基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究
發(fā)布：社會(huì)科學(xué) 2012年第6期發(fā)布日期： 2012-07-07來源： www.xzbu.com
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摘 要：完整的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由基礎(chǔ)性指標(biāo)和評(píng)價(jià)性指標(biāo)共同構(gòu)成，前者是后者形成的基本要素，后者則是對(duì)前者的充分反映。具體而言，基礎(chǔ)性指標(biāo)包括投入類、過程類、產(chǎn)出類、效果類四大類指標(biāo)；評(píng)價(jià)性指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性三大類指標(biāo)，整個(gè)指標(biāo)體系由20個(gè)一級(jí)指標(biāo)和10個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成。當(dāng)其中所有評(píng)價(jià)性指標(biāo)數(shù)值均可獲得時(shí)，通過對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)值的計(jì)分，即可對(duì)某一時(shí)期內(nèi)一個(gè)地區(qū)（或國家）的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出績(jī)效進(jìn)行量化評(píng)分，通過對(duì)本期支出績(jī)效的評(píng)價(jià)，可對(duì)下一期支出的改進(jìn)與調(diào)整提供方向和依據(jù)，這對(duì)處于老齡化加速進(jìn)程中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與完善將起到積極作用。
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關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；績(jī)效評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系
公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步對(duì)政府公共支出管理提出的必然要求。公共支出作為政府向社會(huì)提供公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要手段之一，其績(jī)效評(píng)價(jià)是整個(gè)績(jī)效管理的核心和重要手段。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公共支出的外延界定在于體現(xiàn)國家職能和滿足社會(huì)共同需要，因此，社會(huì)保障支出也是公共支出的重要內(nèi)容。而在社會(huì)保障諸項(xiàng)制度中，社會(huì)保險(xiǎn)制度是其最重要的組成部分，其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又因其涉及面最廣而成為社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心內(nèi)容。隨著我國人口老齡化形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模和制度負(fù)擔(dān)也在加大，其支出績(jī)效的高低直接影響到老年人口的生活質(zhì)量和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。只有通過合理的支出評(píng)價(jià)，才能評(píng)判本期支出水平的合適與否，進(jìn)而為下一期支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)提供調(diào)整方向。
一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其構(gòu)建原理
本文以公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理為理論基礎(chǔ)，結(jié)合老齡化社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，研究構(gòu)建起完整的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績(jī)效是經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的統(tǒng)稱，它包括行為過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求、過程是否合規(guī)和合理；就行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率、行為的效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)以及產(chǎn)生的影響。因此，公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵就是運(yùn)用科學(xué)的方法綜合評(píng)價(jià)公共支出活動(dòng)的“三性”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性所謂經(jīng)濟(jì)性，是指恰當(dāng)質(zhì)量和數(shù)量的資金、人力和物力在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間使用，導(dǎo)致最低的相關(guān)成本。所謂效率性，是指一項(xiàng)計(jì)劃提供的產(chǎn)品或服務(wù)（產(chǎn)出）與用于提供這些產(chǎn)品或服務(wù)的資源（投入）的關(guān)系。所謂有效性，是指計(jì)劃實(shí)施達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或效果的程度。對(duì)于公共部門來說，有效性是對(duì)資金使用的價(jià)值進(jìn)行衡量的最重要方面。因?yàn)榧词官Y源的提供是有效率的，但如果不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，不能使得公共服務(wù)的對(duì)象滿意，仍然會(huì)造成資源的大量浪費(fèi)。。
