農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金（包括各類涉農(nóng)、支農(nóng)、惠農(nóng)資金）是黨和政府安排用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及幫助農(nóng)民脫貧致富的專項(xiàng)支出，包括農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、扶貧資金、水利、林業(yè)、畜牧專項(xiàng)資金和各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)助補(bǔ)貼資金等，其管理使用具有政策性強(qiáng)、點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)、無(wú)償性和收效較慢等特點(diǎn)。近年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)不斷加大投入是政府落實(shí)中央對(duì)農(nóng)村富民政策的具體體現(xiàn)，是引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)村加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要手段。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高科技含量、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、提高農(nóng)民生活水平起到了很大的作用。本文試圖對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金在管理和使用做如下剖析。
一、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理使用中存在的主要問(wèn)題
（一）使用過(guò)程中缺乏嚴(yán)密的規(guī)章制度。一是項(xiàng)目立項(xiàng)不規(guī)范，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效益不高。一些地方政府在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，不能科學(xué)客觀地結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、群眾基礎(chǔ)、市場(chǎng)實(shí)際和項(xiàng)目效益情況，不做科學(xué)的項(xiàng)目可行性分析，只考慮專項(xiàng)資金數(shù)量大小，盲目申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目，一味地為當(dāng)?shù)貭?zhēng)取資金，建設(shè)政績(jī)項(xiàng)目。項(xiàng)目資金到位后，不顧實(shí)際而盲目上馬，受益農(nóng)民群眾積極性不高，往往造成“半拉子工程”、“釣魚工程”，購(gòu)置機(jī)器設(shè)備閑置，即使項(xiàng)目建成后也不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益，造成資金的使用效益低下，既浪費(fèi)了財(cái)政資金，給群眾造成損失，又影響了政府的公信力。二是財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范，執(zhí)行財(cái)政資金報(bào)賬制程序上、手續(xù)上不夠嚴(yán)謹(jǐn)；票據(jù)管理不規(guī)范，存在白條或當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門代開(kāi)正規(guī)發(fā)票弄虛作假、套取專項(xiàng)資金、侵占國(guó)家資金現(xiàn)象。三是專項(xiàng)資金管理使用不規(guī)范。審批者憑個(gè)人的主觀判斷和喜好來(lái)確定分配對(duì)象，批復(fù)項(xiàng)目和資金時(shí)厚此薄彼，立人情項(xiàng)目，撥關(guān)系資金的情況屢見(jiàn)不鮮，甚至出現(xiàn)以專項(xiàng)資金名義向下級(jí)撥經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。目前基層農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理單位經(jīng)費(fèi)保障普遍偏低，項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)普遍預(yù)算不足甚至沒(méi)有。但項(xiàng)目又必須按期實(shí)施完成，因而以各種名義隨意截留、擠占、挪用，使用虛假票據(jù)套取項(xiàng)目資金等問(wèn)題層出不窮，使農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金不能使用到位，項(xiàng)目得不到完整有效實(shí)施，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。在部分專項(xiàng)資金的分配使用中，容易受平均主義和“大鍋飯”思想影響，資金分配過(guò)于分散，不能發(fā)揮資金整體合力，也影響了資金的使用效益。
（二）配套資金不到位，挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。一是配套資金難落實(shí)。目前國(guó)家為了提高地方政府實(shí)施項(xiàng)目的自覺(jué)性，往往在下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，均要求地方財(cái)政予以一定比例的配套資金，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金因其特殊性更是如此，項(xiàng)目補(bǔ)助資金越大，配套資金量也就越多，而且硬性規(guī)定若地方不配套，就不能立項(xiàng)批復(fù)。而地方政府和有關(guān)部門為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了得到項(xiàng)目就由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門承諾保證落實(shí)地方配套（大多是虛假承諾，甚至財(cái)政部門承諾配套后由項(xiàng)目主管單位向財(cái)政部門反承諾不需要地方配套資金），而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中配套資金很難落實(shí)，只能采取作假賬或“拆東墻補(bǔ)西墻”的辦法應(yīng)付上級(jí)檢查，從而使項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容不能按期、全面完成，工程質(zhì)量和效果難以保障。二是配套資金存在轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象。由于扶持面較大，管理環(huán)節(jié)比較多，施工分散，致使農(nóng)業(yè)資金使用、管理、監(jiān)督等方面還存在一些問(wèn)題。有些地方財(cái)政配套資金轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，加大農(nóng)民義務(wù)工比例，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；由于地方配套資金大多不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果打折扣。
