(fā)和民族團結，推動我國的經(jīng)濟發(fā)展。
本條所稱賬簿，是指由一定格式相互聯(lián)系的賬頁組成，以會計憑證為依據(jù)，納稅人、扣繳義務人用以序時地、分類地、全面地、系統(tǒng)地記錄、反映和監(jiān)督有關經(jīng)濟業(yè)務活動情況的會計賬冊或簿籍。按其不同用途，可以分為總賬、明細賬、日記賬和其他輔助性賬簿。總賬，也稱總分類賬，是按照總分類賬戶開設，用以總括地反映和監(jiān)督單位的經(jīng)濟業(yè)務活動情況及各項資產(chǎn)、負債、所有者權益、收入、費用、利潤等狀況的會計賬簿。明細賬，也稱明細分類賬，是按照明細分類賬戶開設的，用以分類、詳細的記錄、反映和監(jiān)督單位經(jīng)濟業(yè)務活動情況及各項資產(chǎn)、負債、所有者權益、收入、費用、利潤等狀況的會計賬簿。日記賬，也稱序時賬，是按照經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生時間的先后順序，逐日連續(xù)記載的會計賬簿。它可以用來序時的記錄、反映和監(jiān)督全部經(jīng)濟業(yè)務或某一類經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生和完成情況。輔助性賬簿，也稱備查登記簿。需要用來為日后查考某些經(jīng)濟業(yè)務的內容提供參考資料。憑證，是指記錄經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生和完成情況，明確經(jīng)濟責任，并據(jù)以登記賬簿的書面證明；按其編制程序和用途不同可分為原始憑證和記賬憑證。原始憑證是在經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生和完成時取得或填制的憑證，它載明經(jīng)濟業(yè)務的具體內容，明確經(jīng)濟責任，是組織會計核算的原始資料和主要證據(jù)。記賬憑證，是根據(jù)審核無誤的原始憑證或原始憑證匯總表填制的，據(jù)以確定會計分類、填制會計賬簿的憑證。核算，即會計核算，是指以貨幣為主要計量單位，采用專門的會計方法，對單位經(jīng)濟業(yè)務活動的過程和結果進行連續(xù)的、系統(tǒng)的、全面的記錄、計算、分類、匯總、分析、控制和考核的一種管理活動。其方法主要有填制和審核會計憑證，設置會計科目和賬簿，復式記賬、登記賬簿，成本核算，財產(chǎn)清查，編制會計報表等。
第二條 從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法和會計核算軟件，應當報送稅務機關備案。
納稅人、扣繳義務人的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法與國務院或者國務院財政、稅務主管部門有關稅收的規(guī)定抵觸的，依照國務院或者國務院財政、稅務主管部門有關稅收的規(guī)定計算應納稅款、代扣代繳和代收代繳稅款。
【釋義】 本條共有兩款。第1款主要是指對從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人實行備案管理的規(guī)定，要求應將其財務、會計罐或者財務會計處理辦法和會計核算軟件報稅務機關備案；第2款是指納稅人、扣繳義務人的財務、會計制度或財務、會計處理辦法懷國務院或者財政、稅務主管部門有關稅收規(guī)定相抵觸的，應按照稅收的規(guī)定計算和繳納稅款。
一、建立報送備案制度
本條規(guī)定，凡屬從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人，應按有關規(guī)定將其財務、會計制度或者財務、會計處理辦法和會計核算軟件報送稅務機關備案。
1．必須依照規(guī)定的時限進行備案，《實施細則》第24條規(guī)定，“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人應當自領取稅務登記證件之日起15日，將其財務、會計制度或者財務、會計處理辦法報送主管稅務機關備案。納稅人采用電子計算機記賬的，應當在使用前將會計電算化系統(tǒng)的會計核算軟件、使用說明書及有關資料報送稅務機關備案。”
2．必須依照規(guī)定的內容進行報送。財務、會計制度和財務、會計處理辦法是一個單位會計核算的規(guī)范性文件，是進行會計核算和財務管理的主要依據(jù)和途徑。只有了解這些制度和方法才能深入了解一個單位的財務核算情況，也才能如實獲取稅源等有關資料。由于從事生產(chǎn)經(jīng)營的納稅人所在的行業(yè)或者部門不同、生產(chǎn)經(jīng)營的方式不同，因而其財務、會計制度或者財務、會計處理辦法也有很大差別。這給稅務機關計算征收稅款帶來了一定的難度。為了便于稅務機關及時了解、掌握納稅人的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法，本條規(guī)定從事生產(chǎn)經(jīng)營的納稅人的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法應當報送稅務機關備案；如果納稅人不報，就要承擔相應的法律責任。這在征管法的法律責任部分有明確的確定。應當說明的是，本條規(guī)定的報送備案不同于報送審查。如果是報關稅務機關審查，那么，稅務機關就得審查納稅人報送的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法。只有審查以后，納稅人才能按照審查的意見辦理。稅務機關必須對審查的結論負責。這種審查是需要時間和人力的，這難免會人納稅人的會計核算帶來一定的影響。同時，也增加了稅務機關的工作負擔，加大稅收成本。報送稅務機關備案這是一種納稅人單方面的義務，在法律上稅務機關沒有審查并作出結論性意見的對等義務。只需要對納稅人報送的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法進行認真研究，判斷其是否與稅收規(guī)定相抵觸，就可以了，這對納稅人和稅務機關都有利。
隨著信息技術的高速發(fā)展，不少單位和行業(yè)都已開始采用了電子計算機記賬，今后將更為廣泛。針對這一情況，本條增加報送會計核算軟件的內容。因為，在使用電子計算機記賬的情況下，納稅人、扣繳義務人的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法雖然沒有改變，但存在的形勢卻發(fā)現(xiàn)了很大變化，在這種形勢下如何報送以及報送哪些資料都與在非電子化情況下有所不同。所以，《實施細則》第24條第2款規(guī)定，“納稅人采用電子計算機記賬的，應當在使用關將會計電算化系統(tǒng)的會計核算軟件，使用說明書及有關資料報送稅務機關備案”。會計核算軟件能否真實、準確、完整地反映納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況，直接關系到稅收的征收管理，所以，征管法實施細則第24條第3款還規(guī)定，“建立的會計電算化系統(tǒng)應符合國家的有關規(guī)定，并能正確、完整核算其收入或所得?！边@樣就能夠確保稅務機關對電算化會計核算的納稅人進行稅務監(jiān)督。
