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——以奉化法院2007—2009年司法救助案件為樣本

司法救助是世界各國目前普遍實行的一種司法救濟制度，其建立的理論根據(jù)源于公民平等的訴訟權。司法救助制度的實施，在制度意義上彌補了司法公正機制中的“短木塊”缺陷，從而使有可能動搖“法律面前人人平等”的憲法原則的“制度真空”得以填充，維護社會公平正義。

一、     司法救助制度概述

（一）司法救助制度的涵義

司法救助制度是司法機關保障確有困難的當事人能夠通過訴訟

程序維護合法權益，實現(xiàn)司法公正的一項制度，它是司法機關對當事人行使訴訟權利的一種訴訟制度上的保障。2005年4月5日最高人民法院發(fā)布的《關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對司法救助進行了規(guī)范。在司法救助制度產生之初，司法救濟的范圍囿于民事與行政案件，其內容也主要是通過對當事人緩交、減交或免交訴訟費用的救濟措施，減輕或者免除經濟上確有困難的當事人的負擔。隨著司法救助制度的發(fā)展，對刑事被害人權利保護的需求增加，使司法救助的范圍也逐漸擴大到刑事案件。另外，為解決申請執(zhí)行人急需獲得賠償，而被執(zhí)行人又無財產可供執(zhí)行的問題，法院開始探索建立執(zhí)行司法救助制度，設立司法救助金，對法院窮盡執(zhí)行措施仍不能執(zhí)行的案件，酌情酌量支付一定數(shù)額資金給申請人，維持其基本生活保障。2006年6月8日寧波市中級人民法院發(fā)布《司法救助基金實施辦法（試行）》，設立司法救助基金，對被執(zhí)行人確無或暫時確無履行法定義務能力的案件中申請執(zhí)行人為無經濟來源，生活極度困難的自然人和在其他訴訟過程中遇有無經濟來源，生活又極度困難的情形，且有必要進行救助的當事人（自然人）進行救濟資助。這意味著，司法救助的階段涵蓋了訴前、訴中和訴訟終結后。

（二）司法救助與法律援助

司法救助與法律援助是兩種不同的制度，其區(qū)別在于：1、提供援助的主體不同。司法救助是人民法院給予訴訟當事人的救助；而法律援助是由專門的法律援助機構來實施或組織實施的，實施的主體包括律師、基層法律服務工作者，以及社會團體、法律院校的法律援助志愿者等；2、提供援助的范圍不同。司法救助的范圍除刑事案件中按規(guī)定為被告人指定辯護人外，《規(guī)定》詳細列舉了十四項內容，概括起來有兩個方面：一是合法權益受到侵害但經濟確有困難的公民個人，即追索贍養(yǎng)費用、撫養(yǎng)費、撫育費、撫恤金、養(yǎng)老金、社會保險金、勞動報酬等生活確有困難的公民個人，這是司法救助的主要方面；二是社會公共福利事業(yè)單位和民政部門主管的社會福利企業(yè)，如福利院、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院、SOS兒童村，這是司法救助的一個特殊的方面。而法律援助則僅限于《法律援助條例》第十條規(guī)定的6類案件且僅限于經濟困難的公民，不包括法人和其他經濟組織。另外，人民法院指定的刑事辯護案件被告人也屬于法律援助的對象。這說明法律援助對象的外延窄，司法救助對象的外延寬，兩者之間有交叉；3、提供援助的方式不同。司法救助不僅提供形式上、物質上的幫助，而且在案件的實體處理上也提供幫助，可以說救助方式多種多樣。而法律援助只是對符合條件的困難群眾和刑事被告人提供無償法律服務，只有免費一種形式；4、提供援助的階段不同。司法救助只是在法院訴訟階段；而法律援助則包括困難群眾需要法律服務的各個司法環(huán)節(jié)以及非訴訟的法律服務。

盡管兩種制度有所不同，但本質上都是通過對弱勢群體的保障實現(xiàn)司法公正的法律制度，法律援助制度同司法救助制度共同構筑起了我國的法律救助體系，它們本質上的相通決定了在構建我國法律救助體系的過程中，二者必須有機地結合起來，以其合力來維護訴訟公平正義。

二、     司法救助制度運作的實證考察及其分析

（一）當前司法救助制度運作的現(xiàn)狀

   筆者對奉化市人民法院2007年至2009年實施司法救助的案件進行了調查分析，考察司法救助制度在司法實踐中的運作情況，并通過對存在問題的分析與探討，并提出完善該制度的構想。首先，筆者發(fā)現(xiàn)該院實施司法救助制度的特點主要有：

