【案情回顧 一】
2010年8月23日，濉溪縣國土資源局?jǐn)M定建設(shè)用地項目呈報材料，逐級上報至安徽省人民政府。同年11月16日，省政府作出《關(guān)于濉溪縣2010年第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》（皖政地[2010]486號，下稱《（486號）征地批復(fù)》），批準(zhǔn)征收濉溪縣濉溪鎮(zhèn)杜廟村等村集體建設(shè)用地19.5297公頃，作為該縣2010年第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
期間，征收實施單位曾將《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)安置途徑及社會保障措施告知書》送給杜廟村村委會，并由村委會負(fù)責(zé)人簽收。
杜廟村村民不服《（486號）征地批復(fù)》，認(rèn)為自己對此不知情，征收實施單位沒有盡到告知義務(wù)，剝奪了他們聽證權(quán)利，侵害了知情權(quán)、異議權(quán)等合法權(quán)益。2011年10月，向安徽省人民政府申請行政復(fù)議,省政府維持了自己做出的《（486號）征地批復(fù)》。于是，村民又向國務(wù)院申請復(fù)議。
【辦案結(jié)果】
2014年1月，國務(wù)院作出國復(fù)[2013]397號《行政復(fù)議裁決書》，認(rèn)定《（486號）征地批復(fù)》不符合《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號，下稱《(28號)土地管理決定》）規(guī)定，裁決確認(rèn)《（486號）征地批復(fù)》違法。
【案情回顧 二】
2009年，江蘇省泰州市國土資源局（下稱泰州國土局）向該市海陵區(qū)京泰路街道宮涵村委會送達(dá)泰國土[2009]第14號《征地告知書》，告知擬將包括張某等村民宅基地在內(nèi)集體土地征為國有土地。村委會簽收后，并在《征地告知書送達(dá)證明》蓋章確認(rèn)。
2009年9月，泰州國土局編制《建設(shè)用地項目呈報材料》，逐級上報至江蘇省人民政府批準(zhǔn)。10月12日，省政府作出《關(guān)于批準(zhǔn)泰州市2009年度第5批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的通知》（蘇政地[2009]，下稱《（250號）用地通知》），核準(zhǔn)同意了該批次征地審批。
泰州國土局隨后依據(jù)《（250號）用地通知》開展征地工作，因為被征收人（村民）事先并沒有聽說過集體土地征收一事，且認(rèn)為征收補(bǔ)償過低，嚴(yán)重?fù)p害了自身利益。于是，對《用地通知》提起復(fù)議。
【辦案結(jié)果】
江蘇省人民政府在其作出的[2010]蘇行復(fù)第125號《行政復(fù)議決定書》中采納了律師代理意見，決定“依法撤銷《關(guān)于批準(zhǔn)泰州市2009年度第5批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的通知》中涉及批準(zhǔn)征收泰州市海陵區(qū)京泰路街道土地的具體行政行為”。
【律師說法】
上述兩個案例中，征收實施單位在土地征收報批前，都沒有依法履行告知義務(wù)，也沒有落實聽證政策，甚至存在偽造被征收人簽名的嚴(yán)重違法行為，因而最終導(dǎo)致征地批復(fù)被撤銷或被確認(rèn)違法。
知情權(quán)和聽證權(quán)既是被征地農(nóng)民的基本權(quán)利，也是實現(xiàn)征地工作公開、公正、公平的程序性要求和保障，任何單位和個人都不得隨意剝奪。未盡到告知義務(wù)，甚至通過偽造被征收人簽名的方式騙得的征地批復(fù)，不該受到法律保護(hù)。
因為，征地拆遷關(guān)系著人民群眾切身利益，事關(guān)社會秩序穩(wěn)定，國家一直都對此予以高度重視。為了改進(jìn)征地工作作風(fēng)，化解征地拆遷中的矛盾糾紛，妥善解決群眾實際困難，維護(hù)正常的生產(chǎn)生活秩序及社會和諧穩(wěn)定，征地過程中的公開、透明和協(xié)商至關(guān)重要?！?28號)土地管理決定》第十四條明確要求：在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。2010年5月5日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，指出征地前要及時進(jìn)行公告，征求群眾意見；對于群眾提出的合理要求，必須妥善予以解決，不得強(qiáng)行實施征地。
從上述規(guī)定可知，國家倡導(dǎo)征地工作要公開、透明，杜絕暗箱操作。為了防止征地實施單位不切實履行該職責(zé)，《(28號)土地管理決定》明確要求“擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶簽字確認(rèn)”。其中，擬征土地的現(xiàn)狀主要包括：征收人測定的待征土地面積、位置、地上附屬物及其現(xiàn)狀等等。這些現(xiàn)狀雖然在理論上是客觀確定的，但是在農(nóng)村地區(qū)，歷史上的登記備案手續(xù)不健全，導(dǎo)致對征地面積等事項任何認(rèn)定問題經(jīng)常發(fā)生爭議，這就需要征收雙方依據(jù)法律和實際情況共同確定擬征土地的現(xiàn)實狀況，所以，《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》的送達(dá)、確認(rèn)和聽證程序的落實就愈發(fā)顯得重要。為此，在2004年，國土資源部專門下發(fā)了第22號令——《國土資源聽證規(guī)定》。該規(guī)定第十九條第一款規(guī)定，主管部門（縣級以上人民政府國土資源行政主管部門）在報批之前，應(yīng)當(dāng)將擬定擬征地項目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案書面告知當(dāng)事人，并告知有要求舉行聽證的權(quán)利。國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》第九條也規(guī)定：在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。這里最容易被忽視的就是“農(nóng)戶”的意見。兩個案例中的“告知工作”也都是止于村委會，村委會沒有轉(zhuǎn)達(dá)給各農(nóng)戶，征收單位也沒有再另行通告農(nóng)戶。如此舉措實際就是告知不周全，告知程序不完善。缺失必要的告知程序，必然構(gòu)成行政程序違法。
對于當(dāng)事人提出聽證申請的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。符合聽證條件的，應(yīng)當(dāng)制作《聽證通知書》，并在聽證的7個工作日前通知當(dāng)事人和擬聽證事項的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并按照《國土資源聽證規(guī)定》第二十四條至三十三條之規(guī)定開展相關(guān)聽證工作。2004年8月28日公布施行的修改后的《土地管理法》再次作出強(qiáng)調(diào)，其中第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。
