［案情簡(jiǎn)介］
2003年 2月,某鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)人民政府決定對(duì)該鎮(zhèn)舊街進(jìn)行改造，改造范圍占地面積 43.17畝，需要拆遷住宅面積 10300平方米，涉及被拆遷戶 100余戶，并確定以商住方式進(jìn)行拆遷開發(fā)。４月，區(qū)價(jià)格認(rèn)證中心受鎮(zhèn)人民政府委托，對(duì)拆遷房屋重置成本價(jià)作了評(píng)估。５月，鎮(zhèn)人民政府根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定了拆遷補(bǔ)償方案，并以鎮(zhèn)人民政府的名義于同年７月實(shí)施拆遷。同年９月，區(qū)城市規(guī)劃管理處和區(qū)房管局分別向鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》和《房屋拆遷許可證》。10月，區(qū)人民政府城市房屋拆遷安置辦公室發(fā)布《房屋拆遷公告》，要求被拆遷戶在 12月22日前搬遷完畢，否則強(qiáng)制拆遷。
公告期間，鎮(zhèn)人民政府以每平方米補(bǔ) 84元擬定拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，要求被拆遷戶簽約，其中有 13戶認(rèn)為補(bǔ)償過低，沒有安排建房用地，始終沒有簽約，并向區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議期間，鎮(zhèn)人民政府組織鎮(zhèn)屬單位干部、職工和各村干部及村民幾百人，動(dòng)用推土機(jī)等工具，強(qiáng)行推倒舊街房屋。至 2004年１月７日，拆遷范圍內(nèi)房屋全部被拆，許多村（居）民春節(jié)無家可歸。
［審理情況］
行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過審查，對(duì)照土地房屋管理方面的法律規(guī)定，認(rèn)為鎮(zhèn)人民政府制定的房屋拆遷補(bǔ)償安置方案符合有關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)，但未對(duì)村民建房用地作出合理安排，因此作出行政復(fù)議決定，責(zé)令鎮(zhèn)人民政府對(duì)申請(qǐng)人的房屋拆遷安置重新作出具體行政行為。行政復(fù)議決定下發(fā)后，鎮(zhèn)人民政府仍然要求被拆遷戶按照每平方米 200元至 600元的價(jià)格購買政府拆出來的建設(shè)用地，大部分村（居）民無力支付這部分購地費(fèi)，申請(qǐng)人上訪，要求區(qū)人民政府落實(shí)重建房用地, 未果。
［評(píng) 析］
一、行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查不全面
行政復(fù)議是一種層級(jí)監(jiān)督，復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件進(jìn)行全面審查。本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)雖然注意到鎮(zhèn)人民政府對(duì)被拆遷村民沒有安排建房用地違反了規(guī)定，但從本案情況看，鎮(zhèn)人民政府的行為至少存在如下問題：
（一）政府不宜充當(dāng)拆遷人。按照國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第四條第二款的規(guī)定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位。本案中，拆遷人是該鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室，該辦公室是鎮(zhèn)人民政府的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，實(shí)際的拆遷人仍是鎮(zhèn)人民政府，許可證也是發(fā)給鎮(zhèn)人民政府，拆遷也是鎮(zhèn)人民政府。
（二）鎮(zhèn)人民政府確定的補(bǔ)償方案不合法。拆遷范圍內(nèi)除居民房屋外，相當(dāng)一部分是村民住宅，領(lǐng)取的是集體土地使用證。對(duì)此類房屋的拆遷，應(yīng)當(dāng)適用土地管理方面的法律、法規(guī)?！丁潦?shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十八條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的公共設(shè)施、公益事業(yè)使用土地，應(yīng)當(dāng)對(duì)原土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償，除地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)全額補(bǔ)償外，其他補(bǔ)償費(fèi)參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)減半執(zhí)行。使用集體經(jīng)濟(jì)成員使用的土地，調(diào)劑了相應(yīng)的土地給原土地使用權(quán)人的，除地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)全額補(bǔ)償外，其他補(bǔ)償費(fèi)可以不予補(bǔ)償。”照此條規(guī)定，村民房屋除全額補(bǔ)償其拆房損失外，還應(yīng)調(diào)劑給其“相應(yīng)的土地”。但鎮(zhèn)人民政府在制訂補(bǔ)償安置方案時(shí)，僅就房屋損失拆舊按每平方米 84元補(bǔ)償，根本沒有考慮調(diào)劑土地一事，顯屬違法。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定注意到其違法，責(zé)令鎮(zhèn)人民政府給村民調(diào)劑建房用地，并以此作出行政復(fù)議決定。
（三）鎮(zhèn)人民政府強(qiáng)行拆遷違規(guī)明顯。一是沒有拆遷補(bǔ)償安置資金?！丁潦〕鞘蟹课莶疬w管理實(shí)施辦法》第十一條規(guī)定：“拆遷人實(shí)施拆遷前，必須具有經(jīng)房屋拆遷管理部門認(rèn)可的預(yù)計(jì)所需拆遷補(bǔ)償安置資金，并足額存入辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)專門帳戶?！辨?zhèn)人民政府作為建設(shè)用地單位和實(shí)際拆遷人，不僅沒有落實(shí)任何補(bǔ)償安置資金，還要向被拆遷戶分?jǐn)?180多萬元拆遷費(fèi)和辦證費(fèi)，違規(guī)違法操作明顯。即使鎮(zhèn)人民政府安排了補(bǔ)償安置資金，也不能充當(dāng)拆遷人。二是鎮(zhèn)人民政府無權(quán)自行組織強(qiáng)制拆遷。按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條的規(guī)定，市、縣人民政府可責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。鎮(zhèn)人民政府無論作為用地單位、拆遷人，還是作為一級(jí)基層政府，均無權(quán)自行組織強(qiáng)制拆遷。
二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)本案的審查和處理存在的問題
（一）對(duì)鎮(zhèn)人民政府制定的拆遷補(bǔ)償安置方案的審查認(rèn)定不符合法律規(guī)定。雖然鎮(zhèn)人民政府的方案經(jīng)過了區(qū)人民政府的批復(fù)，但這是政府內(nèi)部行文。被拆遷村（居）民對(duì)此可以提出異議（實(shí)際上行政復(fù)議申請(qǐng)中已提出異議），按照國務(wù)院和省人民政府有關(guān)城市房屋拆遷管理的規(guī)定，被拆遷人可申請(qǐng)房屋主管部門裁決，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不宜對(duì)此方案直接審查，而應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人依法向房管部門申請(qǐng)裁決。
（二）復(fù)議機(jī)關(guān)落實(shí)行政復(fù)議決定不力。本案行政復(fù)議決定作出后，被申請(qǐng)人鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依法無條件執(zhí)行，給村民落實(shí)（調(diào)劑）建房用地。但是，鎮(zhèn)人民政府并未落實(shí)行政復(fù)議決定，反而要求村民回購被拆用地。復(fù)議機(jī)關(guān)得知此情況后，沒有依照行政復(fù)議法的規(guī)定責(zé)令鎮(zhèn)人民政府履行行政復(fù)議決定，也沒有制止鎮(zhèn)人民政府的錯(cuò)誤做法，履行行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督的職責(zé)不到位。
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