1、司法救助案件增多，救助金額增幅明顯

根據(jù)筆者統(tǒng)計，奉化法院2007年訴訟費免、減、緩交案件23件，2008年38件，2009年69件；2007年免、減、緩交訴訟費總計104266元，2008年188174元，2009年402934元；2007年執(zhí)行司法救助案件16件，2008年24件，2009年28件；2007年發(fā)放司法救助金總計186134.7元，2008年279180元，2009年462911元。

可見無論是訴訟費免、減、緩交案件和執(zhí)行司法救助案件數(shù)量均增多，救助金額均明顯增長。（見圖一、圖二）

圖一：

圖二：

2、司法救助案件類型呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢

司法救助案件類型從最初的的道路交通事故人身損害賠償糾紛、追索勞動報酬糾紛擴大到雇員損害賠償糾紛、醫(yī)療損害賠償糾紛、房屋銷售合同糾紛、刑事附帶民事賠償糾紛等等，救助范圍擴大，救助案件類型呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢。值得關注的是2009年2月，奉化法院受理張家海等15位奉化市溪口鎮(zhèn)康嶺村村民訴寧波剡界嶺高速公路有限公司噪聲污染侵權糾紛系列案件，綜合考慮各種因素，法院準許全部15位原告緩交訴訟費共計92850元。[1]（見表一、表二）

圖三：2007年-2009年訴訟費免、減、緩交案件類型比較表

表二：2007年-2009年執(zhí)行司法救助案件類型比較表

3、司法救助案件以道路交通人身損害賠償案件和刑事附帶民事案件為主

從表一、表二可以看出，雖然隨著司法救助制度的不斷探索完善，司法救助案件類型擴大，但每一年度司法救助案件仍以道路交通人身損害賠償案件和刑事附帶民事案件為主。據(jù)筆者統(tǒng)計，2007年-2009年奉化法院訴訟費免、減、緩交案件共130件，免、減、緩訴訟費共695374元，其中道路交通人身損害賠償案件有84件，占總案件數(shù)的64.6%，免、減、緩訴訟費451813元，占總金額的64.9%。三年來，奉化法院執(zhí)行司法救助案件共68件，發(fā)放司法救助金共923725.7元，其中道路交通人身損害賠償案件有25件，發(fā)放司法救助金510515元，占總案件數(shù)的36.8%和總金額的55.3%；而刑事附帶民事賠償案件14件，發(fā)放司法救助金138276元，占總案件數(shù)的20.5%和總金額的15.0%。（見圖三、圖四、圖五）

    究其原因，一方面因為道路交通事故案件的特殊性，當事人在身體上和財產上的損失都比較大，同時最高人民法院2004年《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》提高了損害賠償?shù)臉藴?，使得當事人要求的賠償數(shù)額較大，致使訴訟費也相應較高。受害人為了治療事故后的傷勢在墊付了高額的醫(yī)療費、護理費等費用后，往往無力向法院預付較高的訴訟費，需要要法院申請免、減、緩交訴訟費。而此類案件基于損害賠償標準的提高，法院調解或判決確定的肇事者應賠償?shù)某鼋粡婋U部分的剩余經濟損失數(shù)額也往往較高，客觀上確實出現(xiàn)肇事者無力履行的現(xiàn)象。另一方面，肇事車輛和肇事當事人遍布全國各地，同時還存在部分當事人躲避的現(xiàn)象也影響案件的履行。

而刑事附帶民事賠償案件也在司法救助案件中屢見不鮮的原因，筆者初層面地分析大致有：一是法院審理刑附民案件對民事部分的處理，一般考慮被告人的民事責任而堅持全面賠償原則，很少考慮其賠償能力；加之法院內部“審執(zhí)分離”的制衡機制的施行，致使本來可以通過審判環(huán)節(jié)的某些措施實現(xiàn)被害人獲賠的機遇和條件喪失。二是由于“重刑輕民”傳統(tǒng)法律文化的，以及現(xiàn)行刑訴法制度立法上的缺陷，偵察機關在刑事案件偵察中，只注重犯罪人刑事責任部分的證據(jù)收集和處理（如追賬），而忽視犯罪人因犯罪行為致使被害人遭受人身損害和物質損失可以獲得賠償條件的有效控制，當被害人（含其近親屬）或公訴機關提起附帶民事訴訟后，往往只是“討了一個說法”；三是附帶民事訴訟的被告人，即犯罪人越來越趨于低齡化，許多犯罪人在上并不獨立，而又無財產可供執(zhí)行，在“越窮越熊”的人犯罪更無賠償能力；加之人民法院在執(zhí)行此類案件中必須堅持“罪責自負”的原則，只能執(zhí)行被執(zhí)行人所有的財產，申請執(zhí)行人（受害人）的實際賠償不能到位。 