二、與稅收規(guī)定不一致的處理辦法
本條第2款要求“納稅人、扣繳義務人的財務、會計制度或者財務、會計處理辦法與國務院或者國務院財政、稅務主管部門有關稅收的規(guī)定相抵觸的，依照國務院或者國務院財政、稅務主管部門有關稅收的規(guī)定計算應納稅款、代扣代繳和代收代繳的稅款”。因為，我國實行的是統(tǒng)一的財務會計制度。國家統(tǒng)一的財務會計制度由法律、行政法規(guī)和國務院財政、稅務主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定制訂，并公布實施。納稅人、扣繳義務人的財務、會計制度，財務、會計處理辦法及會計核算軟件應當與國家統(tǒng)一的財務會計制度相一致?？紤]到不同行業(yè)對會計核算和會計監(jiān)督的特殊要求，國家允許納稅人、扣繳義務人在不違反國家法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的財務、會計制度的前提下制定本單位實施國家統(tǒng)一的財務、會計制度的具體辦法和補充規(guī)定，但不得與國家的財務、會計制度相抵觸。當從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人所使用的財務、會計制度和具體的財務、會計處理辦法，進行會計核算，但在計算應納稅額時，必須按照國務院制定的稅收法規(guī)的規(guī)定或者財政部、國家稅務總局制定的有關稅收的規(guī)定計繳稅款。納稅人、扣繳義務人的財務、會計制度及其處理辦法，是進行會計核算和財務管理的主要依據(jù)和途徑，直接關系到納稅人，扣繳義務人生產(chǎn)經(jīng)營成果的好壞，經(jīng)濟效益的高低，并關系到國家財政預算能否正確地執(zhí)行和實現(xiàn)。因此，為了全面了解納稅人、扣繳義務人進行財務、會計核算的情況，便于稅務機關依法征收稅款和監(jiān)督管理，正確貫徹國家的稅收政策。納稅人、扣繳義務人必須向稅務機關報送財務、會計制度或者財務、會計處理辦法。并按國務院或者財政部、國家稅務總局有關稅收的規(guī)定計算應納稅款，這樣使納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營及財務管理上有更多的靈活性，同時又便于加強經(jīng)濟核算，保證國家稅收。
本條所稱財務制度，是指人們進行財務活動的規(guī)范，即對資金的獲得、使用、耗費、分配等一系列活動的規(guī)范，它具體規(guī)定財務管理的原則、任務和方法，是單位編制財務預算、資金籌集、資產(chǎn)管理（包括固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、遞延資產(chǎn)和其他資產(chǎn)的管理）、負債管理、對外投資、成本與費用管理、收入分配管理以及資產(chǎn)處置、稅款繳納等管理必須遵循的規(guī)則。財務處理辦法，是對資金的取得、使用、耗費、分配等財務活動的具體處理方法。會計制度，是組織管理會計核算與會計監(jiān)督的規(guī)范，是經(jīng)濟管理制度的重要組成部分，主要內容包括：會計核算與會計監(jiān)督的基本原則、會計憑證管理、會計科目與會計賬簿設置、記賬規(guī)則、會計報表的填制與報送、會計資料的分析與利用、會計檢查的程序與方法、會計電算化管理、會計檔案的保管與監(jiān)督銷毀等。會計處理辦法，是處理各項會計事務時運用的具體會計核算方法。如編制合并會計報表方法、外幣折算方法、收入確認方法、折舊提取方法、應稅所得會計處理方法等。會計核算軟件，是利用計算機語言或數(shù)據(jù)庫編制而成，在電子計算機上運行，通過對人工輸入的會計憑證進行處理，自動生成會計賬簿、報表及其他有關資料來完成會計工作的計算機軟件。一般包括賬務處理、應收應付款核算、固定資產(chǎn)核算、存貨核算、銷售核算、工資核算、成本核算、會計報表生成與匯總、財務分析等模塊和使用說明。備案制度，是從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人必須將所采用的財務、會計制度和具體的財務、會計處理辦法，按稅務機關的規(guī)定，及時報送稅務機關備案。
第三條 稅務機關是發(fā)票的主管機關，負責發(fā)票印制、領購、開具、取得、保管、繳銷的管理和監(jiān)督。
單位、個人在購銷商品、提供或者接受經(jīng)營服務以及從事其他經(jīng)營活動中，應當按照規(guī)定開具、使用、取得發(fā)票。
發(fā)票的管理辦法由國務院規(guī)定。
【釋義】 本條共有三款，主要是關于發(fā)票管理規(guī)定。其條款內容，分別規(guī)定了發(fā)票的主管機關及其主要職責、發(fā)票的使用范圍、發(fā)票管理辦法的制定權限等。
一、明確規(guī)定發(fā)票由稅務機關主管
本條規(guī)定稅務機關是發(fā)票的主管機關，這就賦予各級稅務機關和全體稅務人員對發(fā)票管理應有的法定責任。這樣規(guī)定，解決了發(fā)票管理中的主要問題：
1．解決了稅務機關統(tǒng)一行使發(fā)票管理權問題。發(fā)票管理權是稅務機關有效的管理發(fā)票的一個重要條件。從行政管理學的角度來看，機構的統(tǒng)一性和職能的完整性，是行政管理高效率的重要保障。如果政出多門，對同一管理對象實行多頭管理，必須造成整個管理活動的混亂，大大降低管理效率。
2．充分發(fā)揮了稅務機關管理發(fā)票的優(yōu)勢。建國以來，發(fā)票一直由稅務機關進行管理。多年來的管理，稅務機關已經(jīng)積累了許多寶貴經(jīng)驗，制定了一整套發(fā)票管理制度，培育了一大批發(fā)票管理人員，建立了完整的發(fā)票管理體系。并隨著社會經(jīng)濟和社會核算水平的不斷發(fā)展和提高，發(fā)票在社會經(jīng)濟活動中使用的范圍日益擴大，稅務機關的發(fā)票管理水平也在不斷地提高。從現(xiàn)實情況看，稅務機關對發(fā)票的管理是有效的，是與整個社會發(fā)展相適應的，本條款明確發(fā)票由稅務機關主管，這是對稅務機關多年來管理發(fā)票工作的一定肯定。
