新形勢下全面提升基層煙草專賣管理工作的幾點思考
近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和《煙草控制框架公約》履行，煙草行業(yè)面臨的壓力日益增大。在煙草行業(yè)改革與發(fā)展的關(guān)鍵時期，國家局旗幟鮮明地提出，全行業(yè)要牢固樹立“國家利益至上、消費者利益至上”的共同價值觀，切實維護國家利益和消費者利益，這給煙草專賣管理工作提出了更高的要求和嚴峻的考驗?；鶎訜煵輰Ｙu管理工作如何解決存在的突出問題，充分發(fā)揮好職能作用？如何面對多種復(fù)雜因素的干擾，盡快推進基層專賣執(zhí)法主體能力建設(shè)？下面，本人結(jié)合基層專賣管理工作，談點粗淺的認識。
一、當前基層煙草專賣管理工作面臨的問題及原因分析
（一）無證經(jīng)營卷煙現(xiàn)象屢禁不止，成為制約市場管理的一個瓶頸。
一是地方失業(yè)人口的遞增造成無證經(jīng)營現(xiàn)象的比例加大；二是有的地方因國家重點工程建設(shè)和城市建設(shè)進程在不斷加快，零售戶經(jīng)營地址變遷頻繁。有的移民戶沒有經(jīng)營門面，在未辦理煙草零售許可證的情況下就開始經(jīng)營卷煙，給證件管理帶來了一定難度；三是專賣管理權(quán)限的法定獨立性造成了無證經(jīng)營現(xiàn)象屢查不止，卷煙市場無證經(jīng)營現(xiàn)象的長期存在，不同程度地影響著卷煙市場的經(jīng)營秩序；四是煙草專賣執(zhí)法人員反映，在具體辦理無證照經(jīng)營煙草制品案件過程中，由于沒有充分的法律條文依據(jù)，時常畏首畏尾，生怕超權(quán)越位。
（二）卷煙市場供需矛盾日益突出，加大了專賣管理工作的壓力。
煙草工商分設(shè)后，商業(yè)企業(yè)向市場化運行機制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是如何適應(yīng)市場的變化和滿足消費者的需求。當前，從對專賣管理工作進行內(nèi)部督查工作情況分析，由于煙草批發(fā)企業(yè)低檔次卷煙短缺、暢銷卷煙品種斷檔，降低了低檔卷煙的市場供應(yīng)，使這部分市場逐步萎縮，卷煙零售戶有的對煙草公司卷煙供貨比例不大滿意，有的為沒有適銷對路貨源滿足銷售而怨聲載道，諸多原因造成有的零售戶自動放棄卷煙經(jīng)營業(yè)務(wù)，在一定程度上降低了煙草行業(yè)自身的誠信度。卷煙市場出現(xiàn)供需矛盾的客觀因素，給制假、售假和販非者提供了可乘之機，尤其在管理相對薄弱的農(nóng)村市場，消費者沒有提高卷煙消費檔次的經(jīng)濟基礎(chǔ)，低檔次“假私非煙”屢打?qū)椰F(xiàn)，屢禁不止，不僅廣大人民群眾的利益得不到保障，而且對國家的財政收入也造成了很大的損失，無形中加大了專賣管理工作的壓力。
（三）消費者和卷煙零售戶法律意識淡薄，致使專賣管理工作處于被動局面。
雖然近年來縣級煙草專賣管理部門在煙草法律法規(guī)宣傳方面做了大量工作，消費者和卷煙零售戶的專賣法律法規(guī)意識逐漸增強。但我們必須看到，專賣管理工作面對的是不同年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、性格心態(tài)、思想觀念和經(jīng)營方式的卷煙零售戶，他們對誠信守法經(jīng)營的認知程度有深有淺，加上長期以來，專賣管理重案件查處輕引導(dǎo)教育，重管理監(jiān)控輕服務(wù)溝通，在思想觀念上單純地將卷煙零售戶作為管理對象，沒有及時地將卷煙零售戶提升到教育、培訓和服務(wù)對象的層面來認識，縣級煙草專賣管理部門在宣傳法律法規(guī)方面主要都集中在會議培訓、“3.15”等幾個特殊時段，平常往往忽視了宣傳工作，即使在日常的檢查過程中，有的專賣稽查員也僅僅是一查了事，沒有向卷煙零售戶耐心解釋什么是違法、什么是違規(guī)，在老百姓的心目中留下了“只有煙草部門說了算”的印象，煙草專賣政策法規(guī)沒有真正成為廣大卷煙零售戶經(jīng)營行為的基本準則，在執(zhí)法過程中難以得到一些群眾的理解和支持。目前，專賣稽查人員在執(zhí)法檢查過程中時常遇到不法卷煙零售戶及非法商販抵制行政執(zhí)法檢查等情況，有的不法卷煙零售戶及商販甚至煽動圍觀群眾參與抵制，有的卷煙零售戶對專賣管理部門表面服從，暗地對立，隱性的對抗矛盾突出，形成難以逾越的管理鴻溝，使專賣管理處于被動局面。
（四）基層專賣隊伍建設(shè)滯后，按正規(guī)化要求相差甚遠。