   4、司法救助基金來源渠道范圍擴大

常言道：“巧婦難為無米之炊。”沒有可靠的經費保障，司法救助工作就無從談起。從圖二可見，2007年至2009年奉化法院每年發(fā)放司法救助金數(shù)額逐年增加，2007年186134.7元，2008年279180元比上年增長50%，2009年462911元比上年增長66%。而據(jù)筆者調查，自2007年起奉化市政府每年財政專項撥款司法救助基金僅為200000元。面對越來越大的司法救助經費缺口，奉化法院積極尋求新的資金來源渠道。其中各級政法部門、各級鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、社會各界出資成為司法救助基金新的來源渠道。2008年，奉化法院受到寧波中院補助資金20000元，奉化市政法委補助資金59180元；而2009年收到寧波中院補助資金65000元，奉化市政法委補助資金91490元；奉化市各級鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道補助資金50000元，社會出資30000元。由此可見，司法救助基金來源渠道將不斷擴大，金額將不斷增加。

（二）司法救助制度運作中存在的主要問題

在司法實踐中，司法救助制度發(fā)揮著積極作用：解決了當事人的實際困難，緩和了社會矛盾；使某些執(zhí)行死案、難案能夠案結事了，某種程度上解決了法院執(zhí)行難的問題；一定程度上避免了當事人涉法上訪問題。但相關立法的粗疏，實踐操作的不規(guī)范等，使得司法救助制度在運作中的問題逐漸暴露，影響該制度的實施效果。

1、司法救助制度救助內容單一，范圍過窄。

其一，雖然目前的司法實踐中對救助對象有所擴大，但法人或非法人組織仍未被納入救助對象范圍。其實，由于經濟案件涉案財產的金額巨大，在很多情形下，企業(yè)同樣存在由于難以承擔高額訴訟費用而放棄訴訟的情形，故無法追究加害方的賠償責任，不利于社會主義市場經濟秩序的維護。而且從法院受理的各類糾紛案件來看，法人與法人之間、法人與自然人之間、法人與非法人組織之間的糾紛，占受理案件數(shù)相當?shù)谋壤?/span>確立法人作為救助對象，有利于穩(wěn)定經濟秩序、依法調整經濟關系與化解社會矛盾，保障社會的穩(wěn)定。

其二，救助方式也不應緊緊局限于經濟救助，還應該包括在訴訟過程中的一系列其他救助行為。弱勢群體所面臨的問題并非僅僅是因經濟困難打不起“官司”的問題，還有因法律知識欠缺而打不了“官司”的問題。如對諸如無訴訟行為能力的當事人，法院在要求法律援助中心派律師代其出庭辯護的同時，在訴訟中法官又如何對該當事人進行必要和充分的法律釋明權司法救助；又如在訴訟中當當事人的主張明顯不正確或自相矛盾，或者事實明顯不清楚，證據(jù)明顯不充分，而當事人均未有足夠的注意和重視時，法官如何依法依據(jù)職權向該當事人提出關于事實及法律上的質詢和建議，讓當事人把不正確和有矛盾的主張予以糾正，把不清楚的事實予以澄清，把不充足的證據(jù)予以及時提交補充等，在我國相關法律中都缺乏相應足夠的規(guī)定。[2]

2、司法救助適用條件模糊

司法救助范圍的內容中多次強調“生活確實困難”，但對“生活確實困難”沒有規(guī)定具體的標準，什么樣的情況才符合“生活確實困難”的標準﹖在實際操作中往往帶有主觀隨意性。設想生活處在貧困線以下的是明顯有經濟困難，但經濟收入較好，但在訴訟前陷入困境的是否屬于經濟困難法律無明文規(guī)定，這種情況在實踐中會經常碰到，但因法律規(guī)定的模糊出現(xiàn)較大的爭議。又如《規(guī)定》第四條規(guī)定“當事人請求人民法院予以司法救助的，應當提交書面申請和足以證明確有經濟困難的證據(jù)材料。”但因為對屬于救助范圍的十四種情況，什么樣的情況，應提交什么樣的證據(jù)材料，應由哪一級部門出具證明材料，是民政部門出具，還是所在地的辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具，或是單位出具﹖沒有詳細的規(guī)定，所以不好把握。

