引子：一起由稽查案例引發(fā)的征管變革：
2006年稽查人員到某公司進(jìn)行稅務(wù)稽查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該公司當(dāng)年3月支付給某法律顧問(wèn)個(gè)人“法律咨詢費(fèi)”10000元，是以一張?jiān)诩{稅服務(wù)大廳開(kāi)具了的《勞務(wù)發(fā)票》入帳。該發(fā)票票面顯示，除營(yíng)業(yè)稅外，對(duì)個(gè)人附征了1.5%個(gè)人所得稅150元?；槿藛T根據(jù)《個(gè)人所得稅法》按規(guī)定計(jì)算該公司應(yīng)代扣代繳“勞務(wù)報(bào)酬所得”個(gè)人所得稅1730元，于是要求企業(yè)補(bǔ)扣補(bǔ)繳其少扣的1580元，并處罰款。但該公司提出了不同的意見(jiàn)，稱他們到辦稅服務(wù)大廳開(kāi)票時(shí)已經(jīng)通過(guò)了稅務(wù)機(jī)關(guān)審核并繳納了稅款，再要他們補(bǔ)扣補(bǔ)繳稅款并處罰款不妥。針對(duì)此種情況，市局稽查局多次專門向市局領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)業(yè)務(wù)部門通過(guò)書(shū)面的《征管建議》，建議辦稅服務(wù)大廳在窗口開(kāi)票征收個(gè)人所得稅時(shí)，不能不區(qū)分實(shí)際情況全部按1.5%附征，而應(yīng)當(dāng)按相關(guān)稅收法律規(guī)定據(jù)實(shí)征收個(gè)人所得稅，營(yíng)造公平納稅的環(huán)境。時(shí)至2007年底，市局在2年的時(shí)間里，對(duì)市局征管數(shù)據(jù)大集中系統(tǒng)進(jìn)行了全面升級(jí)，并下發(fā)文件，從2008年起，要求辦稅服務(wù)廳在辦理個(gè)人業(yè)務(wù)時(shí)，對(duì)個(gè)人所得稅按規(guī)定計(jì)算征收。
稅務(wù)稽查是完善稅收制度與稅收征管體系的有效方式，稽查具備的“監(jiān)督”、“懲處”、“教育”和“收入”職能，集中到一點(diǎn)，就是“以查促管”，即通過(guò)稽查達(dá)到提高征管水平的目的?；閷?duì)稅收違法行為的打擊，可以從反面教育納稅人，從而增強(qiáng)其自覺(jué)依法納稅的意識(shí)，這是以查促管的最基本體現(xiàn)；稽查對(duì)征管情況的檢查，即對(duì)征管自身的內(nèi)控，有利于促進(jìn)征管機(jī)關(guān)各項(xiàng)征管措施及征管行為更規(guī)范、更嚴(yán)密、更有效，這是以查促管的直接體現(xiàn)。但是，如何發(fā)揮稅務(wù)稽查“尖刀兵”職能作用，強(qiáng)化以查促管是擺在我們面前的一個(gè)新的課題。
一、新形勢(shì)下稅務(wù)部門發(fā)揮稽查職能實(shí)現(xiàn)“以查促管”的現(xiàn)實(shí)意義。
“以查促管”這一工作思路和措施的提出，并不是近幾年才出現(xiàn)在我們眼前的一個(gè)新名詞，而是伴隨著1997年開(kāi)始的第一輪征管改革被提上了議事日程，但在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，上級(jí)部門將改革的重點(diǎn)放在了新征管體制的建立和信息化建設(shè)上面，“以查促管”似乎并沒(méi)有引起我們的重視。隨著征管改革的不斷深入，在“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查、強(qiáng)化管理”的稅收征管模式確立以后，“疏于管理、淡化責(zé)任”的問(wèn)題漸漸凸顯，“以查促管”作為解決這一問(wèn)題的有效措施之一，再次被提到了一個(gè)新的高度，重新進(jìn)入了我們的視線。
（一）“以查促管”是增強(qiáng)企業(yè)納稅意識(shí)，提高納稅遵從度的有效措施。稽查不僅是對(duì)稅收違法行為的打擊，還可以從反面誡導(dǎo)納稅人自覺(jué)依法納稅意識(shí)的增強(qiáng)，這是以查促管的最基本體現(xiàn)，稽查工作所具有的宣傳教育功能，既能實(shí)施對(duì)個(gè)別納稅人的面對(duì)面政策法律法規(guī)的宣傳，又能以曝光典型案件向社會(huì)進(jìn)行稅收法制教育。既能改善稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象，有利于建立正常的征納關(guān)系，又能幫助提高納稅人的法制觀念，從而提高企業(yè)的納稅遵從度，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。