公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是對(duì)公共支出活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的前提，因此需要構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和有效性指標(biāo)共同組成的指標(biāo)體系來綜合評(píng)價(jià)公共支出績(jī)效的高低。但由于這三大類指標(biāo)有的是相對(duì)概念，有的無法直接度量，因此，要評(píng)價(jià)公共支出活動(dòng)的“三性”，必須要尋找其它中間指標(biāo)下文將其統(tǒng)一界定為“基礎(chǔ)性指標(biāo)”。，以反映出公共支出活動(dòng)從開始投入到活動(dòng)結(jié)束后所產(chǎn)生的影響為止的整個(gè)過程。結(jié)合績(jī)效內(nèi)涵的分析，公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性指標(biāo)可分為四大類，即投入類指標(biāo)、過程類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)和效果類指標(biāo)。同時(shí)，還需使用這四類指標(biāo)相互間的關(guān)系來考察公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，這樣才能最終對(duì)公共支出進(jìn)行績(jī)效水平的量化評(píng)價(jià)。因此，評(píng)價(jià)公共支出的績(jī)效須在這四類指標(biāo)的基礎(chǔ)上確定三類最終指標(biāo)下文將其統(tǒng)一界定為“評(píng)價(jià)性指標(biāo)”。，即經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和有效性指標(biāo)，用以最終計(jì)算和衡量公共支出活動(dòng)的“三性”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組：《公共支出評(píng)價(jià)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2006年版。。其中，基礎(chǔ)性指標(biāo)與評(píng)價(jià)性指標(biāo)在公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)過程中是相互影響、相互作用的，基礎(chǔ)性指標(biāo)是形成評(píng)價(jià)性指標(biāo)的基本要素，而評(píng)價(jià)性指標(biāo)則是基礎(chǔ)性指標(biāo)的充分反映（見圖1）。
圖1 公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系示意圖
根據(jù)以上原理，本文對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行指標(biāo)體系的理論構(gòu)建，研究形成了一套可度量的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系關(guān)于各類、各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重賦予，本文的確定依據(jù)有一個(gè)基本原則，就是在不明確各類各級(jí)指標(biāo)的重要性差別時(shí)盡量采取將指標(biāo)權(quán)重平均化的辦法，以避免人為拉大各指標(biāo)分值之間的差距，總成綜合得分的偏差。對(duì)于能夠明確判斷出重要程度差別的指標(biāo)，則根據(jù)其重要程度的不同賦予相應(yīng)權(quán)重。因此，下文如無特別說明，則各類、各級(jí)指標(biāo)均采用平均化的方式賦予權(quán)重（為了計(jì)算的簡(jiǎn)便，在百分號(hào)計(jì)數(shù)方式下只保留整數(shù)，如：對(duì)同一級(jí)的三個(gè)指標(biāo)賦予33%、33%、34%的權(quán)重時(shí)，意味著平均地賦予權(quán)重）。（見表1）。下文將對(duì)該指標(biāo)體系中的各類指標(biāo)構(gòu)成進(jìn)行詳盡的分析。
二、經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)構(gòu)成研究
經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)作為評(píng)價(jià)性指標(biāo)的第一個(gè)大類，是由投入類指標(biāo)和過程類指標(biāo)這兩類基礎(chǔ)性指標(biāo)分析、推演而來的。由于基礎(chǔ)性指標(biāo)和評(píng)價(jià)性指標(biāo)在公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)過程中相互影響和作用，兩者不可割裂研究，因此本文將這兩組指標(biāo)合并在一起進(jìn)行分析（下同）本文對(duì)過程類指標(biāo)“養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放率”的選取說明如下：該指標(biāo)反映的是參保離退休人員有多少能按時(shí)、足額領(lǐng)取到基本養(yǎng)老金，這關(guān)系到離退休人員的實(shí)際生活保障情況。養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放率越高，養(yǎng)老金領(lǐng)取者的退休生活越有保障，理論上說，該指標(biāo)的滿分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為100%。根據(jù)我國歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2007年及以前為《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》）提供的資料，我國于2001年起絕大多數(shù)離退休人員能夠按時(shí)足額領(lǐng)到基本養(yǎng)老金，2004年起至2010年每年企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金全部按時(shí)足額發(fā)放，這意味著“養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放率”指標(biāo)已連年達(dá)到100%，有力地保障了參保離退休人員的基本生活需求。作為過程類指標(biāo)，其績(jī)效水平間接體現(xiàn)在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)中，且由于該指標(biāo)連年達(dá)到滿分標(biāo)準(zhǔn)，因此，由各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)所體現(xiàn)的該指標(biāo)績(jī)效是相當(dāng)充分的。。