縣級煙草公司法人資格取消后，國家局、省局在2008年的工作部署中仍然強調(diào)要繼續(xù)加強基層建設(shè)，說明縣級局專賣管理的職能和作用只能加強不能削弱的重要性和必要性。新時期，煙草專賣管理工作必須達到規(guī)范、科學、高效、細致的同時，還必須緊扣時代前進的脈搏，適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要。隨著WHO 煙草控制框架公約的履行和禁煙運動的逐步深入，目前的專賣管理工作與新形勢的不適應(yīng)問題日益凸顯。有的縣局專賣管理部門職能定位不清、崗位職責不明、專賣管理人員編制不到位、專賣管理隊伍專兼職混用、人員素質(zhì)不高、水平參差不齊、工作主觀能動性和成效較差。加強基層隊伍建設(shè)、健全完善專賣管理機構(gòu)、明確管理職能和職責、提高專賣隊伍素質(zhì)已否，直接影響并決定著縣局專賣執(zhí)法水平和依法行政管理職能的發(fā)揮，影響著傳統(tǒng)煙草向現(xiàn)代煙草的轉(zhuǎn)變，影響著煙草專賣部門的社會形象。
（五）人情關(guān)系復(fù)雜，社會說情風嚴重。
在基層煙草專賣管理部門處理涉煙違法大要案時，往往各方面的說情者接踵而來。也許是不正之風的影響，也許是對“煙草專賣”認識不夠的緣故，一些人認為違犯煙草專賣法屬“小問題”，對社會沒有什么危害，也許是一些人對“假私非煙”的危害認識不足，認為即使是偽劣卷煙也不會危及人的生命，沒有什么了不起，特別是在查處后兩類煙的時候，一些群眾通常錯誤的認為，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟社會，只要不是偽劣卷煙就不必去管是從哪里進來的。因而經(jīng)常有人為被查獲的涉煙案件當事人求情開脫，使執(zhí)法工作不能正常開展。
（六） “打假破網(wǎng)”工作追蹤不夠深入，案件難以經(jīng)營。
在打假破網(wǎng)工作中，縣級煙草專賣管理部門針對涉煙違法經(jīng)營活動更加隱蔽，網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化、團伙化日趨明顯的特點，制定了一系列相關(guān)措施，取得了一定成效。但在實際工作中，除公安、工商等職能部門移交或指定管轄的案件具有相對詳細、具體、完整的違法線索、事實和證據(jù)外，基層專賣局得到的涉煙案件情報線索常常是一些零星的、無序的線索，如果取得的是間接證據(jù)，彼此之間缺乏關(guān)聯(lián)性，所形成的證據(jù)系統(tǒng)又不具有排他性，則往往對違法事實無法認定，加上個別辦案人員不能主動深入追蹤案源、反復(fù)調(diào)查取證，一些深層次、內(nèi)幕性、預(yù)警性信息得不到及時發(fā)現(xiàn)、掌握和利用，從而不能有效實施案件經(jīng)營活動，對本該受到刑事懲罰的涉煙違法案件變?yōu)樾姓幜P案件。
（七）思想認識不到位，內(nèi)管機制不健全，“兩煙”違規(guī)經(jīng)營時有發(fā)生。
全面加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作是國家局適時提出的具有十分重要意義的舉措，從上到下高度重視，各地在實踐中做不少工作，也取得了明顯成效。但從工作實踐看，有的人對內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的認識還不高，還存在重外打、輕內(nèi)管的思想觀念。有的人存在觸及問題拉不下臉面，下不了手，有畏難思想情緒。有的人認為內(nèi)部監(jiān)管是上級、有關(guān)部門的事，有應(yīng)付、與己無關(guān)的思想。造成有的基層縣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作簡單，內(nèi)管機構(gòu)和人員未按上級要求落實，工作講形式、脫離實際，只求對上級有個交待。“堡壘最容易從內(nèi)部攻破”，煙草企業(yè)面臨的風險更大來自于內(nèi)部，由于思想觀念未徹底轉(zhuǎn)變，內(nèi)部監(jiān)管工作未落實，“兩煙”違規(guī)經(jīng)營時有發(fā)生，行業(yè)改革和發(fā)展得不到保證。
二、當前全面提升基層煙草專賣管理工作的對策及措施
入世后，中國煙草的壟斷市場和地區(qū)貿(mào)易封鎖將逐步被打破，全國煙草行業(yè)進入新一輪洗牌，誰跑在最前面，誰就是贏家。針對當前基層煙草專賣管理工作面臨的問題及其原因，要全面提升煙草專賣管理工作，為行業(yè)改革和發(fā)展提供有力支持和保證，筆者提出如下對策及措施，供各基層煙草專賣管理部門決策和參考。
