讓制度成為帶“電”的“高壓線” ——淺談如何提高制度的執(zhí)行力
| 讓制度成為帶“電”的“高壓線” ——淺談如何提高制度的執(zhí)行力 |
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通州區(qū)委常委、紀委書記 桑建美
健全完善制度固然必要，但對制度不折不扣地執(zhí)行更為重要。事實上，我國反腐倡廉法規(guī)制度已較為健全，但為什么腐敗問題和腐敗現(xiàn)象還是易發(fā)多發(fā)，一個重要的原因就是制度的執(zhí)行不力，沒能充分發(fā)揮出制度應有的效力。
一、制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)
這些年，許多地方圍繞重點領域和關鍵環(huán)節(jié)、反映強烈的突出問題、規(guī)范權力運行等方面，建立健全了一系列反腐倡廉制度，為推進反腐倡廉建設打下了堅實的基礎。但是，從明察暗訪和督促檢查情況看，從查辦案件發(fā)現(xiàn)的問題看，從群眾信訪舉報的流量分析看，從網(wǎng)絡輿情的監(jiān)測結果看，少數(shù)部門執(zhí)行制度的情況并不盡如人意，其表現(xiàn)在：
——“寫在紙上、貼在墻上”，抓制度落實的自覺性、主動性不夠，把制度當擺設，滿足于照轉、照抄、照搬，簡單地理解，被動地執(zhí)行，把印發(fā)規(guī)定、開會布置等同于落實，沒有在求實效上下功夫；
——“上有政策、下有對策”，鉆漏洞空子、搞變通執(zhí)行，有利的就執(zhí)行、不利的就不執(zhí)行，對一些界限明確、措施強硬的制度規(guī)定，借口特殊情況特殊處理，想方設法變通規(guī)避；
——“約定俗成、心照不宣”，利用“潛規(guī)則”形成“講人情、托關系、靠面子”等不良風氣，導致對制度缺乏應有的敬畏和遵從；
——“下不為例、酌情處理”，有的對違反制度的人和事不愿管、不敢管，甚至對違反制度的行為縱容包庇，或者對違規(guī)違紀現(xiàn)象處理不及時、不嚴格；
——“牛欄關貓、進出自如”，少數(shù)制度本身存在缺陷，有的過于簡單，有的存在漏洞，有的政出多門，還有的缺少明確的操作流程，操作性不強，責任不清，“板子”打不到具體人身上，制度的約束力得不到很好發(fā)揮。
二、存在問題的成因分析
存在這些現(xiàn)象的原因很多，主要有：
——從主體層面分析，很大程度是遵守規(guī)則的意識薄弱，也就是執(zhí)行制度的自覺性還沒有養(yǎng)成，沒有規(guī)則意識一以貫之地支配人的行為，而指望通過不停制定和修改制度來解決弊端是完全靠不住的。同時，領導遵守規(guī)則的表率作用也是一個很重要的方面，少數(shù)領導要求下級的執(zhí)行得緊、上級執(zhí)行得松，上級強調時、領導檢查時、出了問題時執(zhí)行得緊，平時執(zhí)行得松，實則亂了制度、廢了制度。
——從監(jiān)督層面分析，上級管到看不到、同級看到監(jiān)督不了、下級知道不敢監(jiān)督，導致少數(shù)人以自己的意志理解和執(zhí)行制度。從監(jiān)督主體看，有的監(jiān)督意識薄弱，不主動監(jiān)督；有的法制意識不強，業(yè)務不熟不會監(jiān)督；有的過分注重自我保護，不敢監(jiān)督；有的“老好人”思想作祟，不愿監(jiān)督。從監(jiān)督客體看，有的自我監(jiān)督缺位，認為自己覺悟高，不需要監(jiān)督；有的權力觀錯位，怕失去權力“吃不開”，不愿意接受監(jiān)督；有的認識模糊，認為監(jiān)督是不信任，抵制監(jiān)督。失去有效監(jiān)督，執(zhí)行制度就自由而行，制度難免流于形式。
——從問責層面分析，責任追究不到位是制度的執(zhí)行失之于軟、失之于寬的關鍵原因。常看到一項制度會被三令五申，今年發(fā)了通知要求，明年還要發(fā)通知強調，而違反規(guī)定的現(xiàn)象仍會發(fā)生，很大程度上由于執(zhí)法不嚴造成了對制度的漠視。制度要有一定的強制力，包括自身的約束力和對違背其行為的制裁力，才具有制度的威懾作用。然而一些人僅認為制度不過是上級或領導提出的要求而已，并非像法律那樣不可冒犯，出現(xiàn)問題處理時寧寬勿嚴，違反制度只要不觸及法律底線就很少實行責任追究。實際上，制度缺少強制性，公信度就大打折扣，必然導致執(zhí)行疲軟。