?。ㄒ唬┗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出/GDP
“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出”可直接反映該項(xiàng)支出的總量水平和規(guī)模?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)保持合理的支出水平, 衡量的標(biāo)準(zhǔn)一方面是看其支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)能否為退休勞動(dòng)者提供適度的收入保障，另一方面則體現(xiàn)為制度實(shí)施的可持續(xù)性。尤其在人口老齡化進(jìn)程加速的社會(huì)背景下，研究基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出水平的合理性更具有現(xiàn)實(shí)意義。
由于“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出”是一個(gè)絕對(duì)值指標(biāo)，因此其數(shù)據(jù)變化不具有橫向（國家間、地區(qū)間）可比性，本文據(jù)此推演出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出/GDP”。該指標(biāo)作為一個(gè)相對(duì)值指標(biāo)，可以反映一個(gè)國家或地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重，這樣一方面可以體現(xiàn)出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模，另一方面也消除了國家間、地區(qū)間橫向比較的單位差異，能夠更有效地判斷基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出水平情況。
?。ǘ┤司攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出
由投入類指標(biāo)“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出”推演而得的另一個(gè)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)為“人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出”，該指標(biāo)是指在一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)國家或地區(qū)支付給每個(gè)離退休人員的基本養(yǎng)老金的平均水平。在經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)類別中之所以選取“人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出”這一絕對(duì)數(shù)指標(biāo)作為衡量指標(biāo)之一，其主要意義在于反映出該指標(biāo)的歷史變化，通過其歷年數(shù)據(jù)變動(dòng)可對(duì)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的人均規(guī)模加以直觀判斷，同時(shí)，也可通過其增長(zhǎng)率與通貨膨脹率、工資增長(zhǎng)率等數(shù)據(jù)的對(duì)比來衡量退休人員養(yǎng)老金的實(shí)際購買力變化情況。
?。ㄈB(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出/財(cái)政支出
“養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出/財(cái)政支出”可以衡量國家財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持力度。養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出是國家財(cái)政支出的一個(gè)有機(jī)組成部分。國家信用是養(yǎng)老金支付的重要保證，在基金收入小于支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)由國家通過財(cái)政撥款彌補(bǔ)。我國自實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”制度以來，各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼從2003年的530億元逐年增加到2010年的1954億元，八年間共計(jì)補(bǔ)貼8960億元，但其在財(cái)政總支出中所占的比重始終徘徊在22%的平均水平上，并沒有顯著提高以上數(shù)據(jù)根據(jù)我國歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2007年及以前為《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》）、歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》資料整理計(jì)算而得。。而根據(jù)我國現(xiàn)有研究成果，王利軍認(rèn)為，在滿足政府支出的自然效率條件下，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出占財(cái)政總支出的最大比例應(yīng)是10 97%王利軍：《中國養(yǎng)老金缺口財(cái)政支付能力研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版。；武萍的研究結(jié)論是，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出的適度水平為11 4%武萍：《財(cái)政社會(huì)保障支出適度水平研究》，遼寧大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。。由此可見，從績(jī)效評(píng)價(jià)角度而言，“養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出/財(cái)政支出”這一指標(biāo)目前水平與理想水平尚有很大差距。