（二）“以查促管”是加強(qiáng)稅收征管，提高征管質(zhì)量的有效措施。稽查對(duì)征管自身的“內(nèi)控”，有利于促進(jìn)征管機(jī)關(guān)各項(xiàng)征管措施和征管行為更規(guī)范、更嚴(yán)密、更有效，這是以查促管的直接體現(xiàn)。稽查部門發(fā)揮好稽查的“尖刀”作用，認(rèn)真抓好稅收專項(xiàng)檢查和日常檢查，對(duì)檢查的行業(yè)、企業(yè)都作出了稽查建議，將稅收稽查與加強(qiáng)稅源管理相結(jié)合，及時(shí)向企業(yè)和征管部門反饋稅收稽查中發(fā)現(xiàn)的存在問(wèn)題，促進(jìn)征管部門有針對(duì)性地加強(qiáng)稅收管理。
（三）“以查促管”是優(yōu)化征收管理模式，促進(jìn)重點(diǎn)稽查和強(qiáng)化管理無(wú)縫銜接的有效措施。在實(shí)際操作中，稅收征收管理和稅務(wù)稽查之間的關(guān)系一定程度上可以分解為稅收分析、納稅評(píng)估、稅源監(jiān)控與稅務(wù)稽查“3+1”的“征稽”關(guān)系。稅務(wù)稽查的專司職能會(huì)隨著其職能的有效發(fā)揮，不斷深化與延伸，所以稅務(wù)稽查的主體職能可以定位在“外查內(nèi)促”上。通過(guò)查管結(jié)合，進(jìn)一步形成以查促管、以管助查，相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互配合的良性互動(dòng)關(guān)系，提高稅收征管整體效能，形成合力治稅。
二、近年來(lái)，“以查促管”工作的現(xiàn)狀及亟待解決問(wèn)題。
近幾年，稽查部門在發(fā)揮職能實(shí)現(xiàn)以查促管做了大量的工作，對(duì)發(fā)揮稅收促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的作用，但由于種種原因，在我們的實(shí)際工作中仍存在一系列問(wèn)題，有待于我們今后加以改進(jìn)和提高。
（一）主體錯(cuò)位，認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差。在日常工作中，我們一提到“以查促管”，就將目光集中到了稽查局身上，無(wú)論是年初工作安排還是“以查促管”制度的制定，都將稽查局推到了前臺(tái)，也成為稽查局義不容辭的責(zé)任，無(wú)形之中，稽查局成為“以查促管”工作的中樞。這一現(xiàn)象的存在，充分說(shuō)明我們?cè)?#8220;以查促管”工作認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，而且主體也發(fā)生了錯(cuò)位。首先，稽查制定的“以查促管”工作制度，過(guò)多的考慮了稽查自身如何更好的去寫(xiě)報(bào)告、提建議，缺乏管理的措施，突出了“查”的重要性而忽視了“管”的目的性，因此也就缺乏全局性和指導(dǎo)性。其次，就稽查本身而言，它只是征管的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)重要的組成部份，既不是征管的全部也不是征管的鏈條，發(fā)揮不了一發(fā)而動(dòng)全身的中樞作用，并且對(duì)征管中出現(xiàn)的問(wèn)題也只能是一蹴而就，缺乏后需管理和責(zé)任追究的有力抓手，結(jié)果只能是屢查屢犯、堵而不絕。再者，“以查促管”不是一項(xiàng)單純的具體工作，而是貫穿于整個(gè)稅收征管的一項(xiàng)全局性工作，雖然有相關(guān)管制度和組織機(jī)構(gòu)，但迄今為止沒(méi)有專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和落實(shí)的具體部門，僅靠稽查與管理之間的單線互動(dòng)，其結(jié)果也只能流于形式。