3．可以防止侵蝕發(fā)票管理權，擾亂發(fā)票管理秩序。社會主義市場經(jīng)濟的最基本特征是其公共管理的普遍性和公平性。稅務機關作為經(jīng)濟領域的公共管理職能部門，其管理的所有對象應該是一致的，沒有特例。從立法角度來看，經(jīng)濟生活中的涉及發(fā)票管理權應集中在稅務機關管理，納稅人本身不具備自我管理發(fā)票的條件。從原有情況看，國有的部分行業(yè)發(fā)票不愿接受稅務機關管理，自成體系，管理松馳，擾亂了整個發(fā)票管理秩序，給我們稅收征管工作帶來了很大的難度，使得納稅人的經(jīng)營情況失去了監(jiān)督和控制。這次修訂征管法，明確了發(fā)票由稅務機關管理，這就有利于集中發(fā)票的管理權，加強稅收監(jiān)督。
4．可以控制稅源泉。發(fā)票作為經(jīng)濟生活中的收付款憑證，在整個社會經(jīng)濟活動中，特別是在稅收征管及財務管理中的作用越來越大。發(fā)票是記錄經(jīng)濟活動的一種特殊的原始憑證、它是稅務稽查的重要依據(jù)，具有證明的效力。發(fā)票一經(jīng)填開或取得即標志著收入的實現(xiàn)和納稅義務的發(fā)生，發(fā)票記載著征稅對象的具體數(shù)量、金額；是進行稅源控管和計稅的依據(jù)。發(fā)票是提供有關應稅收入、應稅財產(chǎn)或者其他征稅基數(shù)的必備資料，是確定應納稅額的重要依據(jù)。稅務機關管住了發(fā)票，就等于控制了稅源，管住了稅收。發(fā)票這道防線一放松，應將給經(jīng)濟領域的違法犯罪打開方便之門，就會導致國家稅收的流失。本條款這樣規(guī)定，加大了稅務機關的工作責任，賦予了稅務機關重大使命。
二、明確稅務機關在整個發(fā)票管理中的職責
本條規(guī)定稅務機關負責發(fā)票印制、領購、開具、取得、保管、繳銷的管理和監(jiān)督。這就是說稅務機關應具體做好發(fā)票各環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督工作。
1．發(fā)票印制管理。發(fā)票的印制管理是發(fā)票管理的基礎環(huán)節(jié)，在整個發(fā)票管理過程中具有很重要的地位。根據(jù)稅收征管法和發(fā)票管理辦法的要求，對發(fā)票的印制管理和監(jiān)督，主要應作好以下工作：
（1）嚴格發(fā)票印制企業(yè)資格的審查，各省、自治區(qū)、直轄市稅務機關對其他發(fā)票印制實行統(tǒng)一管理的原則，嚴格審查印制發(fā)票企業(yè)的資格，對指定為印制發(fā)票的企業(yè)發(fā)給發(fā)票準印證。稅務機關應定期對印制發(fā)票企業(yè)進行監(jiān)督檢查，對不符合條件的，應取消其印制發(fā)票的資格。
（2）發(fā)票應當套印全國統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)制章。全國統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)控章的式樣和發(fā)票版面印刷要求，由國家稅務總局規(guī)定。發(fā)票監(jiān)制章由省、自治區(qū)、直轄市稅務機關制作。禁止偽造發(fā)票監(jiān)制章。發(fā)票實行不定期換版制度。
（3）建立發(fā)票印制管理制度。印制發(fā)票的企業(yè)，必須按照稅務機關的統(tǒng)一規(guī)定，建立發(fā)票印制管理的生產(chǎn)責任制度、保密制度、質量檢查制度、保管制度和其他有關制度，落實好發(fā)票監(jiān)制章專人負責制度。
（4）嚴格發(fā)票印制審批通知。發(fā)票印制前主管稅務機關應下達發(fā)票印制通知書，被指定的印制企業(yè)必須按照批準的式樣和數(shù)量印制發(fā)票。發(fā)票印制通知書應當載明印制發(fā)票企業(yè)名稱、用票單位名稱、發(fā)票名稱、種類聯(lián)次、規(guī)格、印色、印制數(shù)量、起止號碼、交貨時間、地點等內容。
（5）發(fā)票的設計、防偽管理、真?zhèn)舞b定由稅務機關負責。發(fā)票禁止在境外印制。
2．發(fā)票領購管理。依法辦理稅務登記的單位和個人，在領取稅務登記證件后，向主管稅務機關申請領購發(fā)票。對無固定經(jīng)營場地或者財務制度不健全的納稅人申請領購發(fā)票，主管稅務機關有權要求其提供擔保人，不能提供擔保人的，可以視其情況，要求其提供保證金，并限期繳銷發(fā)票。對發(fā)票保證金應設專戶儲存，不得挪作他用。納稅人可以根據(jù)自己的需要申請領購普通發(fā)票。增值稅專用發(fā)票只限于增值稅一般納稅人領購使用。
（1）固定業(yè)戶領購發(fā)票手續(xù)。申請領購發(fā)票的單位和個人應當提出購票申請，提供經(jīng)辦人身份證明、稅務登記證件或者其他有關證明，以及財務印章或者發(fā)票專用章的印模，紅主管稅務機關審核后，發(fā)給發(fā)票領購簿。領購發(fā)票的單位和個人憑發(fā)票領購簿核準的種類、數(shù)量以及購票方式，向主管稅務機關領購發(fā)票。申請領購增值稅專用發(fā)票的單位和個人，在提供上述證件的同時，還應當提供蓋有“增值稅一般納稅人”確認專章的稅務登記證（副本）。非增值稅納稅人和根據(jù)增值稅有關規(guī)定確認的增值稅小規(guī)模納稅人不得領購增值稅專用發(fā)票。
（2）臨時經(jīng)營領購發(fā)票手續(xù)。需要臨時使用發(fā)票的單位和個人，可以直接向稅務機關申請領購，或者向稅務機關申請代開發(fā)票。臨時到本省、自治區(qū)、直轄市來本轄區(qū)內從事臨時經(jīng)營活動的單位或個人，或者在本省、自治區(qū)、直轄市內跨市、縣從事臨時經(jīng)營活動的單位或個人申請領購發(fā)票的，可以要求其提供保證人或者根據(jù)所購發(fā)票的票面限額及數(shù)量交納保證金，并限期繳銷發(fā)票。
（3）發(fā)票領購方式。
①交舊領新。用票單位和個人交回已填開的發(fā)票存根聯(lián)，經(jīng)稅務機關審核后留存，允許領購新發(fā)票。
②驗舊領新。用票單位和個人將已填開的發(fā)票存根聯(lián)交稅務機關審驗后，領購新票。這是當前發(fā)票領購的主要方式。
③批量供應。這主要是針對領購自用發(fā)票（銜頭發(fā)票）的納稅人采取的購票方式，大部分是按月供應或按季供應。
3．發(fā)票開具的管理。發(fā)票的開具是實現(xiàn)其使用價值、反映經(jīng)濟業(yè)務活動的重要環(huán)節(jié)，發(fā)票開具是否真實、完整、正確，直接關系到能否達到發(fā)票管理的預期目的。