當(dāng)然，從我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)運(yùn)行的角度來看，要從根本上解決養(yǎng)老金支付危機(jī)，關(guān)鍵是保持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡，而不是主要依靠財(cái)政支持。但在解決養(yǎng)老金歷史債務(wù)過程中，財(cái)政必須加大支持力度，該指標(biāo)恰恰能體現(xiàn)政府承擔(dān)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任和力度正是基于以上考慮，本文對(duì)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)下的三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)分別賦予了40%、40%和20%的權(quán)重，以體現(xiàn)其在本文所構(gòu)建的指標(biāo)體系中的不同影響力。。
三、效率性指標(biāo)構(gòu)成研究
效率性指標(biāo)由覆蓋面、繳費(fèi)率、退休年齡、統(tǒng)籌層次這幾個(gè)評(píng)價(jià)性指標(biāo)構(gòu)成，它們是由投入類指標(biāo)和產(chǎn)出類指標(biāo)這兩類基礎(chǔ)性指標(biāo)分析、推演而來的。
?。ㄒ唬└采w面
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面是指城鎮(zhèn)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)與應(yīng)該參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的比率，即覆蓋面 = (參保人數(shù)/應(yīng)保人數(shù)) ×100%。覆蓋面指標(biāo)反映的是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所保障的人數(shù)的多少，由于產(chǎn)出類指標(biāo)中的“保障人數(shù)”作為一個(gè)絕對(duì)值指標(biāo)，不便于直觀反映基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障程度以及進(jìn)行國際比較，因此在與產(chǎn)出類指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的效率性指標(biāo)中，以“覆蓋面”指標(biāo)與“保障人數(shù)”指標(biāo)對(duì)應(yīng)，以期有效判斷和評(píng)價(jià)制度保障的覆蓋范圍。
對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的具體測(cè)量, 學(xué)術(shù)界有多種方法。本文綜合中國保監(jiān)會(huì)、世界銀行、國際勞工組織的幾種方法后，采用以下方法來計(jì)算城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率，即覆蓋率=參保職工人數(shù)/城鄉(xiāng)就業(yè)人員合計(jì)。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的有關(guān)數(shù)據(jù)，我國以城鄉(xiāng)就業(yè)人員計(jì)算的制度覆蓋面從1990年的803%擴(kuò)大到2009年的2275%。國際勞工組織對(duì)覆蓋面制定的最低標(biāo)準(zhǔn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)平均覆蓋率占總勞動(dòng)人口的20%［美］卡梅羅?梅薩－拉戈：《拉美國家社會(huì)保障(養(yǎng)老及健康保險(xiǎn))勞動(dòng)力市場(chǎng)及覆蓋面研究》，《社會(huì)保障研究》2008年第2期。，以這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國僅從2008年起剛達(dá)到這一最低標(biāo)準(zhǔn)，此前各年的城鄉(xiāng)就業(yè)人員合計(jì)覆蓋面均低于20%。與我國龐大的人口群相比，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率明顯偏低，相當(dāng)數(shù)量的私營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工和失地農(nóng)民沒有納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的覆蓋范圍。
（二）繳費(fèi)率
產(chǎn)出類指標(biāo)需要考量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下的“企業(yè)和在職人員負(fù)擔(dān)”，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的評(píng)價(jià)性指標(biāo)后即為效率性指標(biāo)下的“繳費(fèi)率”指標(biāo)。繳費(fèi)率是指繳費(fèi)者（企業(yè)和職工）所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與繳費(fèi)工資總額的比率，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要參數(shù)之一，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡的收入方面產(chǎn)生直接影響，繳費(fèi)率是否合理將直接關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行質(zhì)量。繳費(fèi)率越高，繳費(fèi)收入就越多，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡就容易實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)部分結(jié)余；繳費(fèi)率越低，繳費(fèi)收入就越少，則不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)部分赤字。同時(shí)，繳費(fèi)率高低的確定取決于繳費(fèi)者的承受能力。當(dāng)繳費(fèi)率較低時(shí)，繳費(fèi)者負(fù)擔(dān)輕，這有利于企業(yè)自身的積累；當(dāng)繳費(fèi)率較高時(shí)，繳費(fèi)者承受的負(fù)擔(dān)較重，不利于企業(yè)的積累和發(fā)展。如果企業(yè)的積累和發(fā)展受到影響，那么國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就難以提高，則未來的社會(huì)保障水平也將難以提高。