（二）管理缺位，稽查難以監(jiān)控。長(zhǎng)期以來(lái)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)稽查的認(rèn)識(shí)都側(cè)重在懲處職能上，對(duì)稅務(wù)稽查的監(jiān)督和教育職能重視不夠，對(duì)“以查促管”工作還停留在口號(hào)上。近年來(lái)，隨著征管改革的推進(jìn)和依法治稅工作的要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然提出了不少關(guān)于“以查促管”的工作要求，也獲得了一些成效，但由于沒(méi)有制定出相關(guān)的考核措施和目標(biāo)，仍然有部分稅收管理人員對(duì)稽查部門提出的建議或意見(jiàn)仍然不夠重視，甚至認(rèn)為你有你查，我有我管，“各掃自家門前雪”，互不干涉。同樣，部分稽查人員對(duì)企業(yè)存在的違法行為還停留在案件的查處上，忽視對(duì)征管環(huán)節(jié)存在的漏洞不加以剖析，不深入查找根源。同時(shí)對(duì)于責(zé)任的歸屬，也沒(méi)有明顯的界定，對(duì)于稽查查處的問(wèn)題，是管理員責(zé)任所致，哪些屬于納稅人的原因所致，界限難以劃分，責(zé)任也就無(wú)法追究再加上“以查促管”工作的主體錯(cuò)位，監(jiān)督和落實(shí)的部門缺位，考核評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)，管理人員疏于管理、責(zé)任性不強(qiáng)導(dǎo)致的稅收流失問(wèn)題、管理缺位問(wèn)題沒(méi)有得以追究，在一定程度上助長(zhǎng)“干好干壞一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”的不良風(fēng)氣，對(duì)于稽查反饋的案卷和稽查建議，征收、管理人員不聞不問(wèn)，拿到手后就其將束之高閣，更談不上如何將此類問(wèn)題作為管理工作的重點(diǎn)加以監(jiān)控和管理，造成稽查意見(jiàn)年年提，征管問(wèn)題年年出，稅收漏洞年年有的征管現(xiàn)狀，這樣的“促管”的效果也就顯而易見(jiàn)。
（三）考核偏頗，制約稽查工作。迄今為止，我們對(duì)征管質(zhì)量和水平的考核評(píng)價(jià)體系，仍然以征管“七率”為主要依據(jù)，既考不出征管的實(shí)際水平也不夠科學(xué)，因?yàn)橛行┕ぷ魇强梢粤炕亩行﹦t是無(wú)法量化的，這種考核方式導(dǎo)致的結(jié)果就是為應(yīng)付考核而工作。對(duì)管理部門而言，由于征管軟件不能夠提供準(zhǔn)確的考核指標(biāo)和考核數(shù)據(jù)，考核指標(biāo)中，只有申報(bào)率、入庫(kù)率、均衡入庫(kù)率能夠具體考核，登記率、處罰率、滯納金加收率、申報(bào)準(zhǔn)確率等指標(biāo)，既抓不住也考核不上。因此,管理人員的重點(diǎn)工作也就放在催報(bào)、催繳、催辦上，只要這三項(xiàng)工作作好了，考核也過(guò)關(guān)了，如何去深化管理、細(xì)化管理并將稽查查處的問(wèn)題作為下一步管理的重點(diǎn)，并沒(méi)有引起我們管理人員的重視；對(duì)稽查部門而言，考核指標(biāo)也都集中在了計(jì)劃執(zhí)行率、結(jié)案率、處罰率和滯納金加收率這幾個(gè)指標(biāo)上，也不能考核出稽查的深度和質(zhì)量，考核本身沒(méi)有起到促進(jìn)稽查向管理深層次延伸的目的。有些稽查人員提出的《稽查建議》也都大同小異，缺少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和指導(dǎo)性意見(jiàn)，既不能為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，也沒(méi)有起到促進(jìn)管理質(zhì)量和水平提高的目的。
（四）機(jī)制欠缺，信息交流不暢。一直以來(lái)，我們征管改革將信息化建設(shè)、征管模式和征管體制的建立放在了首要位置，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法權(quán)限的相互分離、內(nèi)部監(jiān)督和制約機(jī)制的建立，忽視了征收、管理、稽查三者之間的良性互動(dòng)和信息交流，出現(xiàn)了以下三個(gè)方面的弊端。
一是稽查案源無(wú)支撐，選案較為盲目。由于沒(méi)有良性的互動(dòng)機(jī)制和規(guī)范的協(xié)作機(jī)制，沒(méi)有有力的征收信息、管理信息作支撐，稽查對(duì)日常征管中的難點(diǎn)和焦點(diǎn)也就難以把握。每年年初對(duì)稽查選案和案源的確定，都遵循對(duì)重點(diǎn)納稅人“兩年查一次、一次查兩年”的規(guī)律，這類納稅人占據(jù)了每年計(jì)劃?rùn)z查戶的“半壁江山”，加上上級(jí)部門確定的專項(xiàng)檢查，便形成了當(dāng)年的計(jì)劃。很少將征管工作目前需要整頓和規(guī)范的行業(yè)、領(lǐng)域及重點(diǎn)考慮進(jìn)去。因此，針對(duì)性不強(qiáng)，時(shí)效性較差，查處的結(jié)果和所查的問(wèn)題，對(duì)管理工作的促進(jìn)作用也就不夠明顯。