（1）銷貨方按規(guī)定填開發(fā)票。銷售商品、提供服務以及從事其他經(jīng)營活動的單位和個人，對外發(fā)生經(jīng)營業(yè)務收取款項，收款方開具發(fā)票。在發(fā)票開具時，要注意以下幾點：
①銷貨方在整本發(fā)票使用前，要認真檢查有無缺頁、錯號、發(fā)票聯(lián)無發(fā)票監(jiān)制章或印制不清楚等現(xiàn)象，如發(fā)現(xiàn)問題應報送稅務機關處理。
②整本發(fā)票使用后，應做到按號碼順序填寫，填寫項目齊全，內容真實，字跡清楚，全部聯(lián)次一次復寫、打印、內容完全一致。填開的發(fā)票不得涂改、挖補、撕毀。
③開具發(fā)票要按照規(guī)定的時限、逐欄填寫，并加蓋單位財務印章或者發(fā)票專用章。未經(jīng)稅務機關批準，不得拆本使用發(fā)票，不得自行擴大專業(yè)發(fā)票使用范圍。
④填開發(fā)票的單位和個人必須在發(fā)生經(jīng)營業(yè)務，確認營業(yè)收入時開具發(fā)票，未發(fā)生業(yè)務一律不準開具發(fā)票。
⑤銷貨方應在規(guī)定的使用范圍內開具發(fā)票，不準買賣、轉借、轉讓和代開。
⑥銷貨方使用電子計算機開具發(fā)票，須經(jīng)主管稅務機關批準，并使用稅務機關統(tǒng)一監(jiān)制的機外發(fā)票，開具后的存根聯(lián)要按照順序號裝訂成冊。
（2）購買方按規(guī)定索取發(fā)票。所有單位和從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動的個人在購買商品、接受服務以及從事其他經(jīng)營活動支付款項，應當向收款方取得發(fā)票。在索取發(fā)票中，要注意以下幾點：
①購買方向對方索取發(fā)票時，不得要求對方變更貨物或應稅勞務名稱，不得要求改變價稅金額；
②購買方只能從發(fā)生業(yè)務的銷售方取得發(fā)票，不得虛開或代開發(fā)票。
③購買方取得發(fā)票后，如發(fā)現(xiàn)不符合開具要求的，有權要求對方重新開具。
（3）納稅人進行電子商務必須開具或取得發(fā)票。
（4）發(fā)票要全聯(lián)一次填寫。每份票無論有幾聯(lián)，都必須把全部聯(lián)次放在一起，一次性復寫或打印，以保證各聯(lián)填開的內容、金額等保持一致。嚴禁開具“大頭小尾”發(fā)票。
（5）發(fā)票不得跨省、自治區(qū)、直轄市使用。發(fā)票限于領購單位和個人在本省、自治區(qū)、直轄市內開具。發(fā)票領購單位未經(jīng)批準不得跨規(guī)定使用區(qū)域攜帶、郵寄、運輸空白發(fā)票出入境。
（6）開具發(fā)票要加蓋財務印章或發(fā)票專用章。
（7）開具發(fā)票后，如發(fā)生銷貨退回需開紅字發(fā)票的，必須收回原發(fā)票并注明“作廢”字樣或取得對方有效證明；發(fā)生銷售折讓的，在收回原發(fā)票并注明“作廢”后，重新開具發(fā)票。
4．增值稅專用發(fā)票開具的管理。
（1）基本規(guī)定。一般納稅人銷售貨物（包括視同銷售貨物在內）應稅勞務，根據(jù)增值稅暫行條例實施細則規(guī)定應當征收增值稅的非應稅勞務，除另有規(guī)定外，必須向購買方開具專用發(fā)票。
（2）特殊規(guī)定。增值稅一般納稅人有下列情況，不得開具增值稅專用發(fā)票。
①向消費者銷售應稅項目。
②銷售免稅項目。
③銷售報關出口的貨物、在境外銷售應稅勞務。
④將貨物用于非應稅項目。
⑤將貨物用于集體福利或個人消費。
⑥提供非應稅勞務（應當征收增值稅的除外）轉讓無形資產(chǎn)或者銷售不動產(chǎn)。
向小規(guī)模納稅人銷售應稅項目，可以不開具專用發(fā)票。
（3）專用發(fā)票填開的時間規(guī)定。專用發(fā)票必須按以下要求開具：
①采用預收貨款、托收承付、委托銀行收款結算方式的，為貨物發(fā)出的當天；
②采用交款提貨結算方式的，為收到貨款的當天；
③采用賒銷、分期付款結算方式的，為合同約定的收款日期的當天；
④將貨物交付他人代銷，為收到委托人送交的代銷清單的當天；
⑤設有兩個以上機構并實行統(tǒng)一核算的納稅人，將貨物從一個機構移送其他機構用于銷售，按規(guī)定應當征收增值稅，為貨物移送當天；
⑥將貨物作為投資提供給其他單位或個體經(jīng)營者，為貨物移送的當天；
⑦將貨物分配人股東，為貨物移送的當天。
（4）銷貨退回、銷售折讓的處理。銷售貨物并向購買方開具專用發(fā)票后，如發(fā)生退貨或銷售折讓，應按以下規(guī)定處理：
①購買方在未付貨款并且未作賬務處理的情況下，須將原發(fā)票聯(lián)和抵扣聯(lián)退還銷售方，銷售方在發(fā)票聯(lián)、抵扣聯(lián)、存根聯(lián)、讓賬聯(lián)注明“作廢”字樣，按發(fā)票注明金額和稅額扣減當期銷項稅額。屬于銷售折讓的，銷售方按折讓后的貨款重開專用發(fā)票。
②購買方已付貨款，或者貨款未付但已作賬務處理，發(fā)票聯(lián)和抵扣聯(lián)無法退還，購買方須到當?shù)刂鞴芏悇諜C關開具進貨退出或索取折讓證明單送交銷售方，銷售方依證明單開具紅字專用發(fā)票，并扣減當期銷售金額和銷項稅額。購買方收到紅字專用發(fā)票后，應將紅字專用發(fā)票所注明的稅額從當期進項稅額中扣減。如不扣減，造成不納稅的，屬于偷稅行為。
5．取得發(fā)票的管理。單位和個人在購買商品、接受經(jīng)營服務以及從事其他經(jīng)營活動支付款項時，取得的發(fā)票一定要注意其合法性，不得索取不符合規(guī)定的發(fā)票。對不符合規(guī)定的發(fā)票，任何單位有權拒收。所謂不合規(guī)定的發(fā)票，主要是指以下三類情況：
（1）發(fā)票本身不符合規(guī)定。
①白條，及使用空白紙張直接制作的收付款憑證。
②其他收付款憑證，如內部結算憑證、往來收據(jù)等。
③偽造的假發(fā)票。
④作廢的發(fā)票。
（2）發(fā)票開具不符合規(guī)定。如填寫項目不齊全，內容不真實，沒有加蓋財務印章或者發(fā)票專用章等。
（3）發(fā)票來源于符合規(guī)定。發(fā)票必須是到稅務機關申請領購，向第三者轉借、購買的發(fā)票都是不合法的。
6．發(fā)票的保管管理。根據(jù)發(fā)票管理的要求，發(fā)票保管按不同范圍、對象分為兩個層次：一是稅務機關在印制發(fā)票成品以后，向社會供應使用實行“集中分極保管”的原則。“集中”就是印制成品后，在向社會供應以前，不論是“統(tǒng)一發(fā)票”還是印有企業(yè)名稱的發(fā)票，均由稅務機關保管；“分級”就是根據(jù)不同的情況及管理上的需要，在稅務機關內部劃分保管級次，分級保管。二是用票單位和個人在領購發(fā)票以后的保管。無論是稅務機關內部還是用票單位和個人，都必須建立嚴格的發(fā)票保管制度。