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隨著社會(huì)發(fā)展，人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)引起老齡化程度的提高，養(yǎng)老金需求急劇上升，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)運(yùn)行面臨挑戰(zhàn)。養(yǎng)老金支付壓力的上升同時(shí)表現(xiàn)在制度贍養(yǎng)率和自我贍養(yǎng)率兩個(gè)方面。從制度贍養(yǎng)率來看，老齡化造成老年人口比例上升，必然引起養(yǎng)老金需求的提高，進(jìn)而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支付能力提出挑戰(zhàn)，特別是現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化更加敏感。從自我贍養(yǎng)率來看，人口預(yù)期壽命的提高相應(yīng)延長(zhǎng)了勞動(dòng)者退休后的生命余年，意味著同樣的工作時(shí)間要負(fù)擔(dān)的退休后生活時(shí)間延長(zhǎng)，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說，相當(dāng)于在個(gè)人賬戶繳費(fèi)期不變情況下，支付期延長(zhǎng)。在人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)、老齡化程度不斷加深的背景下，逐步推遲退休年齡是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金支付壓力增加、確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)運(yùn)行的有效措施。
在效率性指標(biāo)中，與“贍養(yǎng)率”相對(duì)應(yīng)的可度量指標(biāo)為“退休年齡”。退休年齡作為實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的重要影響因素，對(duì)于緩解人口老齡化危機(jī)和保障基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)定運(yùn)行有至關(guān)重要的作用。由于贍養(yǎng)率包括制度贍養(yǎng)率和自我贍養(yǎng)率兩個(gè)方面，因此這兩個(gè)方面又分別對(duì)應(yīng)于退休年齡指標(biāo)下屬的兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)：一個(gè)是法定退休年齡；另一個(gè)是（期望壽命－法定退休年齡）。
我國目前的法定退休年齡仍是1950年代所規(guī)定的，即“男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲”。男性退休年齡與多數(shù)發(fā)展中國家水平接近，而女性退休年齡在發(fā)展中國家亦屬于較低水平。發(fā)展中國家法定退休年齡相對(duì)偏低與其期望壽命較低有直接關(guān)系，因此，其期望壽命減去法定退休年齡的差額較小，這意味著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我贍養(yǎng)率負(fù)擔(dān)較輕，而我國在發(fā)展中國家里的期望壽命是相對(duì)較高的，退休年齡如不相應(yīng)提高的話，就會(huì)加重社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度贍養(yǎng)率和自我贍養(yǎng)率負(fù)擔(dān)。
?。ㄋ模┙y(tǒng)籌層次
養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次問題關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到職工養(yǎng)老保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和養(yǎng)老基金的安全，也關(guān)系到全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，一直為社會(huì)各界所廣泛關(guān)注。《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，要逐步將社會(huì)統(tǒng)籌的層次從縣級(jí)、市級(jí)提高到省級(jí)，并在條件具備時(shí)實(shí)行全國統(tǒng)籌。
提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，能更好地建設(shè)和發(fā)展我國現(xiàn)代社會(huì)保障體系，讓更多人公平地享受到社會(huì)發(fā)展的成果?？v觀建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度的世界各國，基本上都是中央統(tǒng)籌，無論采用哪種養(yǎng)老保障模式，均不存在養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次問題，均由中央政府或其授權(quán)管理的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一、集中管理和運(yùn)營(yíng)。因此，從借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的角度來看，我們也應(yīng)當(dāng)明確提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的方向是實(shí)行全國統(tǒng)籌，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建過程中，效率性指標(biāo)中的“統(tǒng)籌層次”這一評(píng)價(jià)性指標(biāo)可制定出明確的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，即達(dá)到全國統(tǒng)籌為100分（滿分值），省級(jí)統(tǒng)籌為80分，市級(jí)統(tǒng)籌為60分（及格分值）。
四、有效性指標(biāo)構(gòu)成研究