二是信息交流不暢通，資源不能共享。從1997年征管改革至今，每次的征管軟件開(kāi)發(fā)都沒(méi)有將稽查業(yè)務(wù)實(shí)用性和可操作性納入征管系統(tǒng)，現(xiàn)階段，稽查工作完全仍停留在手工階段，除了《稽查建議》成為稽查與管理部門之間交流的唯一方式外，幾乎沒(méi)有其他方式和形式，稽查查補(bǔ)的地方各稅、費(fèi)等各種信息資料和數(shù)據(jù)也只能當(dāng)作一種檔案資料保存，不能為征管的動(dòng)態(tài)管理提供有效數(shù)據(jù)資料，致使管理人員無(wú)法對(duì)納稅人實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督和管理。
三是稽查建議無(wú)制約，促管難以落實(shí)。稽查案件結(jié)案后，案卷資料歸檔在稽查部門，只有定案后形成文書(shū)的《稅務(wù)處理決定書(shū)》、《行政處罰決定書(shū)》等結(jié)論性資料送達(dá)到管理部門，不能反映稽查工作全貌，更體現(xiàn)不出稽查查案的方法、技巧和深度。而《稽查建議書(shū)》也只是蜻蜓點(diǎn)水式的格式資料，提不出深刻、尖銳和有效的稽查建議，對(duì)征管工作毫無(wú)制約，更談不上落實(shí)。因此，稽查所查處的問(wèn)題大多沒(méi)有引起管理部門重視更談不上能夠坐下來(lái)共同分析和研究，其結(jié)果只能是建議歸建議，問(wèn)題依然是問(wèn)題，沒(méi)有相應(yīng)的措施和后續(xù)的制度來(lái)保障。
三、強(qiáng)化稅務(wù)稽查，完善“以查促管”的幾點(diǎn)探討
（一）轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思路。
稅務(wù)稽查要轉(zhuǎn)變就稅查稅的觀念。一是要做好精細(xì)化稽查。對(duì)外應(yīng)對(duì)納稅人執(zhí)行財(cái)務(wù)制度、稅收法律法規(guī)、發(fā)票管理辦法等進(jìn)行全面檢查，對(duì)查出來(lái)的納稅人不按規(guī)定進(jìn)行申報(bào)納稅的少繳稅款加收滯納金，對(duì)于偷稅行為處以嚴(yán)厲罰款，營(yíng)造公平的稅收環(huán)境，維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)內(nèi)要深入分析造成稅收違法行為的原因，并將檢查取得的第一手信息和稽查建議及時(shí)傳遞給稅源管理部門。二是要做好服務(wù)型稽查。利用稽查業(yè)務(wù)精良的優(yōu)勢(shì)，對(duì)內(nèi)對(duì)外都做好稅法咨詢員，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地為納稅人解答稅收疑難問(wèn)題。三是要做好針對(duì)性稽查。擴(kuò)大專項(xiàng)檢查工作行業(yè)，選擇一些稅種、行業(yè)或其他方面存在帶有普遍性的問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)檢查，如房地產(chǎn)企業(yè)、超市、商貿(mào)企業(yè)等，分析問(wèn)題存在的原因，積累經(jīng)驗(yàn)，提出處理意見(jiàn)或建議，達(dá)到“檢查一個(gè)行業(yè)，規(guī)范一個(gè)行業(yè)”的目的。通過(guò)三種稽查方式的有機(jī)結(jié)合，把稽查工作放在地稅的整體工作中去考慮，使稽查工作真正服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)決策，服務(wù)于稅收征管。
（二）明確責(zé)任，全面稽查。
在新的征管格局中，應(yīng)全面科學(xué)地確定稽查的目標(biāo)和任務(wù)及考核指標(biāo)，衡量和考核稽查工作成效的標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)稽查達(dá)到了預(yù)防、打擊稅收違法，優(yōu)化納稅環(huán)境，提高納稅人自覺(jué)意識(shí)。而能否達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)最有力的途徑就是明確責(zé)任。通過(guò)責(zé)任追究，一方面，可以有效解決稽查環(huán)節(jié)查而不深、查而不透以及徇情讓稅等問(wèn)題，另一方面，還可以有效解決疏于管理、淡化責(zé)任、管理缺位等問(wèn)題。通過(guò)這些問(wèn)題的解決，稽查人員、管理人員的責(zé)任性也就得到了增強(qiáng)，稽查的檢查質(zhì)量也就隨之而提高，稽查建議、管理中存在的漏洞也就能夠引起管理人員的重視，以查促管就會(huì)落到實(shí)處。