土地是農(nóng)民的最基本、最重要的生產(chǎn)資料和生活資料，是農(nóng)民賴以生存之本，對農(nóng)民意義極為重大。所以，對涉及聽證權(quán)利告知義務(wù)和組織聽證活動等相關(guān)內(nèi)容，從法律到規(guī)章都做出了強(qiáng)制性規(guī)定，予以特別保護(hù)，主管部門不得任意變更或摒棄?！?28號)土地管理決定》明確要求擬征地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)?shù)玫睫r(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的確認(rèn)，實質(zhì)是要求征收人主動詢問被征收人是否有異議，而不是被動等待異議投訴、復(fù)議或訴訟。
在集體土地征收過程中，征收人和被征收人很容易發(fā)展成難以調(diào)和的矛盾，要被征收人為征地工作主動簽字是比較困難的。正因為如此，包括本案中泰州國土局、濉溪縣國土局在內(nèi)的各地征收實施單位為了避免“麻煩”，不惜采用偽造簽名、由村（居）委會蓋章放棄聽證權(quán)、出具對補(bǔ)償方案和標(biāo)準(zhǔn)無異議確認(rèn)書等虛假方式，企圖瞞天過海，弄虛作假，以騙取征地批復(fù)。然而，這么做違反了法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定，不但構(gòu)成程序性違法，也侵犯了被征收人的知情權(quán)，并極有可能損害到被征收人的安置補(bǔ)償權(quán)等一系列合法權(quán)益。因此，通過此種違法方式取得的征地批復(fù)不具有合法性，不會受到法律的保護(hù)。這兩個案件中，代理律師正是通過掌握的事實證據(jù)，指出《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》上的多個簽名都是偽造的，此舉既反映了確認(rèn)程序履行不到位，又反映了相關(guān)部門未盡到相應(yīng)職責(zé)，弄虛作假，違反了《(28號)土地管理決定》第十四條的規(guī)定，侵犯了被征地農(nóng)民的知情權(quán)。最終以此為突破口，成功地將涉案用地批復(fù)予以撤銷和確認(rèn)為違法，從而有效地維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。
【經(jīng)驗提示】
告知被征收人的聽證權(quán)利，并將擬征地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案等獲得被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的確認(rèn)，這是法律、規(guī)章中強(qiáng)制性要求，作為征收人和征收實施單位必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行，切莫怕麻煩、圖省事，或意圖投機(jī)取巧，否則，只會自食違法行政苦果。
作為被征收人的集體經(jīng)濟(jì)組織和成員可以特別關(guān)注和充分利用前述法定權(quán)利。在自身權(quán)益受到侵害時，積極尋求司法救濟(jì)。一方面可以根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》第三十四條、第三十五條的規(guī)定，申請追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任，乃至刑事責(zé)任；另一方面就涉案的征地批復(fù)提起行政復(fù)議，對復(fù)議結(jié)果不服的再行申請復(fù)議或訴訟。
【相關(guān)規(guī)定】
《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》
（十四）健全征地程序。在征地過程中，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項，除特殊情況外，應(yīng)予以公示。
《國土資源部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見>的通知》
（九）告知征地情況。在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補(bǔ)償。
（十）確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果。當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。
（十一）組織征地聽證。在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。
《國土資源聽證規(guī)定》（2004年國土資源部第22號令）
第十九條 有下列情形之一的，主管部門在報批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：
(一)擬定擬征地項目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的；
(二)擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的。
有下列情形之一的，主管部門在作出決定之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：
(一)較大數(shù)額罰款、責(zé)令停止違法勘查或者違法開采行為、吊銷勘查許可證或者采礦許可證等行政處罰的；
(二)國有土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)的許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的；
(三)法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的其他情形。
第二十條 當(dāng)事人對本規(guī)定第十九條規(guī)定的事項要求聽證的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。
第三十四條
法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的事項，當(dāng)事人要求聽證而未組織的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。
第三十五條 主管部門的擬聽證事項經(jīng)辦機(jī)構(gòu)指派人員、聽證員、記錄員在聽證時玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
《中華人民共和國土地管理法》
第四十八條 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。