有效性指標(biāo)是由投入類指標(biāo)和效果類指標(biāo)這兩類基礎(chǔ)性指標(biāo)分析、推演而來的。具體來說，是由替代率、財(cái)務(wù)可持續(xù)性、基本養(yǎng)老金貢獻(xiàn)率指標(biāo)共同構(gòu)成，其中財(cái)務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)又包含三個(gè)二級(jí)指標(biāo)用于進(jìn)行直接評(píng)價(jià)。
?。ㄒ唬┨娲?br> 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究中，考量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平的效果類指標(biāo)是非常重要的，只有當(dāng)保障水平達(dá)到制度設(shè)計(jì)的效果，既滿足退休人員基本生活需求又能保持基金收支平衡與財(cái)務(wù)可持續(xù)性時(shí)，這樣的保障水平才能體現(xiàn)出基金支出的較高績(jī)效。對(duì)于衡量養(yǎng)老保障水平的指標(biāo)，學(xué)術(shù)界常用的是養(yǎng)老保障替代率，其基本涵義是退休人員養(yǎng)老金收入水平與在職人員工資收入水平之比。具體來說，常用的養(yǎng)老保障替代率指標(biāo)又可分為目標(biāo)替代率、總額替代率和平均替代率，根據(jù)筆者的前期研究成果，結(jié)合本文的研究目的，選擇平均替代率水平來考察一國或地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣以及養(yǎng)老保障水平的高低，無論從研究意義還是從技術(shù)可行性層面來講都優(yōu)于另兩個(gè)替代率指標(biāo)參見于寧《基本養(yǎng)老保障替代率水平研究——基于上海的實(shí)證分析》，上海人民出版社2007年版。。
替代率水平是養(yǎng)老保障水平的重要影響參數(shù)，一般而言，平均替代率水平越高，說明該國家或地區(qū)養(yǎng)老保障的程度越高，退休人員的生活需求滿足得越充分。對(duì)于同一國家或地區(qū)的養(yǎng)老保障平均替代率水平而言，其不同歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)水平會(huì)有差別，這種差別正反映了養(yǎng)老保障水平隨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的變化。當(dāng)養(yǎng)老保障水平處于適度狀態(tài)時(shí)，相應(yīng)地，替代率水平也是適度的。這一適度水平應(yīng)當(dāng)既能保證退休人員基本生活需求又能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支周期平衡，既不能過低，又不能過高。
?。ǘ┴?cái)務(wù)可持續(xù)性
1、累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間
根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的有關(guān)定義，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余是指截止報(bào)告期末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支相抵后的累計(jì)余額，由此可形成累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間的計(jì)算公式，即：累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間＝累計(jì)結(jié)余額×365/當(dāng)年基金支出額該指標(biāo)的單位可以“天”來計(jì)算，也可以換算成“月”。。通過對(duì)該指標(biāo)的研究，可以了解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支對(duì)比情況以及基本養(yǎng)老金的支付能力變化。累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間的長(zhǎng)短與結(jié)余額和當(dāng)年基金支出額規(guī)模有關(guān)，其影響因素包括繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)水平和享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人數(shù)及養(yǎng)老金費(fèi)用支付水平，這些影響因素本質(zhì)上體現(xiàn)的是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面問題、在職職工工資總額問題、老齡化問題與養(yǎng)老金支付水平增速問題。
我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余可支付時(shí)間從1989年的69個(gè)月增加到2009年的169個(gè)月數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》整理計(jì)算而得。，其間也經(jīng)歷過起伏波動(dòng)，但自1999年以來逐年上升，這反映出統(tǒng)籌養(yǎng)老金的支付能力在逐年加強(qiáng)（從現(xiàn)收現(xiàn)付部分的角度看）鈐青蓮：《基金平衡與統(tǒng)籌層次提升問題研究》，《中國市場(chǎng)》2009年第35期。，但是，這種支付能力的增強(qiáng)從某種程度上說是通過透支未來達(dá)到現(xiàn)有平衡，積累制的個(gè)人賬戶空賬問題亟待解決。因此，本文對(duì)“財(cái)務(wù)可持續(xù)性”指標(biāo)下設(shè)了三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，目的就是從不同角度對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性的實(shí)際情況進(jìn)行全面、客觀的判斷。
2、隱性債務(wù)缺口/GDP