（一）加強煙草專賣政策法規(guī)研究，建議對《煙草專賣法》進行修改或補充。
《煙草專賣法》已頒布實施16年有余，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和《煙草控制框架公約》履行，煙草行業(yè)出現(xiàn)了許多新情況、新問題。這些情況和問題的出現(xiàn)，給基層專賣管理帶來新的課題。由于沒有充分的法律依據(jù)，依法辦案尤為困難。根據(jù)目前基層煙草專賣管理工作中存在的問題，《煙草專賣法》應(yīng)修改或補充如下內(nèi)容 ：1、在執(zhí)法主體方面，進一步明確煙草專賣管理部門的職責權(quán)限，明確公安、工商、煙草專賣等執(zhí)法部門之間的關(guān)系。2、在市場管理方面，針對無證照經(jīng)營煙草制品行為，賦予煙草專賣管理部門必要的監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)。3、對煙草專賣管理部門的法律主體地位、職責權(quán)限和煙草專賣管理人員的人身安全保障作進一步明確規(guī)定。
（二）建議不斷強化國家專賣管理職能，突出市場服務(wù)，提升基層專賣管理的工作內(nèi)涵。
首先，在堅持國家專賣，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中分級管理的前提下，積極探索新的專賣管理模式，專賣管理工作要主動適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展形勢，不斷引進市場管理新概念、新機制。其次，強化國家專賣行為，打破地方封鎖，省際以及跨市縣專賣管理部門建立聯(lián)合管理機制，采取具體措施保護國優(yōu)名牌卷煙，并通過有效的機制，建立起全國卷煙大市場，實行大流通，實現(xiàn)公平競爭。再次，基層專賣管理部門要及時向上級反映當?shù)厥袌龉┣鬆顩r，對零售戶提供適銷對路、有市場和消費需求的貨源，特別是關(guān)注低檔煙市場，盡量滿足社會低收入群體的需求。還有，通過對卷煙零售戶進行專賣法規(guī)、營銷技巧和倉儲管理等知識的宣傳和引導(dǎo)，提高零售戶的守法自覺性、經(jīng)營能力和贏利水平，有效防止低價競銷等惡性競爭行為，確保零售戶合理收益，真正形成與零售戶之間的魚水關(guān)系。
（三）建議加強對卷煙零售戶的培育力度，全力營造平穩(wěn)有序的執(zhí)法環(huán)境。
煙草企業(yè)的發(fā)展不僅要依靠專賣管理的維護，更重要的是靠零售戶和消費者的支持。零售戶法制觀念、法律意識淡薄，必然出現(xiàn)有法不依、違法經(jīng)營的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生暴力抗法事件。因此，積極培育誠信、忠誠的零售戶是新形勢下提升專賣管理工作的有效途徑。首先，在抓好對零售戶依法管理，規(guī)范其經(jīng)營行為的基礎(chǔ)上，要切實做好《煙草專賣法》的宣傳教育，提高零售戶遵紀守法的自覺性，主動做市場經(jīng)營秩序的監(jiān)管者和維護者。其次，加強對零售戶實施標準化、制度化、規(guī)范化、科學化的教育培訓，竭力提高卷煙零售戶的經(jīng)營能力和管理能力水平，加大服務(wù)、團結(jié)、合作的力度，力爭多提供全方位的服務(wù)，不斷擴大其利益空間，實現(xiàn)雙贏，使之成為卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)的忠實建設(shè)者，努力提高其對煙草企業(yè)的依存度和忠誠度，為專賣管理工作創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。
（四）建議切實加強專賣隊伍建設(shè)，積極適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。
