基層勞動人事爭議調(diào)解組織，是解決勞動人事爭議的第一道“防火墻”，是和諧勞動關(guān)系的穩(wěn)壓器，是化解勞資矛盾與糾紛的重要組成部分，在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系和維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要而獨特的作用。
近年來，隨著陜西省扶風縣經(jīng)濟社會的加速發(fā)展，勞動人事關(guān)系主體日趨多元化，勞動人事領(lǐng)域格局日趨多樣化，各種勞動人事關(guān)系日趨復(fù)雜化，用人單位與勞動者之間的利益沖突不斷發(fā)生，勞動者的維權(quán)意識也在進一步增強，導致勞動人事糾紛仲裁訴求居高不下，勞動人事爭議處理工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)。建立健全并發(fā)揮基層調(diào)解組織的作用勢在必行，急需構(gòu)建一條解決勞動人事爭議的綠色通道，加大調(diào)解工作力度，最大限度地將勞動人事爭議化解在基層，處理在萌芽狀態(tài)。
在此背景下，2012年以來，扶風縣堅持“預(yù)防為主、基層為主、調(diào)解為主”工作方針，在全市率先實施了基層勞動人事爭議調(diào)解組織網(wǎng)格化、規(guī)范化建設(shè)，強化基層勞動爭議調(diào)解組織第一道防線功能，創(chuàng)新實施勞動人事爭議“裁審訪調(diào)”有效銜接和庭前、庭審、庭后跟進調(diào)解的案件審理機制，取得了一定的成效，但也存在一些問題。結(jié)合工作實踐，通過實地走訪、電話征詢、座談交流，筆者對全縣基層勞動人事爭議調(diào)解組織建設(shè)及作用發(fā)揮情況，進行了專題調(diào)研。
一、基層爭議調(diào)解組織建設(shè)及運行情況
（一）調(diào)解組織建設(shè)。2012年以來，根據(jù)中、省、市關(guān)于加強和完善各級勞動人事爭議調(diào)解組織建設(shè)的文件要求，扶風縣加快推進基層勞動人事爭議調(diào)解組織建設(shè)，率先在全縣8個鎮(zhèn)（街）、9個用人單位主管部門成立了勞動人事爭議調(diào)解委員會，43家重點企業(yè)和2個工業(yè)園區(qū)均成立了勞動爭議調(diào)解委員會，聘任專（兼）職調(diào)解員232人，初步建立了多層次、多渠道的勞動人事爭議預(yù)防調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，勞動人事爭議基層調(diào)解組織組建覆蓋面已達98%，覆蓋密度正在不斷擴大。2017年10月，重新對基層勞動人事爭議調(diào)解組織進行了完善和規(guī)范，統(tǒng)一組織名稱、統(tǒng)一制度牌、統(tǒng)一懸掛標徽、統(tǒng)一業(yè)務(wù)培訓，但辦公設(shè)施、設(shè)備的配備還參差不齊。制訂了“勞動人事爭議調(diào)解組織工作職責”、“勞動人事爭議調(diào)解工作程序”、“勞動人事爭議調(diào)解員行為準則”等一系列制度，建立了走訪檢查制度，了解工作開展情況。在管理上，基層各級勞動人事爭議調(diào)解委員會由所在鎮(zhèn)街、部門管理，業(yè)務(wù)上由縣勞動人事爭議仲裁委員會統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一管理，縣勞動人事爭議仲裁院負責業(yè)務(wù)指導。
?。ǘ┱{(diào)解人員培訓。在勞動人事爭議調(diào)解組織建立之初，全縣初步建立了調(diào)解員學習培訓制度，采用一事一訓、專題培訓、集體討論等多種形式，加強培訓。通過學習與培訓，使基層調(diào)解人員不斷加深對勞動人事爭議調(diào)解工作重要性的認識，提高依法調(diào)解的能力，對調(diào)解員規(guī)范的行為養(yǎng)成、意識提高起到塑形入軌的作用。近年來，由于省、市很少舉辦調(diào)解業(yè)務(wù)培訓，目前無人取得勞動人事爭議調(diào)解員證。每年縣上都從縣級調(diào)解組織中選派一線調(diào)解員參加省廳組織的仲裁員培訓，取得勞動人事爭議仲裁員資格，再以此為骨干采取傳幫帶方式，繼續(xù)延伸基層調(diào)解員培訓。邀請市勞動人事仲裁業(yè)務(wù)專家，分批次對全縣調(diào)解員進行法律法規(guī)、調(diào)解技巧等知識培訓。同時，建立了全縣基層調(diào)解員微信群，相通信息、交流經(jīng)驗、探討案例，進一步提升調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平。