3、救助經費難以保障，監(jiān)督體制缺失。

經費保障是司法救助工作正常開展的最根本條件之一。就現(xiàn)階段而言，訴訟費收取后由財政按一定比例返還是法院經費來源的重要組成部分，但《訴訟費用交納辦法》的實施，人民法院尤其是基層人民法院收取的訴訟費用將大幅度減少，很多法院的辦案經費嚴重不足。對很多法院來說，每年的經費維持正常的工作運轉都已經很吃力，若再從有限的經費中拿出資金用于司法救助，就顯得力不從心。[3]為了保證法院工作的正常運轉，許多法院不得不提高救助門檻，使許多應得到救助的當事人失去了被救助的機會。經濟困難的當事人由法院救助，經濟困難的法院又由誰來“救助”？經費保障問題如果不能得到解決，司法救助便只能是空中樓閣。

 另一方面，在司法救助程序中缺乏有效監(jiān)督機制的規(guī)定，加之司法救助程序的不規(guī)范，難免導致審判實踐中會出現(xiàn)一些“人情救助”，使不該救助的人得到救助，該救助的人得不到救助。經費保障是司法救助工作正常開展的最根本條件之一，

三、完善司法救助制度的設想

通過對司法救助制度在實踐中運作情況的考察，筆者認為，要進一步完善我國司法救助制度首先應當有個相對科學的定位：將司法救助與法律援助制度進行有效銜接，在法律救助體系的大藍圖下，司法救助的建設重點應當由訴權保障向合法權益的保護救助發(fā)展。然后根據(jù)司法救助在實踐中的運行，制度探索，將新的成果通過立法將其固定下來，完善司法救助相應的程序與規(guī)則。

(一) 完善司法救助立法，科學界定司法救助范圍，增強與法律援助的銜接                                                                       

通過立法程序，將司法救助制度上升為國家的法律規(guī)定，與刑事訴訟法、民事訴訟法、法律援助法等法律體系相銜接，最終使公民的司法救助權利真正具有統(tǒng)一的法律保障。

司法救助與法律援助是社會系統(tǒng)工程，應當增強司法救助與法律援助的銜接、配合，加強與法援機構的聯(lián)系溝通，對已經接受法律援助的當事人應在形式審查后直接給予司法救助，不必雙重審查；要按照規(guī)定的時間向相應的法援機構提出指定辯護人，對發(fā)現(xiàn)接受法律援助后又自請辯護人的要及時通知法援機構撤消法律援助。上海市高級法院與市司法局聯(lián)合推出的《關于加強司法救助與法律援助銜接工作的若干意見(試行)》，規(guī)定了對當事人經濟困難狀況審查互免的原則，相關材料只需經其中任何一機構認可，另一機構則可免于審查，直接進入救助或援助程序，構筑了法院與法律援助機構相互溝通的平臺，包括重大、群體案件個案通報以及通過聯(lián)絡員制度、聯(lián)席會議制度實現(xiàn)的工作溝通等。將司法救助制度和法律援助制度進行有效銜接，聯(lián)合司法局、民政局、街道辦事處等有關部門，構建多元化糾紛解決機制。[4]

 (二)司法救助資金制度化、完善化

經費保障是司法救助工作正常開展的最根本條件之一。在一些司法救助制度較為健全的國家，司法救助經費都依法被納入國家財政預算，由國家財政予以支付。[5]但由于我們國家尚未將司法救助經費納入國家財政，國家財政支出的司法救助經費很少，司法救助經費只能靠司法機關去東湊西要，遠遠不能滿足司法救助工作的實際需要。筆者建議，按照“開放式”的基金形式，建立起“財政撥款為主、社會捐助為輔”的司法救助基金。確定政府撥款是司法救助經費來源的主要渠道，允許和鼓勵社會資源的有力補充，特別是鼓勵社會團體參與募集資金。通過確立司法救助基金管理法規(guī)設立專門的司法救助基金賬戶，明確各種資金來源的比例，建立司法救助資金的長效機制。