一是轉(zhuǎn)變觀念，更新思想。采取多種形式和途徑，深入開展專賣隊伍的思想教育工作，牢固樹立“兩個至上”的思想觀念。要使專賣管理人員充分認識到，煙草實行專賣的目的就是維護國家利益和消費者利益，必須正確處理好國家、企業(yè)、個人利益關(guān)系，還要使廣大專賣管理人員認識到，煙草商業(yè)企業(yè)的核心是專賣制度，目前煙草行業(yè)的高利稅主要是實行專賣專營的結(jié)果，如果國家要繼續(xù)堅持、完善和鞏固煙草專賣專營制度，主要是看煙草行業(yè)、企業(yè)和職工能不能為國家財政收入的不斷增加做出新的貢獻，能不能在社會上樹立良好的行業(yè)形象；二是深化機制改革，加強隊伍管理。建立科學的用人機制、規(guī)范的管理體系和公平的競爭激勵機制，不斷優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，提升隊伍層次，優(yōu)化工作流程，建立健全各種規(guī)章制度，嚴格組織紀律，加強作風培養(yǎng)，提高紀律觀念，切實增強隊伍的執(zhí)行力，不斷塑造專賣管理人員的良好形象；三是加強教育培訓，提升隊伍素質(zhì)。建立科學的學習教育培訓制度，加強崗前培訓，完善教育培訓體系，注重培訓與工作實際的緊密結(jié)合，特別是在涉煙違法經(jīng)營活動更加隱蔽，網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化、團伙化日趨明顯的情況下，要切實加強執(zhí)法理念、辦案技巧等常規(guī)培訓和對新生事物的專業(yè)培訓，全面增強專賣執(zhí)法隊伍的戰(zhàn)斗力。
（五）爭取政府和相關(guān)部門支持，杜絕說情風，加大打擊力度。
專賣管理部門要加強與當?shù)卣陀嘘P(guān)部門的聯(lián)系，促使其正確認識煙草專賣國家和地方財政的關(guān)系，以爭取他們的理解和支持，努力營造良好的煙草專賣執(zhí)法氛圍。一要進一步爭取當?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和支持。專賣管理部門要主動與他們聯(lián)系，經(jīng)常向縣專賣管理及“兩煙”打假打私領(lǐng)導(dǎo)組匯報工作，及時協(xié)調(diào)解決問題，督促各有關(guān)執(zhí)法單位堅持依法辦事，維護煙草執(zhí)法的嚴肅性。二是煙草專賣管理部門的領(lǐng)導(dǎo)要帶頭學習煙草專賣法律法規(guī)知識，自覺維護煙草專賣法，帶頭制止說情風，不干涉煙草行政機關(guān)依法行政。三要加大對涉煙違法犯罪分子的追刑力度，提高社會的震懾作用。說情風往往和以罰代刑聯(lián)系在一起的，為此，必須下大氣力杜絕說情風，專賣管理部門要做好同檢察院、法院的協(xié)調(diào)工作，對那些為犯罪分子說情的要發(fā)現(xiàn)一起處理一起。對執(zhí)法過程中查獲的涉卷違法犯罪行為達到追刑標準的要嚴格依法辦理。
（六）建議建立跨省跨區(qū)域聯(lián)合聯(lián)動卷煙打假機制，深入開展“打假破網(wǎng)”工作。
在打假破網(wǎng)工作中，難追刑，難就難在取證上。怎樣有效解決煙草執(zhí)法管轄權(quán)限不足、證據(jù)難取、手段滯后的問題呢？基層專賣執(zhí)法部門可以通過請示上級，與省際以及跨市縣建立聯(lián)合打假工作機制，利用高科技手段實現(xiàn)辦案信息即時共享，定期開展案情通報，定期召開案情分析聯(lián)席會議，根據(jù)各個區(qū)域涉煙案件的特點確定行動計劃和行動方案，詳細制訂各項工作預(yù)案，使各省市縣區(qū)在跨地區(qū)專項治理和辦案合作上達成共識、目標一致、步調(diào)一致、行動一致。即可實現(xiàn)日?？绲貐^(qū)打假破網(wǎng)工作，查處涉煙違法案件，又可從源頭入手，在中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)斷鏈條，避免打假破網(wǎng)工作只在一個環(huán)節(jié)或一個地方查處，不易抓住主犯，打擊不準、查處不力，涉案人得不到嚴懲的現(xiàn)象發(fā)生。
（七）努力構(gòu)建內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長效機制，促進行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