我國養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有留出積累資金，已退休職工(老人) 和在職職工(中人)在部分積累制實(shí)施前都沒有個(gè)人賬戶積累，這筆要支出的養(yǎng)老費(fèi)用在新制度下沒有明確的籌資渠道，而是隱含在對(duì)未來福利的承諾之中，所以被稱為隱性養(yǎng)老債務(wù)趙春玲、倪志良、劉輝：《美國OASI支付額、覆蓋面的Granger檢驗(yàn)與我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政傾斜建議》，《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第4期。。歸根結(jié)底，隱性債務(wù)所帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)方面政府責(zé)任的缺位造成的，財(cái)政沒有為歷史欠賬提供堅(jiān)實(shí)和足額的資金來源本文之所以設(shè)計(jì)該項(xiàng)指標(biāo)為隱性債務(wù)與GDP的比值，主要是考慮到指標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)便于進(jìn)行國際水平的比較和判斷。。隨著退休人員急劇增加，社會(huì)統(tǒng)籌部分的基金無法滿足退休金的支付需求，為了解決隱性債務(wù)造成的壓力，計(jì)入“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下的個(gè)人賬戶基金被挪用于支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金，造成社會(huì)統(tǒng)籌向個(gè)人賬戶透支現(xiàn)象，個(gè)人賬戶從此成為“空賬”。由于制度設(shè)計(jì)的欠缺，各地在財(cái)務(wù)上允許統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金相互調(diào)劑使用，因此，新制度正常運(yùn)行的背后暗含著將個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用于填補(bǔ)隱性債務(wù)。這種做法一方面偏離了部分積累制的設(shè)計(jì)初衷，而是向現(xiàn)收現(xiàn)付制的回歸，無法緩解養(yǎng)老金支付壓力；另一方面，“空賬”的運(yùn)行只是通過增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和代際轉(zhuǎn)移來規(guī)避政府責(zé)任，不但無法使企業(yè)真正減負(fù)，也不符合代際公平。
面對(duì)這種情況，由政府來承擔(dān)隱性社會(huì)保障債務(wù)，是各國進(jìn)行社會(huì)保障改革的普遍做法。國家應(yīng)合理增加財(cái)政投入，逐步化解體制轉(zhuǎn)軌造成的隱性債務(wù)，緩解目前的支付危機(jī)。借鑒智利等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，中央政府可以現(xiàn)實(shí)地承擔(dān)起對(duì)隱性債務(wù)的清償責(zé)任，為以個(gè)人賬戶制為基礎(chǔ)的社會(huì)保障模式的健康平穩(wěn)運(yùn)行創(chuàng)造良好的啟動(dòng)環(huán)境。
3、保值增值水平
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值水平反映了基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和潛在支付能力，隨著人口老齡化進(jìn)程的加速，這一指標(biāo)的重要性也將日益顯著。尤其在做實(shí)個(gè)人賬戶以后，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的貨幣收支計(jì)劃，個(gè)人賬戶基金不僅要避免通貨膨脹引起的貶值，而且要保證退休職工的生活質(zhì)量，以滿足未來的支付需要，這就要求個(gè)人賬戶積累的基金能不斷創(chuàng)造出新價(jià)值。
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累有效性的測(cè)量指標(biāo)是基金的收益率，探討基金收益率時(shí)主要應(yīng)考慮三個(gè)指標(biāo)：通貨膨脹率、社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率童馭：《淺析基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶基金的保值增值》，《湖北農(nóng)村金融研究》2009年第3期。。只有當(dāng)基金收益率高于通貨膨脹率和社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率時(shí)，基金積累制度的選擇才是正確的，才能達(dá)到保障老年收入的目標(biāo)因?yàn)轲B(yǎng)老基金的投資收益率低于通貨膨脹率意味著職工在工作期間積累的養(yǎng)老基金資產(chǎn)面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)，有悖于社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本目標(biāo)；投資收益率低于工資增長(zhǎng)率，又意味著基金積累制提供的養(yǎng)老金水平無法與職工退休時(shí)的社會(huì)平均工資保持一致，造成退休職工待遇相對(duì)下降，這與社會(huì)保險(xiǎn)待遇調(diào)整原則相悖。。此外，基金收益率只有達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率時(shí)，基金才能較好地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。因此，個(gè)人賬戶基金的投資收益率只有大于通貨膨脹率、工資增長(zhǎng)率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率時(shí)才能保證它的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和對(duì)未來的支付能力。
（三）基本養(yǎng)老金貢獻(xiàn)率
本文構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過程中，效果類指標(biāo)下的最后一個(gè)指標(biāo)是 “多支柱程度”，下文將對(duì)該指標(biāo)的含義、作用進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上說明與之相應(yīng)的有效性指標(biāo)“基本養(yǎng)老金貢獻(xiàn)率”的選取理由。