（三）完善機(jī)制，細(xì)化措施。
一是建立健全稅務(wù)稽查案例分析制度。對(duì)典型案例和重大涉稅案件做到“一案一析”，通過(guò)對(duì)典型企業(yè)“解剖麻雀，由點(diǎn)及面”進(jìn)行分析，對(duì)案件的成因、特點(diǎn)、作案手法以及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行深入的分析與研究，總結(jié)歸納查處辦法，形成行業(yè)稽查方法和行業(yè)稅收管理建議，嚴(yán)厲打擊，有效遏制各種偷逃稅行為；二是建立健全稅務(wù)稽查建議通報(bào)制度。通過(guò)稽查建議制度，對(duì)在稽查工作中發(fā)現(xiàn)的稅收征管的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)形成稽查建議反饋征管、監(jiān)察等相關(guān)部門，分析稅收違法活動(dòng)規(guī)律，提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，為貫徹以查促管，堵塞稅收漏洞提供可靠的依據(jù)。三是定期組織召開(kāi)稽查征管聯(lián)席會(huì)議。通報(bào)大要案查處情況，提出對(duì)稅收征管中存在的漏洞與不足的改進(jìn)建議和措施，立足反映突出問(wèn)題、努力發(fā)掘潛在問(wèn)題、及時(shí)暴露個(gè)性問(wèn)題和重在歸納共性問(wèn)題，以便征管和稅源管理部門及時(shí)調(diào)整有關(guān)工作思路，確?；椤⒐芾淼膮f(xié)調(diào)一致，形成打擊偷、騙、抗稅的監(jiān)管合力。
（四）規(guī)范行業(yè)，專業(yè)指南。
在行業(yè)和稅種專項(xiàng)檢查結(jié)束后，對(duì)每個(gè)檢查行業(yè)或稅種進(jìn)行分析，形成行業(yè)或稅種檢查指南，對(duì)行業(yè)或者企業(yè)的總體經(jīng)營(yíng)情況、稅收征管現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題及原因、行業(yè)征管薄弱環(huán)節(jié)、問(wèn)題易發(fā)區(qū)域和偷逃稅方式及特點(diǎn)進(jìn)行分析，同時(shí)提出相應(yīng)的稽查辦法和征管建議。一方面為今后查處同類案件積累經(jīng)驗(yàn)，提供參考；另一方面為稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估提供了相應(yīng)的數(shù)據(jù)模型，真正起到了加強(qiáng)征管、堵塞漏洞，整頓和規(guī)范稅收秩序的作用。
（五）巡查巡管，稅源監(jiān)控。
稅務(wù)稽查畢竟在某種程度上來(lái)說(shuō)只是稅收征管的最后一道防線，有其滯后性的特點(diǎn)。對(duì)房地產(chǎn)業(yè)在納稅申報(bào)、發(fā)票使用等方面存在的問(wèn)題主要還是要通過(guò)巡查巡管去發(fā)現(xiàn)，去及時(shí)糾正。因此，我們必須重視加強(qiáng)日常管理，特別是巡查巡管，嚴(yán)格稅源監(jiān)控，避免征管上的盲點(diǎn)。
（六）信息共建，資源共享。
信息化建設(shè)是征管工作強(qiáng)有力的支撐點(diǎn)，同樣也是“以查促管”工作的支撐點(diǎn)，只有將稽查信息納入征管系統(tǒng)，讓管理人員有效利用這些稽查數(shù)據(jù)同納稅人的申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，實(shí)施有效監(jiān)控。通過(guò)共享稽查成果，提高稅收征管技術(shù)含量。
稽查之基在于檢查，稽查之要在于服務(wù)，稽查之本在于促收、促管。我們要通過(guò)多措并舉，標(biāo)本兼治，來(lái)促進(jìn)治稅環(huán)境的優(yōu)化、征管質(zhì)量的提高、干部素質(zhì)的提高和地稅事業(yè)的全面推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)稅企雙贏。
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