煙草行業(yè)的發(fā)展實踐證明，內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作是一項任重而道遠的工作，更是維系煙草行業(yè)生存和發(fā)展的基石，狠抓內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，堅持規(guī)范經(jīng)營，就能夠更好地提升對卷煙市場控制力，從整體上提升網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的水平，不斷提高煙草經(jīng)濟運行質(zhì)量，實現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展?；鶎觾?nèi)部專賣管理監(jiān)督工作應(yīng)從以下幾個方面加以努力：一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責。主要是做好卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)規(guī)范經(jīng)營的管理監(jiān)督，確保卷煙落地落戶銷售。設(shè)立內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)、配齊配強專職人員，真正形成一把手負總責，分管領(lǐng)導(dǎo)負主要責任，專賣內(nèi)管部門具體組織實施，有關(guān)部門齊抓共管，確保責任到人，措施到位，工作落到實處；二是加強內(nèi)管制度建設(shè)，確保對卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)事前、事中、事后監(jiān)督。在制度建設(shè)方面要以卷煙經(jīng)營活動為主要針對點，制定切實可行的工作管理監(jiān)督措施。專賣內(nèi)管人員要注重加強內(nèi)管知識的學習，不斷提高監(jiān)管水平和效率。同時，統(tǒng)一制定出《內(nèi)部規(guī)范經(jīng)營專賣管理監(jiān)督流程》，使專賣管理監(jiān)督工作規(guī)范化、秩序化，形成每項工作有制度、個個環(huán)節(jié)有流程、人人肩上有責任、件件工作有落實的內(nèi)部監(jiān)督管理體系。真正達到內(nèi)部專賣管理制度化、規(guī)范化、日?；囊螅蝗锹鋵嵵贫龋行ПO(jiān)督?；鶎訉Ｙu管理部門及工作人員要以煙草專賣法律法規(guī)和國家局、省局和市局的管理規(guī)定，規(guī)范制度為依據(jù)，定期或不定期對監(jiān)管對象進行實地查驗有關(guān)資料票據(jù)，進一步調(diào)查了解存在的問題，深挖不規(guī)范經(jīng)營等方面的線索，重點查處拆單分攤賣大戶、假入網(wǎng)銷售、落地不落戶等違紀違規(guī)行為。同時應(yīng)重點管理監(jiān)督同級卷煙銷售部門的卷煙經(jīng)營和客戶經(jīng)理、送貨員的經(jīng)營行為及所屬專賣執(zhí)法人員的工作行為。調(diào)查了解送貨員是否按規(guī)定的送貨線路進行卷煙配送，客戶經(jīng)理是否有代訂、代賣卷煙現(xiàn)象，專賣執(zhí)法人員是否參與經(jīng)營卷煙。四是強化目標考核。把內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作納入對所屬單位和部門的年度目標考核。建立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督報告并形成日常工作制度，基層專賣內(nèi)管部門負責按時向上級上報管理監(jiān)督真實情況，對專賣管理監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法、違紀、違規(guī)問題及時糾正、及時查處。
總之，在新的形勢下，煙草行業(yè)要取得長足的發(fā)展，不是陶醉昨天的輝煌，而是靠孜孜不倦的追求和永遠向上的精神。只要我們以與時俱進的思想觀念、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)、真抓實干的工作作風，積極探索和加強專賣管理工作，充分發(fā)揮好職能作用，努力增強煙草行業(yè)的核心競爭力，我們的專賣管理工作是能夠得到全面提升的。
主要參考資料：
1、《煙草專賣行政執(zhí)法法律法規(guī)匯編手冊》，云南省煙草專賣局2003年6月印制。
2、《煙草專賣常用政策法律知識手冊》，中國法制出版社2002年1月第2版。
3、《煙草專賣政策法規(guī)匯編》，水富縣煙草專賣局2008年6月修訂本。
4、《當代中國經(jīng)濟》，當代世界出版社出版發(fā)行，中共山東省委黨校2003年5月第1版。
5、《中國煙草》，中國煙草雜志社2008年第10期總第377期。
……
| 