?。ㄈ┺k案運行效果。通過對全縣已經(jīng)符合辦案條件的42個調(diào)解組織機構(gòu)運行、辦案程序、辦案結(jié)果等情況的調(diào)研，總體運行較好，使很多爭議糾紛都化解在了萌芽狀態(tài)，減少了仲裁案件的發(fā)生。但仍發(fā)現(xiàn)很多調(diào)解組織因單位人員變動、職務(wù)職能變更，加之年齡差異和知識更新的等因素，面對勞動者與所在單位因勞資糾紛發(fā)生的爭議，不能及時發(fā)現(xiàn)、及時介入、及時協(xié)調(diào)、及時化解，而是通過單位行政安排被動的調(diào)查了解，組織協(xié)商，導致矛盾雙方很難接受調(diào)解。一部分調(diào)解員的積極性不高，遇到爭議無處下手，推諉不前或久拖不調(diào)，致使小爭議拖成大爭議，調(diào)處結(jié)果不盡人意，大部分案件都推交到了縣勞動人事爭議仲裁委員會，主要是調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力不夠強。通過從基層反饋、勞動者反映和縣勞動人事爭議仲裁委員會接待咨詢、立案審查的情況綜合分析，2018年全縣共接待受理各類勞動人事爭議糾紛365件，其中經(jīng)過調(diào)解處理89件（企業(yè)組織調(diào)解11件、鎮(zhèn)街組織調(diào)解7件，行業(yè)部門組織調(diào)解23件，縣勞動人事爭議調(diào)解委員會調(diào)解48件），其余都通過仲裁程序處理。
二、目前存在的問題
?。ㄒ唬┗鶎诱{(diào)解組織建設(shè)尚有缺位，部分作用發(fā)揮不明顯。在企業(yè)設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會，是依據(jù)《勞動法》、《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調(diào)解規(guī)定》等法律法規(guī)，即“在用人單位內(nèi)，可以設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會”。這是一種典型的任意性規(guī)范，因為根據(jù)《公司法》等法律法規(guī)，企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置，可由企業(yè)自主決定，其內(nèi)部是否設(shè)立勞動爭議調(diào)解組織，完全取決于企業(yè)本身。目前，不僅扶風縣乃至全國各地的現(xiàn)實狀況是企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織脫離不了對被用人單位的依附而使勞動者對其存有戒備、缺乏信任感，不愿通過調(diào)解組織解決爭議?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》實施后，仲裁的受案范圍擴大、調(diào)解仲裁程序優(yōu)化，尤其是仲裁不收費等，使勞動者更加認同爭議的仲裁處理程序。同時，一些企業(yè)勞動爭議調(diào)解名義上有組織、有制度、有規(guī)范，但多數(shù)被“束之高閣”置而不用，在處理勞動爭議時很少啟用勞動爭議調(diào)解機制，真正通過勞動爭議調(diào)解組織解決的勞動糾紛較少，部分基層調(diào)解組織作用發(fā)揮不明顯。