（1）專人保管制度。就是要視具體條件，全面實行發(fā)票的集中專人保管制度。要確定專人負責發(fā)票管理、領發(fā)等日常工作。稅務機關及一切用票單位和個人均應按實際需要，設置專職發(fā)票管理員，建立嚴格的發(fā)票領發(fā)制度，并明確其工作職責，建立和實施嚴格的崗位責任考核制度，并且做到定期檢查、獎罰兌現(xiàn)，充分調動他們的工作積極性。
（2）專庫保管制度。就是要有專門的發(fā)票存放設施，確保發(fā)票的安全。各級稅務機關要嚴格按照規(guī)定設立專門存儲發(fā)票的倉庫，并配備必要的防盜、防火、防霉爛毀損、防蟲傷鼠咬、防丟失等安全措施。用票單位和個人也要配備專柜，并分門別類、按順序號碼堆放，要有利于存取和盤查。
（3）專賬登記制度。就是要設立發(fā)票管理總賬和明細分類賬，對所有集中保管的發(fā)票登記入賬，通過賬、表反映發(fā)票印、領、用、存數(shù)量情況，并由購（領）人員簽章，做到手續(xù)齊全，責任清晰，賬賬相符、賬表相符、賬實相符。
（4）保管交接制度。發(fā)票保管人員調動工作崗位或因故離職時，均須將本人所管發(fā)票及領發(fā)登記簿，在規(guī)定的期限內與接替人員辦理交接手續(xù)，由有關人員進行實地監(jiān)交，交接手續(xù)不清與不得離職。在發(fā)生移交時，均應填制移交清冊，由接替人員逐項核對、清點驗收。對庫存發(fā)票應根據(jù)“發(fā)票領發(fā)登記簿”結余數(shù)進行交接。實際庫存數(shù)與登記簿結余數(shù)必須一致。不一致時，移交人員應限期查清。交接完畢后，由交接雙方和監(jiān)交人在移交清冊上簽名或蓋章。用票單位和個人已使用過的發(fā)票存根，在保管期限內，任何單位和個人都不得私自銷毀。
（5）定期盤點制度。各級稅務機關及用票單位和個人，一般在每月底對庫存未用的發(fā)票應進行一次清點，以檢查是否賬實相符?？h（市）級稅務機關至少每半年對轄區(qū)內各基層稅務機關及用票單位庫存發(fā)票情況要進行一次賬實稽核工作。若有不符，應查明原因，及時作出處理。
7．發(fā)票繳銷的管理。
（1）發(fā)票收繳。
①發(fā)票收繳的類型：用票單位和個人已經(jīng)使用的發(fā)票存根；用票單位或個人發(fā)生合并、聯(lián)營、分設、遷移、停業(yè)、歇業(yè)等事項時，原來印制、領購的發(fā)票；稅務機關在統(tǒng)一實行發(fā)票換版、更換發(fā)票監(jiān)制等事項時，原來印制、購買的發(fā)票；用票單位和個人嚴重違反稅收管理和發(fā)票管理的規(guī)定，需要收繳的發(fā)票。
②發(fā)票收繳的程序：用票單位和個人應該編制發(fā)票清冊，經(jīng)財務負責人蓋章，報送稅務機關。主管稅務機關在接到用票單位和個人報送的清冊后，應認真審查，分戶登記，對審查合格的，予以注銷。對依法注銷的發(fā)票，用票單位和個人不得擅自銷毀，必須上繳稅務機關或者按照稅務機關的規(guī)定保存，以便備查。
（2）發(fā)票的銷毀。
①用票單位和個人使用的發(fā)票存根以及稅務機關自用的發(fā)票存根，在其保管期滿并報有權稅務機關審核后，由稅務機關予以銷毀。
②用票單位和個人由于合并、分設、聯(lián)營、遷移、停業(yè)、歇業(yè)等情況，上繳或者注銷的空白發(fā)票，由稅務機關集中銷毀。三、單位和個人在從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動中，應當開具、使用、取得發(fā)票
本條第2條規(guī)定，“單位和個人在購銷商品、提供或者接受經(jīng)營服務以及從事其他經(jīng)營活動中應當按照規(guī)定開具、使用、取得發(fā)票?！卑l(fā)票開具是否真實、完整、正確，發(fā)票取得是否合法、有效，直接關系經(jīng)濟業(yè)務交往雙方的切身利益，也關系加強發(fā)票管理，嚴格稅收征管，確保稅收收入的問題。為此，要求銷售商品、提供經(jīng)營服務以及從事其他經(jīng)營活動的單位和個人，在對外發(fā)生經(jīng)營業(yè)務收取款項時，應當向付款方開具發(fā)票，證明銷售商品、提供服務的行為已經(jīng)發(fā)生。所有用票單位和個人在購銷商品、結束經(jīng)營服務以及從事其他經(jīng)營活動支付款項時，應當向收款方取得發(fā)票。證明已經(jīng)購買其商品或者接受其服務，這對開具和取消發(fā)票的雙方都發(fā)生了約束力，明確了雙方應承擔一定的責任和義務。
長期以來，我國公民一般都沒有索要發(fā)票的習慣，在消費者心目中存在這樣一種模糊觀念，即“凡是公費報銷就需要發(fā)票”。由此，在付款時不向收款方索取發(fā)票，最后導致商品質量糾紛，經(jīng)濟結算糾紛，同時也給稅收的征收管理帶來了一定的困難，勢必造成稅款的部分流失。所以每一個公民在購買商品、接受服務支付款項時，都要取得發(fā)票，這是公民的責任。
四、發(fā)票管理辦法由國務院規(guī)定
本條款規(guī)定，“發(fā)票的管理辦法由國務院規(guī)定?！边@是因為考慮到發(fā)票管理的操縱性強，情況復雜，涉及發(fā)票印制、領購、開具、取得、保管、繳銷制度、程度、辦法的許多問題，不可能在本法中一一做出規(guī)定，本條款授權國務院根據(jù)發(fā)票管理的實際需要，在不違背法律的前提下，制定發(fā)票管理的具體辦法，更有利于法律的貫徹實施。過去，國務院已于1993年批準頒布了《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》，對加強發(fā)票的印制、領購、開具、取得、保管、繳銷的監(jiān)督和管理起到了重要作用。新征管法頒布后，國務院將根據(jù)本條款的授權。結合目前發(fā)票管理中實際需要，重新修訂發(fā)票管理辦法。
本條所稱發(fā)票，是指在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經(jīng)營活動中，開具、取得的各種收付款憑證。發(fā)票收繳，是指用票單位和個人按照規(guī)定向稅務機關上繳已經(jīng)使用或者未使用的發(fā)票。發(fā)票銷毀，是指由稅務機關統(tǒng)一將自己或者他人已使用或者未使用的發(fā)票進行銷毀。
第四條 增值稅專用發(fā)票由國務院稅務主管部門指定的企業(yè)印制；其他發(fā)票，按照國務院稅務主管部門的規(guī)定，分別由省、自治區(qū)、直轄市國家稅務局、地方稅務局指定企業(yè)印制。
未經(jīng)前款規(guī)定的稅務機關指定，不得印制發(fā)票。