此外，有學者提出可借鑒北歐的一些國家推行的訴訟保險制度，即公民個人預料到將來可能介入訴訟糾紛，在還沒有發(fā)生訴訟糾紛前，每月或每年預先支付一定數(shù)額的司法保險費用，一旦將來發(fā)生訴訟事項，便可通知保險公司，由保險公司代為支付包括聘請律師費在內的一切訴訟費用。[6]這一方式有其合理性，然而是否可行，還有賴于我國保險業(yè)的發(fā)展與生活水平提高與收入的增加。

(三)完善司法救助制度，規(guī)范司法救助程序

第一，完善司法救助的方式。

目前我國以法律形式確定下來的司法救助形式限于緩、減、免訴訟費，然如前所述，司法實踐中還應包括在訴訟中的一些救助行為，包括指定代理人制度、法官釋明制度。指定代理人制度是指對無訴訟行為能力的，法官要求法律援助中心派律師為其出庭代理。但這種制度應限定于醫(yī)療損害案件、勞動爭議案件、房屋拆遷補償糾紛案件、盲聾啞人訴訟等幾類專業(yè)性較強、法律技術要求較高，當事他方訴訟能力明顯較強的案件。法官釋明制度是指在立案時或庭審準備階段或開庭審理時，法官站在公正立場上對關于訴訟請求、舉證責任，雙方權利義務及證據(jù)認定等方面對當事人的不正確和有矛盾的主張予以排除，把不清楚的主張予以澄清，把不充足的證據(jù)予以補充的制度。

第二，規(guī)范司法救助程序。

一是啟動階段：《規(guī)定》沒有明確人民法院對救助申請立案的期間，審判實踐中操作不一。筆者認為，可以參照民事訴訟法、行政訴訟法有關立案期限的規(guī)定，即法院應當在七日內做出是否立案，對于不符合立案條件的，裁定不予受理，若在七日內決定確有困難的，可經由院長同意酌情延長。對于駁回申請的，當事人可以向人民法院申請復議一次；申請時申請人，應當以書面形式提交家庭財產和收人狀況申報表，內容主要包括收入證明，對不動產、機動車等財產所有情況的詳細說明，法院應當設立專門的審查部門來審核當事人的經濟狀況。

二是審查裁定階段：此階段應當首先完善審查的主體，如合議庭的組成，在什么情況下由法院院長審批，什么情況下由審委會討論決定；其次要通過立法明確司法救助數(shù)額的確定標準和計算方法；再次，完善相關的證據(jù)制度，包括 (1)完善證明對象、證明責任、證明標準等制度。比如在制定經濟確有困難認定標準時應考慮多方面的因素，結合實際情況并兼顧到地區(qū)間、個體間家庭情況的差異。將認定經濟確有困難的具體標準下放到省司法廳、財政廳，由其根據(jù)本地經濟發(fā)展水平和人均收人情況聯(lián)合制定具體標準。(2)完善調查制度和調查措施：如委托第三方進行調查制度，法院有無調查取證的責任，以及如遇緊急情況，是否可以決定先行給予司法救助等。(3)規(guī)范申請救助的證據(jù)材料。根據(jù)救助對象的不同種類，攜帶何種證件及證明文件也做相應明確的、具體的規(guī)定。

三是增加撤銷制度，確立追償程序。防止權利濫用和保護弱勢群體是民事訴訟救助制度所追求的三項基本價值，顧此失彼、因此廢彼都是不可接受的。在構建民事訴訟救助制度保護弱勢群體的同時，也構建民事訴訟救助撤銷制度，以防止申請者濫用訴訟權利和因民事訴訟救助制度設計不當而背離訴訟平等原則?？梢猿蜂N的情形宜原則上規(guī)定為：（1）申請人以欺詐、威脅的方式獲得訴訟求助的，根據(jù)利害關系人的申請或法院依職權,可以隨時以裁定撤銷司法救助的裁定,追回救助金，并命令其交付緩期支付的費用；（2）刑事加害人沒有賠償能力，國家對被害人予以救助之后，加害人之后又有了經濟償還能力，國家追償?shù)膯栴}。此外，還應當明確騙取司法救助和出具虛假證明的法律責任與制裁方式。

四是完善司法救助的監(jiān)督體制。既要主動加強內部的管理監(jiān)督，加強上級法院對下級法院司法救助工作的監(jiān)督和指導，對當事人不服不予司法救助決定的，賦予其向上級法院申訴權。各級法院要定期公布司法救助對象名單、住址和救助內容，并抄報人大等監(jiān)督部門和上級法院，又要自覺接受財政、審計、會計等主管部門的依法監(jiān)督，把每一筆救助金用到最需要的群眾身上，發(fā)揮司法救助的最大效用。