?。ǘ╊I(lǐng)導對調(diào)解工作重視不夠，調(diào)解組織建設(shè)推進較慢。有些單位領(lǐng)導認為基層勞動人事爭議調(diào)解“職能軟”，可有可無，未能把基層勞動人事爭議調(diào)解工作提上重要議事日程，對基層勞動人事爭議調(diào)解工作投入不夠，支持不力也沒有經(jīng)費保障；鎮(zhèn)（街）勞動人事爭議調(diào)解組織有名無實，不能有效地發(fā)揮作用；部分企業(yè)往往認為生產(chǎn)經(jīng)營、經(jīng)濟效益是首重，認識不到調(diào)解組織建設(shè)的重要性，認為發(fā)生勞動爭議時，不需要企業(yè)費時費力的調(diào)解，直接按法律規(guī)定進行仲裁處理就可以了。因此，往往沒有抽出專人負責調(diào)解工作，都是工會或者人力資源部門職工兼職負責，也沒有專門的經(jīng)費保障，不能保障場所、辦公設(shè)備等。從事調(diào)解工作的人員認為，自己增加了工作量而待遇卻未提高，必然缺乏工作積極性，局限了調(diào)解組織功能的發(fā)揮。
?。ㄈ┱{(diào)解員素質(zhì)參差不齊，調(diào)解組織隊伍建設(shè)亟待加強。目前，全縣各企業(yè)、單位的調(diào)解人員大都是兼職調(diào)解員，在時間和精力上均受限制，而且現(xiàn)有的調(diào)解工作人員大部分沒有受過正規(guī)的法律教育，文化程度參差不齊，對相關(guān)政策法規(guī)了解不深，調(diào)解方式方法相對陳舊單一，多停留在教育說服和情感影響上，依法分析、定紛止息的能力較弱，不能適應(yīng)新形勢下調(diào)解工作的需要，調(diào)解能力還有待進一步提高。此外，一些單位調(diào)解組織專職調(diào)解員配備不到位，人員不穩(wěn)定，調(diào)解員往往身兼數(shù)職，工作疲于應(yīng)付、推諉矛盾現(xiàn)象仍然存在。
（四）調(diào)解組織經(jīng)費投入不足，調(diào)解工作缺乏必要保障。相對于各級綜治、司法部門人民調(diào)解組織有機構(gòu)、場地和經(jīng)費的多項保障措施，基層勞動人事爭議調(diào)解機構(gòu)特別是企業(yè)調(diào)解組織沒有專門的經(jīng)費保障。前期的調(diào)解組織“六統(tǒng)一、五上墻”和人員培訓等建設(shè)經(jīng)費，都是由縣人社局從緊缺的相應(yīng)經(jīng)費中撥付，但各基層調(diào)解人員的案件調(diào)解補助經(jīng)費卻無法落實。經(jīng)費投入的不足既不利于勞動人事爭議調(diào)解工作的開展，不利于矛盾糾紛的及時妥善解決，也不利于調(diào)動調(diào)解員的工作積極性和隊伍穩(wěn)定性。
三、思考與建議
切實解決好基層勞動人事爭議調(diào)解組織規(guī)范化運行問題，扶風縣還需在實踐中不斷完善和探索。通過完善制度，健全機構(gòu)，進一步加強勞動爭議調(diào)解工作基礎(chǔ)建設(shè)，科學規(guī)范地調(diào)解處理勞動人事爭議案件，建立制度完善、機構(gòu)健全、隊伍優(yōu)良、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的調(diào)解組織，使爭議調(diào)解工作早日走上制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。建議做好以下幾方面的工作：
?。ㄒ唬┘哟笮麄髁Χ?，提高預(yù)防調(diào)解工作認識。積極創(chuàng)新宣傳手段，通過報刊、電視、微信、公眾號等傳播媒介，擴展勞動人事爭議調(diào)解工作的宣傳渠道，加大《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調(diào)解規(guī)定》等法規(guī)的宣傳力度，提升勞動爭議調(diào)解工作社會影響力和知曉度，增強廣大勞動者主動接受勞動爭議調(diào)解的意識和觀念。從勞動者身邊事入手，從小爭議著手，著力化解勞動者和用人單位之困，力求把糾紛化解在基層，贏得勞動者的理解和信任，逐步形成有勞動糾紛找調(diào)解的社會共識和勞動關(guān)系自我協(xié)調(diào)機制，積極營造人人關(guān)注調(diào)解、支持調(diào)解、參與調(diào)解的良好社會氛圍。
