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公民個人信息保護法規(guī)匯總梳理

作者：喻海松（最  高 人 民  法 院、法學博士）

現(xiàn)代社會，各國都將個人信息保護置于重要地位，不少國家對個人信息的保護專門立法。我國迄今尚未制定個人信息保護法，但相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章先后對個人信息的收集、使用、加工、傳輸?shù)拳h(huán)節(jié)作出相應規(guī)定，而部門規(guī)范性文件和國家標準對相關(guān)問題作了進一步細化。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件明確了非法收集使用、加工、傳輸個人信息和非法買賣、提供或者公開個人信息的民事責任、乃至刑事責任追究問題。主要發(fā)展脈絡如下：

2009年2月28日，《刑法修正案(七)》（自2009年2月28日起施行），增設(shè)出售、非法提供公民個人信息罪和非法獲取公民個人信息罪，將非法獲取、出售、提供公民個人信息的行為納入刑事規(guī)制范圍。

2011年12月29日，工 業(yè)和信  息  化部發(fā)布《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務市場秩序若干規(guī)定》（工業(yè)和信息化部令第20號，自2012年3月15日起施行），明確將“可識別性”作為個人信息認定的核心規(guī)則，并規(guī)定除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，收集、使用、提供個人信息必須“經(jīng)用戶同意”。

2012年11月5日，國家 質(zhì) 量監(jiān) 督 檢驗  檢疫總  局、國家標 準化管理委員會發(fā)布《信息安全技術(shù)公共及商用服務信息系統(tǒng)個人信息保護指南》（GB/Z28828-2012，自2013年2月1日起實施）。這是我國關(guān)于個人信息的首個國家標準，明確將個人信息區(qū)分為個人敏感信息和個人一般信息。

 2012年12月28日，第十一屆全   國人  大  會常  委 會  第三十次會議通過《關(guān)于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》（自2012年12月28日起施行），全面規(guī)范公民個人電子信息的保護，確立國家保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息的原則，規(guī)定網(wǎng)絡服務提供者和其他主體對公民個人電子信息的保護和相應責任。

2013年4月23日，兩高一部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法懲處侵害公民個人信息犯罪活動的通知》（公通字〔2013〕12號），要求堅決打擊侵害公民個人信息犯罪活動，明確公民個人信息包括能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的信息、數(shù)據(jù)資料，規(guī)定定罪量刑應當考綜合考量非法出售、提供、獲取個人信息的次數(shù)、數(shù)量、手段和牟利數(shù)額、造成的損害后果等因素。

2013年10月25日，第十二屆全  國 人大常 委  會第  五次會議通過《關(guān)于修改〈消費者權(quán)益保護法〉的決定》（自2014年3月15日起施行），強調(diào)消費者享有個人信息依法得到保護的權(quán)利，明確經(jīng)營者收集、使用消費者個人信息的規(guī)則，規(guī)定侵害消費者個人信息的責任追究。

2013年7月16日，工 業(yè)和信 息化部發(fā)布《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》（工業(yè)和信  息 化部令第24號，自2013年9月1日起施行），規(guī)定個人信息包括用戶識別信息和用戶使用服務時間、地點等信息，明確提供電信服務和互聯(lián)網(wǎng)信息服務過程中收集、使用用戶個人信息的規(guī)則。

2014年8月21日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》 （法釋〔2014〕11號，自2014年10月10日起施行），明確利用信息網(wǎng)絡侵害個人信息的民事責任。

2015年8月29日，《刑法修正案（九）》（自2015年11月1日起施行），修改刑法第二百五十三條之一，擴大犯罪主體范圍，規(guī)定將在履行職責或者提供服務過程中獲得的公民個人信息出售或者提供給他人的應當從重處罰，提升法定刑配置水平。修改后，“出售、非法提供公民個人信息罪”和“非法獲取公民個人信息罪”被整合為“侵犯公民個人信息罪”。

2016年11月7日，《網(wǎng)絡安全法》（自2017年6月1日起施行），規(guī)定個人信息是指“以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別自然人個人身份的各種信息”，明確網(wǎng)絡運營者處理個人信息的規(guī)則。