（三）財(cái)政撥付資金不及時(shí)。一是財(cái)政資金在撥付過(guò)程中有時(shí)滯留時(shí)間較長(zhǎng)。有的采取多申報(bào)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目工程量，有的單位將工程任務(wù)分解基層，還有的單位對(duì)申報(bào)的項(xiàng)目根本就沒(méi)有實(shí)施等，而將資金挪作他用。有的用于平衡預(yù)算，有的用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等。二是撥付時(shí)間與實(shí)施項(xiàng)目需要有沖突。對(duì)于上級(jí)下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金，縣級(jí)財(cái)政部門一般將大部分資金在第三、第四季度撥付，往往在年底形成資金結(jié)余，未能及時(shí)撥付到實(shí)施項(xiàng)目上，導(dǎo)致年度資金結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額較大，影響了年度預(yù)算的執(zhí)行效果。目前許多地方項(xiàng)目管理實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制，縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制規(guī)定資金撥付根據(jù)工程進(jìn)度進(jìn)行，但這樣一來(lái)，資金撥付相對(duì)于工程進(jìn)度產(chǎn)生了滯后，這種滯后性在一定程度上影響了工程按時(shí)完工。項(xiàng)目開(kāi)始階段一般需要購(gòu)置工程材料等支出較多，雖然也有部分預(yù)撥項(xiàng)目資金，但資金根本不敷使用，項(xiàng)目實(shí)施單位必須墊資施工，而后續(xù)項(xiàng)目又因?yàn)閳?bào)賬資料的不齊全等原因而造成撥款的滯后，形成項(xiàng)目實(shí)施期間一邊資金始終緊張滯后，一邊資金閑置結(jié)余的局面。三是難保證?？顚Ｓ谩Ｒ皇怯行┺r(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金主要采取先干后補(bǔ)或先干后撥，由于個(gè)別施工單位經(jīng)濟(jì)條件差，沒(méi)有能力墊付前期工程費(fèi)用，施工進(jìn)度緩慢。再加上財(cái)政資金安排晚，工程跨年度，直接影響撥款進(jìn)度。導(dǎo)致個(gè)別單位經(jīng)費(fèi)緊張財(cái)力不足，采取拆東補(bǔ)西，擠占挪用專項(xiàng)資金，雖然賬面有資金數(shù)額，但實(shí)際銀行存款已經(jīng)沒(méi)有了，造成不能及時(shí)下?lián)苜Y金。還有的項(xiàng)目資金預(yù)算安排到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒(méi)有重點(diǎn)扶持的對(duì)象，而有發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目單位又因資金短缺而進(jìn)度緩慢，有的項(xiàng)目資金通過(guò)轉(zhuǎn)撥的部門安排到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)額較小，資金使用效果不明顯，種種原因?qū)е码y保證專款專用。
二、產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因
（一）縣級(jí)財(cái)政財(cái)力緊張導(dǎo)致地方農(nóng)業(yè)投入偏少。現(xiàn)行財(cái)政體制下縣級(jí)的自有財(cái)力十分有限，大多縣級(jí)財(cái)政基本維持“吃飯”財(cái)政，雖然上級(jí)財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付方式將大部分財(cái)力劃轉(zhuǎn)到縣級(jí)財(cái)政，但都屬于專項(xiàng)資金，具有特定的用途，縣里統(tǒng)籌財(cái)力的力度有限。部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，保工資運(yùn)轉(zhuǎn)是第一需要，在地方一般預(yù)算支出的總量中，用于行政管理和部門事業(yè)費(fèi)支出占有很大的比例。在財(cái)力有限的情況下縣級(jí)財(cái)政支出的不斷增大勢(shì)必造成專項(xiàng)資金投入的減少,財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算安排增長(zhǎng)緩慢，從而造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抵御自然災(zāi)害能力較差，反過(guò)來(lái)又制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的社會(huì)效益和生態(tài)效益相對(duì)較高，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低甚至沒(méi)有效益，而且很難進(jìn)行評(píng)估或計(jì)算，個(gè)別地方政府在短期利益驅(qū)使下，將資金投向急功近利的產(chǎn)業(yè)尋求短期收益，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)投入下降。這也是縣級(jí)財(cái)政安排農(nóng)業(yè)投入資金比例逐年下降，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目配套資金不能到位的主要原因。
