“三級預算庫”一環(huán)扣一環(huán)：預算主管部門建立“部門預算項目庫”，專業(yè)主管部門建立“專業(yè)預算項目庫”，財政部門建立“政府預算項目庫”。
一個被稱作“3＋1”的預算管理模式，即將植入上海市政府部門預算中。
2月14日下午，上海市財政局一位人士向本報記者透露，“在部門預算中的試點一旦成熟，就會在市級所有預算單位的項目支出中推廣。目的就是提升上海市財政支出效益。”
該預算管理模式的主要推動者之一、上海市人大常委會預算工委委員邵許祥告訴記者，所謂“3+1”，“3”即指預算支出中即將施行的“三級預算項目庫、三邊功能預算、三年滾動預算”，而“1”，指的則是本報此前披露的權責發(fā)生制會計核算原則(相關報道見本報2005年11月28日《上海財政預算改革胎動權責發(fā)生制直指灰色財政》)。
“3＋1”模式
先試上海市財政局人士透露，“3＋1”模式將首先在信息化建設、學科建設、大型科研設備購置三個領域實施，“先試一下，看行不行”。
邵許祥解釋，“三級預算庫”一環(huán)扣一環(huán)：預算主管部門即時受理各預算單位申報的項目，并根據(jù)部門工作需求和行業(yè)規(guī)劃，按部門內(nèi)資源最優(yōu)配置的原則，進行項目初審，統(tǒng)籌平衡，經(jīng)篩選后按輕重緩急分專業(yè)排序組成“部門預算項目庫”，這樣，“三級”中的“第一級”就這樣產(chǎn)生了。
“第二級”是項目預算庫的組建：專業(yè)主管部門定期受理預算主管部門經(jīng)篩選排序后報送的項目，根據(jù)本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，按全社會資源最優(yōu)配置的原則，牽頭對項目組織專項評審(對部分項目可有選擇性地組織專家評審)，按輕重緩急擇優(yōu)排序后建立“專業(yè)預算項目庫”，形成專業(yè)領域年度預算項目安排計劃。
接下來“第三級”是項目預算庫，即市財政部門根據(jù)專業(yè)主管部門專項評審、擇優(yōu)排序后報送的項目，并參考預算主管部門的項目支出預算，按當年財力可能統(tǒng)籌平衡、擇優(yōu)排序后建立“政府預算項目庫”，擬定包括項目支出在內(nèi)的市級部門預算草案。
值得注意的是，為體現(xiàn)“公共財政”的原則，預算主管部門、專業(yè)主管部門和市財政部門還要共同對項目進行“公共性評判”，確保財政資金向滿足公共需要方面轉移，并分別從項目管理、專業(yè)規(guī)劃、資金配置的角度實現(xiàn)公共資源全社會最優(yōu)配置，“協(xié)同理財”。
此外，根據(jù)預算單位的實際情況，項目支出還試行三年預算滾動管理，預算資金由年度使用向三年滾動使用過渡，提高財政資金的使用效益。
最后，對預算支出管理進行分類核算。其中，基本支出繼續(xù)實行收付實現(xiàn)制的會計核算原則，并進一步完善公用經(jīng)費標準和分配辦法，擴大公用經(jīng)費定額調(diào)整試點；而項目支出則實施“3+1”管理模式，試行權責發(fā)生制的會計核算，年度預算結余可結轉滾動使用。
上海的計劃是，在項目支出預算管理中逐步擴大項目庫覆蓋范圍，分三年建立項目支出預算管理的架構。
提高財政支出效益
一位深諳預算重要性的上海市人大代表認為，要真正提高財政支出效益，“關鍵是要狠抓預算管理，讓財政真正體現(xiàn)公共性?！币驗橹С鲶w現(xiàn)在各個項目中，所以“關鍵中的關鍵，是要抓好項目的預算管理”。
上海市審計局的審計結果表明，上海市各部門之間存在不少重復建設問題，就是因為，按照原來的預算模式，各個部門都有自己的預算項目庫，并直接報財政部門審批。
上海市財政局人士舉例說，各個單位都有一些信息化的項目，“如果直接到財政局來，財政局也不知道這些項目是不是應該上，該上什么規(guī)模?！?br> 按新的預算管理模式，“這些項目都要到信息委‘審’一下，然后信息委再建立一個項目庫，到財政部門來報批，這樣就比較科學，有些項目各個部門都可以共用，避免了重復建設?！?br> 不僅如此，上海市財政局人士還認為，三年滾動預算和權責發(fā)生制還解決了長期存在的資金閑置問題。
邵許祥舉例說，辦一個學校，預算是10個億，可能要兩三年才能做完。但按照原來的模式，項目只要被有關部門批準，10億財政就要保障。但實際上，“第一年用5億，第二年用3億，第三年用2個億，三年才能用完。財政跟著項目走，后兩年這個項目就不在財政預算支出項目中了，第一年沒用完的錢就難以管理?！?br> 而按照滾動預算，這個學?？梢宰魅甑囊?guī)劃，每年都列入財政部門的預算當中，并按照當年情況安排支出，也就是“隨著項目的推進，資金逐步配套”。
以前，“計劃部門和資金部門各司其職，計劃部門的項目批了，財政部門就要給錢，第二年就沒有這個項目了，計劃里看不出，財政上也沒有反映。但是錢已經(jīng)壓在那里了?！鄙劭偨Y說。
“試點成功后，就會大規(guī)模推行?！鄙虾Ｘ斦秩耸客嘎?，到時候，除重大政策調(diào)整和不可預見的特殊項目外，“未納入預算項目庫的項目，預算主管部門不能編入項目支出預算，專業(yè)主管部門不能列入項目安排計劃，市財政部門不列入支出預算草案”。