2017年3月15日，《民法總則》（自2017年10月1日起施行），明確個人信息受法律保護，確立個人信息的獨立民事權(quán)利地位。

2017年5月8日，兩高聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2017〕10號，自2017年6月1日起施行），全面系統(tǒng)規(guī)定侵犯公民個人信息罪的定罪量刑標準和相關(guān)法律適用問題。

2017年12月29日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢  驗檢疫總局、國家標  準化管理委員會發(fā)布《信息安全技術(shù)個人信息安全規(guī)范（GB/T35273-2017）》。該標準系推薦性國家標準，針對個人信息面臨的安全問題，規(guī)范個人信息控制者在收集、保存、使用、共享、轉(zhuǎn)讓、公開披露等信息處理環(huán)節(jié)中的相關(guān)行為。

從以上梳理可以看出，我國公民個人信息保護相關(guān)規(guī)定的發(fā)展呈現(xiàn)出“刑法先行”的狀況。通常認為，刑法是其他部門法的保障法，刑法的相關(guān)規(guī)定（特別是行政犯）應當有其他部門法的規(guī)定作為前置條件。然而，由于各種原因，公民個人信息保護的民事、行政規(guī)定整體“供給不足”，不僅公民個人信息保護法未能出臺，對網(wǎng)絡公民個人信息保護作出集中規(guī)定的《網(wǎng)絡安全法》也遲至2017年6月1日起才開始施行。與之同時，非法獲取、出售、提供公民個人信息的違法犯罪日趨普遍，危害日益嚴重。在此背景之下，刑法主動作為，率先封住底線，已是必然。立法機關(guān)于2009年通過《刑法修正案（七）》先行增設(shè)了侵犯公民個人信息的專門犯罪，并于2015年通過《刑法修正案（九）》作出較大幅度的修改完善?？梢哉f，刑法先于其他部門法明確了侵犯公民個人信息犯罪的界限，通過刑法積極適用防止侵犯公民個人信息違法犯罪持續(xù)蔓延，為系統(tǒng)治理奠定了基礎(chǔ)。毋庸置疑，刑法的積極適用是不得已而為之的舉措，并非上策。從立法完善的角度而言，應當盡快推進公民個人信息保護法的制定，完善公民個人信息保護的民事和行政法律法規(guī)，有效克服“刑法先行”的現(xiàn)象，構(gòu)建公民個人信息民事、行政、刑事的全方位保護體系，推進侵犯公民個人信息違法犯罪的系統(tǒng)治理。

根據(jù)刑法第二百五十三條之一的規(guī)定，侵犯公民個人信息罪的前提是“違反國家有關(guān)規(guī)定”。據(jù)此，侵犯公民個人信息罪認定的依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。為方便司法適用，本部分專門梳理了有關(guān)公民個人信息保護的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，并對相關(guān)規(guī)定予以收錄（節(jié)錄）。需要注意的是，由于目前有關(guān)公民個人信息保護的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章尚不健全，且相關(guān)規(guī)定存在過于原則的問題，使得辦案部門對一些獲取、出售、提供公民個人信息行為是否非法缺乏明確判斷依據(jù)，進而影響侵犯公民個人信息罪的認定。這就要求辦案人員根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，準確把握法律精神，在自由裁量空間內(nèi)做出妥當判斷。而在這一自由裁量過程中，辦案人員自然會參考國家有關(guān)規(guī)定以外的部門規(guī)范性文件和國家標準，特別是在上述規(guī)定系對國家有關(guān)規(guī)定的進一步細化的情形下。基于此，本部分梳理和收錄（節(jié)錄）相關(guān)部門規(guī)范性文件、國家標準。需要特別說明的是，這些規(guī)定不屬于“國家有關(guān)規(guī)定”范疇，自然不能直接成為認定獲取、出售、提供公民個人信息行為構(gòu)成侵犯公民個人信息罪的依據(jù)，特別是《信息安全技術(shù) 個人信息安全規(guī)范》（GB/T35273-2017）系國家推薦標準而非強制標準。此外，本部分還對涉及公民個人信息責任追究的相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件予以梳理和和收錄（節(jié)錄）。當然，由于各種原因，本部分收錄（節(jié)錄）的公民個人信息保護規(guī)定可能仍不全面，尚待未來進一步補充完善。