?。ǘ娀{(diào)解組織，擴大調(diào)解組織輻射網(wǎng)絡(luò)。一是繼續(xù)推進在各類非公企業(yè)中建立爭議調(diào)解組織，力爭中型以上非公企業(yè)和工業(yè)園區(qū)、重點區(qū)域基本組建調(diào)解組織。按照“預(yù)防在先、發(fā)現(xiàn)在早、化解在小”的要求，引導各類調(diào)解組織及時預(yù)警預(yù)防、積極主動介入糾紛處理。二是結(jié)合各類企業(yè)多集中于工業(yè)園區(qū)的實際，大力推行“區(qū)域性+多元化”的扶風特色調(diào)解模式，在工業(yè)園區(qū)建立專業(yè)性調(diào)解組織，搭建“調(diào)解中心、調(diào)解員、企業(yè)調(diào)解委員會和聯(lián)絡(luò)員”的“四位一體”調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，建立以矛盾糾紛排查機制為核心，以委托調(diào)解、仲裁審查確認等制度為保障的糾紛預(yù)防調(diào)處體系。三是重點推動縣內(nèi)各類商會、青年企業(yè)家協(xié)會、社會團體等組織建立調(diào)解組織，依托協(xié)會組織、行業(yè)特點開展矛盾糾紛化解，逐步形成企業(yè)和基層調(diào)解、行業(yè)性和區(qū)域性調(diào)解相結(jié)合的多渠道、開放式的勞動人事爭議調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)，力爭將50%左右的簡易、小額爭議通過調(diào)解解決在企業(yè)、鎮(zhèn)街及單位，全力構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系。
?。ㄈ┘訌婈犖榻ㄔO(shè)，提升調(diào)解人員業(yè)務(wù)水平。建設(shè)高素質(zhì)的勞動人事爭議調(diào)解員隊伍，是搞好勞動人事爭議調(diào)解工作的關(guān)鍵。一是要切實把那些具有一定法律專業(yè)知識和工作能力強、群眾威望高、有一定群眾工作經(jīng)驗的同志選調(diào)到基層調(diào)解組織。同時，通過與政府開發(fā)公益性崗位、吸納大學畢業(yè)生就業(yè)有機結(jié)合的方式把大學生充實到基層調(diào)解員隊伍中，拓寬調(diào)解員來源范圍，為基層調(diào)解工作儲備調(diào)解人才。二是縣勞動人事爭議仲裁委員會應(yīng)采取集中培訓、網(wǎng)絡(luò)指導的形式，組織基層調(diào)解員學習有關(guān)法律法規(guī)，還可以選擇典型案例，采取以案代訓和觀摩開庭的方式進行業(yè)務(wù)指導，總結(jié)調(diào)解經(jīng)驗，提高調(diào)解人員的調(diào)解技能、法律水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。
（四）落實保障措施，為調(diào)解組織開展提供平臺。按照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》和《關(guān)于進一步加強勞動人事爭議調(diào)解仲裁完善多元處理機制的意見》（人社部發(fā)[2017]26號）的要求，積極探索行之有效的方式，制定具體措施，真正落實場地、經(jīng)費等各項保障措施，確?！稗k案有場所、工作有經(jīng)費”。要研究制定專（兼）職調(diào)解員的辦案補助辦法，調(diào)動調(diào)解人員的工作積極性和主動性，為調(diào)解組織建設(shè)保駕護航，從而真正發(fā)揮調(diào)解組織作用。
?。ㄎ澹┳⒅丶羁己耍嵘{(diào)解組織服務(wù)質(zhì)量。積極爭取縣委、縣政府的重視和支持，將基層調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)納入各級平安、綜治考核及人社工作年度目標考核體系，通過日常監(jiān)督和年度評估、考核等方式，及時總結(jié)和宣傳基層勞動人事爭議調(diào)解工作的先進典型和經(jīng)驗做法，努力營造良好的社會氛圍。積極培育調(diào)解文化，切實增強調(diào)解員的責任意識，服務(wù)意識，改進工作作風，暢通投訴舉報渠道，主動接受社會監(jiān)督，全面提升調(diào)解組織的服務(wù)標準和服務(wù)質(zhì)量。
（作者單位：陜西省扶風縣人力資源和社會保障局）