（二）縣級(jí)各部門管理農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金職能交叉重疊，體制不順。從目前農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理情況看，涉及縣級(jí)財(cái)政、計(jì)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、科技、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦和扶貧辦等部門單位。這些部門多頭管理容易出現(xiàn)如下問(wèn)題：一是政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門直接或牽頭管理工程，不利于工程監(jiān)督管理和實(shí)施。如一些縣發(fā)改委管理的工程，既負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)，又負(fù)責(zé)工程實(shí)施和監(jiān)督管理，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。二是監(jiān)督單位各行其事，效果不明顯。各項(xiàng)目實(shí)施單位都有主管部門監(jiān)督，還要接受發(fā)改委、監(jiān)察局、審計(jì)局和財(cái)政局監(jiān)督，但是這些部門各行其事，并不能互通有無(wú)，多頭多次檢查，檢查內(nèi)容交叉重合，既給項(xiàng)目單位造成較大負(fù)擔(dān)卻不能從根本上杜絕問(wèn)題出現(xiàn)。三是同一類型項(xiàng)目由多個(gè)部門管理，部門之間缺乏溝通，缺乏統(tǒng)籌整合和集中實(shí)施的效能，造成資金投入分散，難以形成集中資金辦大事的效果，影響到建設(shè)項(xiàng)目投資效果。如某縣水利和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)兩部門先后在同一村實(shí)施項(xiàng)目，使該村機(jī)井?dāng)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出需要數(shù)量，其他村組卻無(wú)井可用，造成資金浪費(fèi)。
（三）責(zé)任追究缺位，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)督力度不夠。從中央到省市農(nóng)業(yè)主管理部門對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查及相關(guān)責(zé)任都有明確規(guī)定，但由于農(nóng)業(yè)涉及面廣，點(diǎn)多線長(zhǎng)，實(shí)際工作中未得到有效地執(zhí)行。支農(nóng)項(xiàng)目批復(fù)后，絕大部分卻由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)施工，財(cái)政負(fù)責(zé)撥款。項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)缺乏法人負(fù)責(zé)制的規(guī)章制度，資金如何使用，質(zhì)量如何達(dá)標(biāo)，效果是否達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這些都缺乏專人負(fù)責(zé)，工程驗(yàn)收制度不健全，致使財(cái)政對(duì)資金的使用缺乏有效的監(jiān)督手段，對(duì)于存在的違紀(jì)問(wèn)題則很難發(fā)現(xiàn)。地方政府監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后往往受保護(hù)地方利益、維護(hù)地方聲譽(yù)等因素影響，除非重大問(wèn)題外很少曝光問(wèn)題，對(duì)責(zé)任人也很難處理處罰到位，因此造成違紀(jì)成本低，違紀(jì)問(wèn)題屢查屢犯。
三、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理的建議和對(duì)策
（一）強(qiáng)化效益觀念，做好項(xiàng)目完工后的效益評(píng)價(jià)工作。首先，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)投資完成和工程竣工后，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門要在積極參與項(xiàng)目各階段檢查驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好效益評(píng)價(jià)工作，通過(guò)對(duì)撥款、使用、施工各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)際效益進(jìn)行最終評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出不足，分清責(zé)任，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，懲罰落后，將項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)財(cái)政部門、項(xiàng)目主管單位和項(xiàng)目建設(shè)單位都真正關(guān)心農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益。其次，專項(xiàng)資金的管理和使用要列入政府主要領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目單位“一把手”目標(biāo)責(zé)任制。要制定專項(xiàng)資金考核量化指標(biāo)，有計(jì)劃地連續(xù)性考核，不達(dá)標(biāo)的要追究責(zé)任。要實(shí)行專項(xiàng)資金公示制、實(shí)行工程招投標(biāo)制、實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以花最少的錢做最好的工程。同時(shí)在財(cái)務(wù)上可實(shí)行專項(xiàng)資金的報(bào)賬制。規(guī)范財(cái)務(wù)手續(xù)、工程驗(yàn)收手續(xù)、資金撥付手續(xù)，做到各部門之間互相監(jiān)督、互相制約。對(duì)物資采購(gòu)要實(shí)行專項(xiàng)物資政府采購(gòu)制。通過(guò)集中采購(gòu)，減少中間環(huán)節(jié)，降低中間費(fèi)用，節(jié)約資金。