三、增強制度執(zhí)行力的幾點對策
——教育要“記于心、踐于行”。制度的執(zhí)行，須建立在高度自覺的基礎上。首先，要把制度的宣傳教育納入反腐倡廉教育和廉政文化建設之中，及時組織黨員干部認真學習制度，通過授課或討論、普遍教育與專題教育結合、政策交底和案例警示相輔，將制度寓于生動的釋疑剖析和典型案例之中，深入淺出、融會貫通，幫助黨員干部從中找到屬于自己的“高壓線”。其次要注意把握制度的實施要求，理清按制度辦事的主體程序，抓住按制度實施責任追究的主干要素；注意把握制度的縱橫聯(lián)系，掌握上位制度與下位制度的縱向銜接，掌握多項同位制度的橫向關聯(lián)。通過學習使黨員干部成為熟知制度的“明白人”，落實制度的“有心人”，做到記于心而見于行。第三，要經(jīng)常引導黨員干部汲取漠視制度的教訓，強化執(zhí)行制度的意識，有針對性地抓好警示教育，促使黨員干部不斷增強依制度決策、依制度運作、依制度指導、依制度辦事的意識，讓制度理念深深滲透到個人的價值觀念、道德標準、思維方式和行為習慣中。
——設計要“行得通、管得住”。緊貼實際抓好制度設計，是增強制度執(zhí)行力的首要前提。一要注重關聯(lián)性。每一項制度雖然相對獨立，但都是置身于一個體系之中。所以，在制度建設過程中，要充分發(fā)揮組織協(xié)調作用，建立制度建設聯(lián)席會議制度等，盡可能考慮制度所涉及到的各方面因素，尤其要防止和克服跨部門、跨行業(yè)相關廉政制度之間的脫節(jié)或矛盾的現(xiàn)象，強化制度的協(xié)同性，充分發(fā)揮好制度體系的整體約束功能。二要注重操作性。制度建設不是理論研究，不能總是用一些抽象的語言做一些籠統(tǒng)的規(guī)定，既要有宏觀構架，也要有操作細則，既要有實體性要求，也要有程序性規(guī)定，什么可行、什么不可行，必須清清楚楚，做什么、怎么做，必須明明白白，一目了然。對過于原則化的制度要制訂實施細則，不能模棱兩可、似是而非，要確保行得通、管得住、可操作。三要注重嚴密性。如果在制度設計中留下了太多的自由裁量空間，就會形成“做”是執(zhí)行制度、“不做”也是在執(zhí)行制度，“這樣做”是執(zhí)行制度、“那樣做”同樣是執(zhí)行制度的混亂局面，制度就成了一紙空文。因此，要最大限度地壓縮自由裁量和推責諉過的空間，堵死“不準”變“不禁”、“有責”變“無責”等可鉆之空。另外，還要及時收集反饋落實制度過程中遇到的情況和問題，加強跟蹤調研，提出相應對策。對制度的實施效果，要注意聽取各方反映，及時進行科學評估，已經(jīng)過時的要及時廢止，存在缺陷的要進行修正，使制度在執(zhí)行中與時俱進、逐步完善。
——監(jiān)督要“挖死角、堵漏洞”。沒有監(jiān)督，制度就成了不帶“電”的高壓線，更談不上執(zhí)行力。因此，制度一旦出臺，就要建立常態(tài)化、動態(tài)化的監(jiān)督檢查機制，并貫徹到制度執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，結合執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、作風評議以及黨風廉政建設責任制檢查考核等，對反腐倡廉制度執(zhí)行情況進行檢查和了解，對一些群眾反映強烈、問題比較多的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，應采取面上普查和重點抽查、綜合檢查和專項檢查、明查和暗訪等多種形式，經(jīng)常性地開展督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促糾正和整改，推動各項制度進一步落到實處。一要完善督查機制。