【釋義】 本條明確了發(fā)票印刷的管理權限并對發(fā)票印制企業(yè)的管理作出了規(guī)定，分別規(guī)定增值稅專用發(fā)票由國務院稅務主管部門指定的企業(yè)印制；其他發(fā)票按照國務院主管部門的規(guī)定，分別由省、自治區(qū)、直轄市國家稅務局、地方稅務局指定企業(yè)印制。未經(jīng)省級稅務機關指定的印制企業(yè)不得印制發(fā)票。
一、增值稅專用發(fā)票的管理權限及印制企業(yè)的管理
新稅制的實施客觀上要求集中發(fā)票管理權。增值稅實行憑專用發(fā)票抵扣稅款，如同一根鏈條，從生產(chǎn)到流通，從批發(fā)到零售，環(huán)環(huán)相扣、緊密相連，使發(fā)票的作用發(fā)生了很大的變化，這要求對增值稅專用發(fā)票要嚴加控制，實行更為集中的印制管理。所以，本條規(guī)定增值稅專用發(fā)票由國務院稅務主管部門指定的企業(yè)印制。增值稅專用發(fā)票，全國統(tǒng)一由國家稅務總局委托中國人民銀行印鈔造幣總公司印制。全國統(tǒng)一的發(fā)票監(jiān)制章，發(fā)票防偽專用品的生產(chǎn)和發(fā)票防偽措施的采用，由國家稅務總局負責管理。
二、其他發(fā)票的管理權限及印制企業(yè)的管理
多年來，其他發(fā)票印制一直由縣級稅務機關負責。這種分散的管理方式，與當前的經(jīng)濟條件和稅收征管的需要不相適應。首先，經(jīng)過十多年的經(jīng)濟體制改革，全國統(tǒng)一的大市場逐步發(fā)育和建立起來，商品流通的渠道增多，空間距離擴大，發(fā)票作為記錄商品交換最原始狀況的法定憑證，也有夾角廣闊的市場環(huán)境中流通，用票單位和個人從維護自身利益出發(fā)，迫切需要發(fā)票有一個統(tǒng)一的證明其合法性的識別標志，而發(fā)票的印制管理越分散，其合法標志越難以統(tǒng)一。其次，從降低發(fā)票的印制成本，增強發(fā)票的防偽措施，提高發(fā)票的印制質量防止偽造發(fā)票來看，都需要集中發(fā)票印制管理權。因此，本條明確“其他發(fā)票，按照國務院稅務主管部門的規(guī)定，分別由省、自治區(qū)、直轄市國家稅務局、地方稅務局指定企業(yè)印制?！逼胀òl(fā)票，由省、自治區(qū)、直轄市稅務機關統(tǒng)一設計式樣，套印全國統(tǒng)一的發(fā)票監(jiān)制章，指定企業(yè)印制。在全國范圍內統(tǒng)一式樣的普通發(fā)票由國家稅務總局或者由其委托的稅務機關審批，并由其指定的印刷企業(yè)印制。承印發(fā)票的企業(yè)，必須經(jīng)稅務機關授權，領取《發(fā)票準印證》，根據(jù)稅務機關發(fā)出的《發(fā)票印制通知書》印制發(fā)票。
三、未經(jīng)省級稅務機關指定的企業(yè)，都不得印制發(fā)票
本條第2款規(guī)定，未經(jīng)國務院稅務主管部門或者省級稅務機關指定，都不得印制發(fā)票。發(fā)票印制的批準權在稅務機關，由于受利益驅動的影響，目前在經(jīng)濟活動中，有一些不法分子的偽造增值稅專用發(fā)票、騙取出口退稅，或私印其他發(fā)票，嚴重擾亂了社會經(jīng)濟秩序。所以，本條規(guī)定未經(jīng)國務院稅務主管部門或者省級稅務機關指定，都不得印制發(fā)票。凡是需要印制發(fā)票的企業(yè)，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市稅務機關批準，并取得省級稅務機關核發(fā)的發(fā)票準印證后，才具有承印發(fā)票的資格。稅務機關在審批印制的時候，應該要認真審核企業(yè)的經(jīng)營狀況、規(guī)模、安全防范措施、制度建設等情況。對不符合條件的，一律不得指定為發(fā)票印制企業(yè)。
發(fā)票管理包括印制、領購、保管、填開、取得、檢查的違章處罰等環(huán)節(jié)，而發(fā)票印制則是發(fā)票的最基礎環(huán)節(jié)，是整個發(fā)票管理的龍頭。發(fā)票印制環(huán)節(jié)管理得好，就能夠為其他環(huán)節(jié)的管理造成嚴重的影響。本條對發(fā)票管理最關鍵的環(huán)節(jié)印制管理進行了明確，對于發(fā)票管理的其他環(huán)節(jié)，則授權由國務院制定具體要求的發(fā)票管理辦法中予以明確。可見，國家對發(fā)票管理，特別是對發(fā)票的印制管理是相當重視的。
第五條 國家根據(jù)稅收征收管理的需要，積極推廣使用稅控裝置。納稅人應當按照規(guī)定安裝、使用稅控裝置，不得損毀或者擅自改動稅控裝置。
【釋義】 本條是根據(jù)國家稅收征收管理的需要，對推廣使用稅控裝置所作出的規(guī)定。提出要積極推廣使用稅控裝置，同時要求納稅人按規(guī)定安裝使用稅控裝置和不得損毀或擅自改動稅控裝置。
一、國家積極推廣使用稅控裝置
推廣使用稅控裝置，利用稅控裝置加強對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況進行監(jiān)督和管理，以保障國家稅收收入，防止稅款流失，提高稅收征管工作效率，降低征收成本，這是社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的客觀需要，也是稅收征收管理為適用現(xiàn)代信息技術、電子技術不斷發(fā)展的客觀需要。隨著現(xiàn)代電子信息技術的飛速發(fā)展，近年來以電子技術應用為依托的各種經(jīng)濟活動以其強勁的力量，沖擊著傳統(tǒng)經(jīng)濟的方方面面，面對這場由此引發(fā)的經(jīng)濟活動領域的變革，稅務部門的征管工作亦受到了嚴峻的挑戰(zhàn)，如何使稅收征管工作緊跟時代的步伐，有效地減少稅收流失，實現(xiàn)公平稅負，降低稅收成本，提高征管效率，并以此為契機進一步推進稅收征管改革，已成為稅務部門的當務之急。從國外許多國家加強稅收征管的經(jīng)驗來看，推廣使用稅控裝置，可以大大降低征收成本，加大稅收管理力度，保護消費者權益，打擊偷逃稅行為。國外稅控裝置的運用首先是從收款機開始的，從1897年詹姆斯·利迪兄弟發(fā)明的防止營業(yè)員收款舞弊的機械工收款機，60年代日本人發(fā)明的電子收款機，80年代出現(xiàn)的POS系統(tǒng)，到今天的稅控收款機，走過了一條從防止某些營業(yè)員舞弊，到防止某些老板偷、漏稅的歷程。隨著電子化進程的加快，稅控裝置的推廣作為一項征管的改革，國際上許多國家，如意大利1983年經(jīng)眾議院、參議院通過，并由總統(tǒng)頒布了第18號法律，推行計稅收款機。從1983年到1985年，各類商店稅收增長112.6%，食品類增長228.27%，鞋類增長148.33%，家用電器類增長220.62%，珍珠寶石類增長338.16%，化妝品類增長338.16%，酒吧增長81.15%。