多支柱養(yǎng)老是世界銀行大力倡導(dǎo)的“養(yǎng)老保障改革最佳方案”，其內(nèi)涵包含三個(gè)方面：第一支柱是強(qiáng)制性現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)基本保險(xiǎn)，是國家為公眾提供的最低程度養(yǎng)老保障；第二支柱是強(qiáng)制性基金積累制的養(yǎng)老保障，養(yǎng)老金給付與繳費(fèi)水平掛鉤；第三支柱是自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老保障，為有需要的個(gè)人提供更好的退休生活保障。三支柱模式既能減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能從整體上改善國民養(yǎng)老保障。近年來，部分專家又提出由三支柱到五支柱的改革，它擴(kuò)展出另外兩個(gè)支柱：一個(gè)是“零支柱”，即以消除貧困為目標(biāo)的基本支柱；另一個(gè)是第四支柱即非經(jīng)濟(jì)性支柱，包括其他更為廣泛的社會(huì)政策，如家庭贍養(yǎng)、醫(yī)療服務(wù)和住房政策等。因此，根據(jù)各支柱的特點(diǎn)制定相應(yīng)政策，促進(jìn)多支柱協(xié)調(diào)發(fā)展，既能有效分散風(fēng)險(xiǎn)，又能減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能滿足不同人群的多元需求，以保證養(yǎng)老保障目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)楊勝利、李正龍：《統(tǒng)賬結(jié)合模式下養(yǎng)老金的替代率及多支柱模式研究》，《勞動(dòng)保障世界》2009年第8期。。
基于以上分析，多支柱程度是評(píng)價(jià)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要的效果類指標(biāo)，為了能夠使該指標(biāo)達(dá)到可度量的目標(biāo)，本文在與其對(duì)應(yīng)的有效性指標(biāo)類別中設(shè)計(jì)了“基本養(yǎng)老金貢獻(xiàn)率”這一指標(biāo)來衡量多支柱養(yǎng)老程度的高低。該指標(biāo)是指基本養(yǎng)老金（即第一支柱與第二支柱之和，這兩者均為強(qiáng)制性養(yǎng)老支柱）占老年收入來源的比重，可大致反映出基礎(chǔ)養(yǎng)老支柱所發(fā)揮的作用。理論上說，該指標(biāo)值越低，說明老年人退休生活的收入來源越是多元化，其生活水平也越高；反之，指標(biāo)值越高，說明老年人退休生活的收入來源越單一，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的依賴性越強(qiáng)，其生活水平也相對(duì)較低。
對(duì)比國際水平，我國基本養(yǎng)老金貢獻(xiàn)率水平還有較大差距。因此，我國應(yīng)強(qiáng)化養(yǎng)老多支柱制度建設(shè)，在加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性和支付能力的同時(shí)，通過做實(shí)個(gè)人賬戶、增強(qiáng)基金保值增值能力、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展企業(yè)年金進(jìn)行補(bǔ)充、為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供政策優(yōu)惠、鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入等方式，多支柱、多元化地提高退休人員的生活水平。
結(jié) 語
本文依據(jù)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理，結(jié)合我國老齡化社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)建起完整的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系由基礎(chǔ)性指標(biāo)和評(píng)價(jià)性指標(biāo)共同構(gòu)成。具體而言，基礎(chǔ)性指標(biāo)包括投入類、過程類、產(chǎn)出類、效果類四大類指標(biāo)；評(píng)價(jià)性指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性三大類指標(biāo)，整個(gè)指標(biāo)體系由20個(gè)一級(jí)指標(biāo)和10個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成。其中，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)下設(shè)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)；效率性指標(biāo)下設(shè)4個(gè)一級(jí)指標(biāo)（其中的“退休年齡”指標(biāo)又分設(shè)2個(gè)二級(jí)指標(biāo)）；有效性指標(biāo)下設(shè)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)（其中的“財(cái)務(wù)可持續(xù)性”指標(biāo)又分設(shè)3個(gè)二級(jí)指標(biāo)）。當(dāng)所有評(píng)價(jià)性指標(biāo)數(shù)值均可獲得時(shí)，通過對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)值的計(jì)分，即可直接對(duì)某一時(shí)期內(nèi)一個(gè)地區(qū)（或國家）的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出績(jī)效進(jìn)行量化評(píng)分，綜合評(píng)價(jià)其績(jī)效高低這里的計(jì)分是指將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理（即：將以某種計(jì)量單位表示的帶量綱的指標(biāo)值轉(zhuǎn)化為沒有計(jì)量單位的分值），消除原始變量量綱的影響，以便采用通用評(píng)分方式（如：百分制等）對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出作出簡(jiǎn)明的績(jī)效評(píng)判。。通過對(duì)本期支出績(jī)效高低的評(píng)價(jià)判斷，可以對(duì)下一期支出的改進(jìn)與調(diào)整提供方向和依據(jù)。由于各項(xiàng)具體指標(biāo)值均有量化分值與之相對(duì)應(yīng)，因此，相關(guān)政策調(diào)整可更為細(xì)化并有的放矢，這對(duì)處于老齡化加速進(jìn)程中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與完善將起到積極作用。
?。ㄘ?zé)任編輯：薛立勇）
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