（二）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大違紀(jì)違法行為處罰力度。首先，要實(shí)行經(jīng)常性審計(jì)制度，加大上審下和交叉審計(jì)力度。審計(jì)人員在審計(jì)時(shí)要突出對(duì)重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督，緊緊抓住政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注和關(guān)系群眾切身利益的事項(xiàng)，統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目和力量，打破審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)專業(yè)審計(jì)界限，形成整體合力。對(duì)違紀(jì)問(wèn)題應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)相互協(xié)調(diào)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題即可借助紀(jì)檢監(jiān)察部門直接對(duì)責(zé)任人進(jìn)行處理。同時(shí)，對(duì)那些嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，對(duì)損失浪費(fèi)嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)曝光，對(duì)重大案件要移送司法部門進(jìn)行查處。其次，就是實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度，對(duì)管理和使用混亂的項(xiàng)目在今后的立項(xiàng)上予以消減，對(duì)實(shí)施好的給予獎(jiǎng)勵(lì)。此外，還要加強(qiáng)審計(jì)整改力度。以往對(duì)專項(xiàng)資金只注重項(xiàng)目資金的監(jiān)督檢查，而對(duì)如何督促有問(wèn)題的單位去整改落實(shí)監(jiān)督較少。因此，應(yīng)通過(guò)經(jīng)常性后續(xù)監(jiān)督、追蹤落實(shí)的方法，督促審計(jì)決定和意見(jiàn)的落實(shí)，保證專項(xiàng)資金真正發(fā)揮效益。最后，要建立信息反饋制度，擴(kuò)大檢查成果，實(shí)事求是地向領(lǐng)導(dǎo)提供真實(shí)信息，提出好的建議，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策服務(wù)，使專項(xiàng)資金充分發(fā)揮效益。
（三）創(chuàng)新體制機(jī)制，解決深層次問(wèn)題。首先，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金配套政策。對(duì)財(cái)政困難地區(qū)可考慮讓地方政府不配套或少配套資金，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱、勞動(dòng)力少的地區(qū)取消群眾自籌資金，有多少錢辦多少事，扎扎實(shí)實(shí)搞項(xiàng)目，真正出效益。要按照項(xiàng)目規(guī)模和實(shí)施難易程度，在專項(xiàng)資金中合理安排必要的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)和后期維護(hù)費(fèi)用，減輕項(xiàng)目承擔(dān)單位的經(jīng)費(fèi)壓力，促進(jìn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的日常有效監(jiān)管和后續(xù)維護(hù)，提高項(xiàng)目使用壽命。其次，應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投資體制。對(duì)于農(nóng)業(yè)投資，各級(jí)財(cái)政資金投向要各有側(cè)重和層次，形成梯級(jí)投資體制。同時(shí)要充分發(fā)揮財(cái)政資金在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中引導(dǎo)和示范作用，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定投資主體，如大型農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施只能由政府投資和管理；對(duì)于小型基礎(chǔ)設(shè)施和短平快項(xiàng)目，引導(dǎo)工商資本、信貸資金及社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助力度，提高農(nóng)業(yè)投資的吸引力。對(duì)符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)較好，帶動(dòng)農(nóng)民致富能力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，可以實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式加大投入，吸引利用多方投資主體共同投資、共同收益。第三，要建立農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的決策、評(píng)審制度。改進(jìn)和推廣農(nóng)業(yè)項(xiàng)目評(píng)審專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)制度，由專家組對(duì)各地申報(bào)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，細(xì)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評(píng)審程序，走出機(jī)關(guān)搞評(píng)審，深入實(shí)際作調(diào)查，面向群眾看效益，提高項(xiàng)目評(píng)審獨(dú)立性、客觀性。通過(guò)科學(xué)評(píng)審選擇項(xiàng)目，把能符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入和確需扶持的好項(xiàng)目全部吸收進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)并加以扶持，做到寧缺勿濫，減少?zèng)Q策立項(xiàng)失誤帶來(lái)的資金使用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的動(dòng)態(tài)管理，加大調(diào)研力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各地取得效益的新興產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，通過(guò)評(píng)審后納入項(xiàng)目庫(kù)。基層政府申報(bào)項(xiàng)目時(shí)要站在為黨分憂為民解愁的高度，充分考慮當(dāng)?shù)貧夂虻乩怼⑷罕娀A(chǔ)、生產(chǎn)習(xí)慣和技術(shù)條件等方面因素，因地制宜，量力而行，注重適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展、發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)、群眾收益顯著的項(xiàng)目，提高立項(xiàng)的科學(xué)性和可行性。（林勁松 霞浦縣紀(jì)委監(jiān)察局）
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