意大利經(jīng)過10多年的時間，推行稅控收款效果顯著。從我國的試點情況來看，推廣使用稅控裝置在我國也是可行的，能起到很好的稅控效果。1997年5月，國家稅務總局、財政部、國內貿易部、電子工業(yè)部、國家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)文（國稅發(fā)[1997]65號），決定在商業(yè)、服務業(yè)、娛樂業(yè)等行業(yè)推行使用稅控收款機，先在部分城市適合使用稅控收款機的小規(guī)模納稅企業(yè)（包括私營企業(yè)）和有一定經(jīng)營規(guī)模及固定經(jīng)營場所的個體工商戶中試點，到現(xiàn)在，經(jīng)過4年多的實踐告訴我們，稅控裝置能提升我們的稅收征管水平，提高工作效率，降低征收成本。從我國近幾年進行的稅控加油機和出租車稅控計價器的試點及推廣工作來看，效果更是顯而易見。某市國稅局作為國家稅務總局的試點，已在境內107國道沿線35個加油站安裝稅控加油機，稅控器的安裝克服了傳統(tǒng)的手工管稅中稅負難確定、偷稅現(xiàn)象嚴重等弊病，使加油站的加油量、納稅申報、稅收入庫全過程都實現(xiàn)了微機化操作管理，稅收增長80%以上。
二、納稅人應當安裝、使用稅控裝置
納稅人安裝使用稅控裝置，是稅務機關實施稅控管理的前提條件。如果納稅人不按照使用稅控裝置，那么實施稅控監(jiān)督就是空話。只有納稅人安裝使用稅控裝置并根據(jù)稅控裝置所生成的數(shù)據(jù)主動向稅務機關進行申報繳稅，才能發(fā)揮稅控裝置的功能，起到稅控效果。所以，《實施細則》第28條第1款規(guī)定，“納稅人應當按照稅務機關的要求安裝、使用稅控裝置，并按照稅務機關的規(guī)定報送有關數(shù)據(jù)和資料”，根據(jù)這一規(guī)定，就應該做好以下工作：
1．加強宣傳引導。稅務機關、社會各界和納稅人對推廣使用稅控裝置的認識和理解，對推廣使用稅控裝置將起到十分重要的影響。我們必須要做好稅控裝置推廣前的宣傳工作，為推廣工作做好輿論宣傳先導。
2．制定切實可行的實施方案。我國推廣稅控計價器的試點工作，也經(jīng)歷了四個階段，花費了3年多的時間。這就告訴我們，推廣稅控裝置必須從我國的實際出發(fā)，有計劃分步驟地進行，成熟一個行業(yè)則推廣一個行業(yè)，一個一個行業(yè)推廣。太快，則欲速則不達；太慢，則起不到較好的效果。
3．對推廣的對象進行科學分類。我們要針對不同的行業(yè)，不同的納稅人進行分類，根據(jù)不同的對象和納稅人，明確推廣的時間、推廣的方法和步驟。應該以納稅人電子華應用水平和生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模作為劃分推廣對象的重要指標。目前，我們認為以下行業(yè)中財務制度不健全或者雖然健全但規(guī)模較小的，都適宜推廣使用稅控計價器；對商品零售業(yè)、飲食、娛樂和其他服務業(yè)，可推廣使用稅控收款機；對用電用水，可推廣使用稅控電表、水表；對公園，可推廣使用稅控磁卡門票；對電子機票這類不需要配置硬件的納稅人，可推廣稅控收入軟件系統(tǒng)。
4．明確各部門的職責。推廣使用稅控裝置不僅僅是稅務部門的職責，國家法律將明確執(zhí)法部門和其他有關部門在推廣稅控裝置的過程中的相關職責。例如：某市推廣稅控計價器，某省人民政府規(guī)定公安、技術監(jiān)督、交通、建委等有關部門有義務配合稅控的推廣工作，同時還明確上述部門必須憑稅控安裝證明方能辦理有關證照和年審年檢。這樣對安裝稅控裝置起到重要的作用。
5．做好稅控裝置的管理。首先，制定稅控產(chǎn)品的生產(chǎn)標準和稅控標準，同時鼓勵社會研究開發(fā)符合國家稅控標準的產(chǎn)品；其次，對生產(chǎn)的各種稅控產(chǎn)品實行嚴格的質量檢測制度；第三，要規(guī)定生產(chǎn)稅控產(chǎn)品企業(yè)必須建立稅控產(chǎn)品的售后服務體系，以確保稅控產(chǎn)品的正常運行；第四，要建立檢查監(jiān)督制度，及時查處各種違反有關稅控管理法律法規(guī)的行為。第五，在推廣稅控裝置過程中，國家應該給予一定的政策扶持。如適當減少征收稅款、允許稅前列支以及其他有關扶持政策。第六，必須加強對稅控管理過程的監(jiān)督和檢查，防止個別單位和部門利用推廣稅控裝置從中謀取利益，損害納稅人的利益，影響稅控裝置的推廣工作。
6．建立完整的稅控體系，充分發(fā)揮稅控功能和作用。稅控裝置是一個由硬件和軟件組合起來的一個管理系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)納稅人使用前臺，稅務機關使用后臺，前臺和后臺由某種傳播載體來進行溝通和連接，實現(xiàn)納稅人與稅務機關數(shù)據(jù)的交換，達到自行申報和稅收控管的目的。并且前臺與后臺都可以與銀行系統(tǒng)進行連接，實現(xiàn)與銀行數(shù)據(jù)的交換和稅款的劃繳。這是我們追求的完整的稅控體系。這個體系的建成必將提高工作效率，降低征收成本，減少稅款流失。
7．稅控裝置在推廣使用中應該注意的問題。稅控裝置在中國大規(guī)模經(jīng)營推廣使用是一個復雜的系統(tǒng)工程，我們必須注意以下幾點：一是行政行為和市場行為要適時分離。稅務機關在推廣使用稅控裝置過程中實行行政行為和市場行為的分離，可以避免稅務局成為產(chǎn)品推銷商，并承擔產(chǎn)品售后服務等系列額外的工作，有利加強稅控管理；二是推廣稅控裝置，注意內外環(huán)境的對接。稅收征管改革其中一方面是通過信息化建設提高稅務機關的工作效率和加強監(jiān)督制約機制，改善稅務機關本身的工作環(huán)境。而我們推行稅控裝置主要是加強對納稅人的控制管理，改善整個社會的納稅環(huán)境，以保障國家稅收。因此必將稅收征管改革與推廣稅控裝置有機地結合起來，實現(xiàn)內外環(huán)境的對接，使之相互促進。
三、任何人不得損毀和改動稅控裝置
稅收的監(jiān)控管理需要真實完整的數(shù)據(jù)。損毀或者改動稅控裝置就會導致經(jīng)營情況的失真，便會導致稅款流失?？梢姡瑖澜麑Χ惪匮b置進行破壞和改動是十分必要的。因此，本條明確規(guī)定：“不得損毀或者擅自改變稅控裝置”。同時還在《稅收征管法》第60條中增加了一款規(guī)定，“未按照規(guī)定安裝、使用稅控裝置，或者損毀或者擅自改動稅控裝置的，由稅務機關責令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處兩千元以上一萬元以下的罰款?！边@樣不僅使推廣使用稅控裝置有法可依，而且，可以打擊在推廣使用稅控裝置中的各種違法犯罪活動。