建立健全制度執(zhí)行的責任、考評、問責等機制，完善保障制度執(zhí)行的程序性規(guī)定和違反制度的懲戒性規(guī)定，對制度執(zhí)行進行責任分解，明確責任部門和具體責任人，把制度執(zhí)行情況作為提拔使用和評先評優(yōu)的重要依據(jù)。同時，逐步完善上級、同級、下級對制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制，把日常督查、專項檢查和年終督查結合起來，采用黨內、人大、政協(xié)、群眾和輿論聯(lián)合監(jiān)督的方式對制度執(zhí)行情況進行督查，既要注重督查結果，更要注重督查過程；既要注重集中檢查，更要注重經(jīng)常督查；既要注重靜態(tài)督查，更要注重動態(tài)督查。二要突出督查重點。要緊緊圍繞“權、錢、人”三個重點，對主要對象、重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，特別是要對單位主要負責人在“三重一大”事項、公務消費方面執(zhí)行制度情況，對職能部門和重要崗位的重要人員執(zhí)行制度情況，對工程建設、土地出讓、資源開發(fā)等領域的制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查等。三要創(chuàng)新督查辦法。強化科技手段監(jiān)督，把科技手段融入到制度設計中、運用到制度執(zhí)行上，借助“無情”的電腦代替“有情”的人腦，確保執(zhí)行過程公平、公開、公正。要積極推廣電子監(jiān)察系統(tǒng)，對行政審批和辦事程序進行全程監(jiān)控。要發(fā)揮網(wǎng)絡媒體和群眾的監(jiān)督作用，廣泛搭建監(jiān)督平臺，使制度執(zhí)行得到多渠道的監(jiān)督。
——追究要“打板子、下猛藥”。制度的權威性表現(xiàn)在，制度一旦實行，任何組織和個人都應在它的制約之下，任何違制、違紀行為都會被追究責任甚至受到懲處。一是突出責任追究。首先要建立制度執(zhí)行責任追究機制，明確責任追究對象，正確把握責任追究情形，合理運用責任追究方式。要注意突出追究的兩個重點：對領導干部尤其是主要負責人破壞制度、干擾制度的行為嚴肅追究責任，形成制度面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的氛圍；對不敢明目張膽地“闖紅燈”但卻存在變通執(zhí)行、選擇執(zhí)行以及打擦邊球的行為要嚴肅追究。同時，還要把責任追究與領導干部問責緊密結合起來，促使人人敬畏制度、個個嚴守制度。二是有效懲處震懾。維護制度權威性最有效的方法就是加大對違反制度行為的懲處力度，提高震懾效應。要把懲處作為保證制度約束力的關鍵環(huán)節(jié)來抓，著力建立自動反應、主動出擊、及時查處的懲處機制，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，不搞下不為例，不搞法不責眾，杜絕有令不行、有禁不止的行為，通過營造違者必查、違者必糾的高壓態(tài)勢，使所有制度真正成為帶電的“高壓線”。同時，分析思考深層次的問題，把懲處的過程作為完善制度體系的最佳實踐，深入剖析案例，總結教訓，堵塞漏洞，使制度體系更加完善。三是注重示范激勵。探索制度執(zhí)行的激勵機制建設，把能否維護、落實制度作為評先評優(yōu)、晉級升職的重要依據(jù)，把是否尊重制度、是否按制度辦事、是否依靠制度管理、是否善于制度創(chuàng)新，作為評價干部的標準，與干部的提拔任用掛鉤，使黨員干部自覺遵守制度、認真執(zhí)行制度，提高黨員干部對制度的信任感和服從感。同時，要培育尊重制度的模范意識，特別是要發(fā)揮領導干部以身作則的表率作用，進一步強化制度面前沒有特權、制度約束不能例外的意識，增強帶頭執(zhí)行制度的主動性，實現(xiàn)“以一個人帶動一班人”、“以一班人帶動一群人”，使維護制度尊嚴、模范遵守制度成為自覺行動。
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