四、國家將制定具體的辦法來推廣稅控裝置
為了更好地推廣稅控裝置工作，《實施細則》第28條第2款規(guī)定，“稅控裝置推廣應用的管理辦法由國家稅務局另行制定，報國務院批準后實施。”也就是說，國家將根據(jù)管理的需要制定具體的辦法，明確推廣的范圍、推廣的方法、推廣的要求等，增強稅控裝置推廣的操作性和可行性。稅控裝置辦法的出臺，必將推動稅控裝置的推廣和使用，稅控裝置的推廣和使用必將對有效提高稅收征管質量，減少稅款流失，提高工作效率，維護社會經(jīng)濟秩序起到十分重要的作用。也標志著我國即將從傳統(tǒng)手工征管方向現(xiàn)代化高科技手段方向的轉變，必然會給我國稅收征管領域帶來一場新的革命。
本條所稱稅控裝置，是指為遏止在交易過程中實施作弊行為而達到有效控制稅源的目的，具有正確反映納稅人收入情況，保證計稅依據(jù)和有關數(shù)據(jù)的正確生成、安全傳遞及可靠存儲，并能實現(xiàn)稅收控制和管理功能的器具和支持該器具正常運行的內部芯片、軟件程序。
第六條 從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人必須按照國務院財政、稅務主管部門規(guī)定的保管期限保管賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料。
賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料不得偽造、變造或者擅自損毀。
【釋義】 本條是關于賬簿、記賬憑證等資料管理的規(guī)定，共兩款內容，要求從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人的賬簿、記賬憑證、完稅憑證以及其他有關資料要按規(guī)定予以保存和管理，不得偽造、變造或者擅自損毀。
一、納稅人、扣繳義務人有保管會計資料的義務
賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料的保存問題是賬簿憑證管理中的一個很重要的問題。納稅人、扣繳義務人的賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料是他們從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、履行納稅義務的法定記錄和證明。保管好這些資料，不僅用于維護財經(jīng)紀律、保證生產(chǎn)經(jīng)營活動的有序進行，而且在稅收上有著重要意義?！抖愂照鞴芊ā匪信e的這一類資料與納稅有著密切聯(lián)系，賬簿、記賬憑證是計稅的重要依據(jù)，完稅憑證是稅務機關征收稅款的法定標示和納稅人依法履行了納稅義務的法定證明。因此，如果納稅人、扣繳義務人對這些資料保存得不好，就不利于依法征稅，也不利于稅收檢查工作的開展。本條款規(guī)定納稅人、扣繳義務人的賬簿、會計憑證、會計報表、完稅憑證及其他有關資料應當妥善保管，其目的在于強調這個問題的重要意義，同時，突出這個問題在稅收征收管理中的特殊地位和作用。
根據(jù)本條款和會計法及《實施細則》第29條規(guī)定，從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人的賬簿、記賬憑證、完稅憑證、發(fā)票和其他有關資料的保管應當依照下列基本原則：
1．從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人的賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料的保管，應當按照財政部門和國家檔案部門共同頒布的會計檔案管理辦法和財政、稅務主管部門的規(guī)定辦理。
2．所有賬簿、記賬憑證、完稅憑證、發(fā)票和其他有關資料應該按照規(guī)定整理立卷或裝訂成冊，歸檔保管。財務會計部門及經(jīng)辦人員不得自行封存。
3．賬簿、記賬憑證、完稅憑證、發(fā)票和其他有關資料應該嚴格執(zhí)行安全、保密制度，做到存放有序、查找方便，嚴防損毀、散失和泄密。
4．賬簿、記賬憑證、完稅憑證、發(fā)票和其他有關資料原則上不得出借，如有特殊需要，應當報經(jīng)上級主管機關批準，限期歸還，并不得拆散原狀卷冊。
5．從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人的賬簿、記賬憑證、完稅憑證以及其他有關涉稅資料應當保存10年。法律、行政法規(guī)有另行規(guī)定的除外。保管限期從會計年度終了后的第1天開始起算。
6．賬簿、記賬憑證、完稅憑證、發(fā)票和其他有關資料保管期滿，需要銷毀的，應當按照規(guī)定編制銷毀清冊，報單位負責人批準，同資料保管部門和會計部門共同銷毀。銷毀前，監(jiān)銷人員應在銷毀清冊上簽名蓋章。
二、不得偽造、變造或者擅自損毀會計資料
賬簿、記賬憑證、完稅證明及其他有關資料是稅務機關征稅的基礎，偽造、變造或者擅自損毀，就會給稅收征管工作帶來難度，導致偷稅，造成稅款流失。杜絕這種行為的發(fā)生，也是加強稅收防范、堵塞稅收漏洞的一種有效手段。所以，《實施細則》第29條第2款規(guī)定，“賬簿、記賬憑證、報表、完稅憑證、發(fā)票、出口憑證以及其他涉稅資料應當合法、真實、完整?！边@為防止偽造、變造或者擅自損毀賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料提供了法律依據(jù)。
從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人違反本規(guī)定，不按照國家財政、稅務主管部門的規(guī)定，保管賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料，或者偽造、變造、擅自銷毀上述賬簿、憑證及有關資料的，由稅務機關依法予以查處，構成犯罪的，依法偵察刑事責任。
本條所稱完稅憑證，是指由稅務機關統(tǒng)一印制的，稅務人員向納稅人征收稅款和納稅人向國庫繳納稅款使用的專用憑證，它是納稅人依法履行納稅義務的書面憑證，也是稅務機關檢查納稅人員是否按期足額繳納稅款的憑據(jù)；完稅憑證包括專用和通用完稅證、專用或通用繳款書、匯總繳款書、印花稅票、專用扣稅憑證以及稅票調換等；其他涉稅資料，是指與財務收支、會計核算及計稅有關的資料；偽造，是指仿照真的賬簿、憑證的式樣，制造假的賬簿、憑證，以假充真的行為；變造，是指在真的賬簿、真的憑證上通過挖補、拼接、涂改等方式，制作假賬、假憑證，以假亂真的行為；擅自銷毀，是指未按照稅務機關的規(guī)定，在未報經(jīng)稅務機關批準的前提下擅自將賬簿、記賬憑證、完稅憑證及其他有關資料銷毀的行為。
