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    近年來(lái)，國(guó)家圍繞加強(qiáng)、支持和服務(wù)“三農(nóng)”，先后推出一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和配套資金，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。如何管好用好強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金，確保各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落到實(shí)處，是各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)義不容辭的職責(zé)。今年7至8月，湖北省孝感市紀(jì)委監(jiān)察局聯(lián)合市財(cái)政局、市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)機(jī)局、市農(nóng)辦等單位組成7個(gè)專(zhuān)班，對(duì)七個(gè)縣市區(qū)落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策情況進(jìn)行了檢查督辦和實(shí)地調(diào)研，結(jié)合檢查、調(diào)研情況，對(duì)國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)作了一些初步的思考。

 

    一、當(dāng)前強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的基本情況

    經(jīng)過(guò)多年不斷地增補(bǔ)和完善，當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、教育、扶貧、社會(huì)保障、農(nóng)機(jī)、日用品等多個(gè)領(lǐng)域。以孝感為例，2011年共實(shí)施各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策22項(xiàng)，發(fā)放各類(lèi)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金21.4億元。總的來(lái)說(shuō)，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

 

   （一）補(bǔ)貼種類(lèi)繁多。如孝感市2011年共有22項(xiàng)，大致可分為五大類(lèi)：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類(lèi)。包括糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼等。二是社會(huì)保障類(lèi)。包括新農(nóng)合補(bǔ)助、新農(nóng)保補(bǔ)助、農(nóng)村低保補(bǔ)助、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)補(bǔ)貼等。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)。包括通村公路建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)村沼氣池建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)村人飲工程補(bǔ)貼等。四是公益事業(yè)類(lèi)。如一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、“雨露計(jì)劃”和“陽(yáng)光工程”補(bǔ)助資金等。五是日用商品類(lèi)。包括“家電下鄉(xiāng)”（彩電、電冰箱、手機(jī)、洗衣機(jī)、熱水器、電腦）補(bǔ)貼、汽車(chē)摩托車(chē)下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等。

 

   （二）兌現(xiàn)形式多樣。一是通過(guò)“一折通”到戶。在確定補(bǔ)貼對(duì)象的基礎(chǔ)上，通過(guò)商業(yè)銀行，將補(bǔ)貼資金直接打進(jìn)農(nóng)戶個(gè)人銀行賬戶。目前糧食補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、低保金等大部分補(bǔ)貼均通過(guò)此種方式發(fā)放。二是提貨直接抵扣。簽訂購(gòu)貨合同，在提貨時(shí)按照扣除補(bǔ)貼金額后的差價(jià)交款提貨。如農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼發(fā)放。三是承保機(jī)構(gòu)兌付。保險(xiǎn)公司根據(jù)承保合同，在勘查現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定事故損失后，對(duì)投保農(nóng)戶予以現(xiàn)金賠付。如水稻保險(xiǎn)、能繁母豬保險(xiǎn)等通過(guò)此種方式發(fā)放。四是工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)賬制。工程竣工后，經(jīng)上級(jí)驗(yàn)收合格，再撥付資金。如通村公路建設(shè)、人飲工程建設(shè)等補(bǔ)貼通過(guò)此種方式發(fā)放。

 

   （三）審核方式各異。一是以實(shí)物為依據(jù)進(jìn)行審核。如農(nóng)機(jī)購(gòu)置和家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼，只要按規(guī)定購(gòu)買(mǎi)了相關(guān)型號(hào)的農(nóng)機(jī)或家電即可享受不超過(guò)價(jià)款30%或13%的補(bǔ)貼。二是以核實(shí)數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行審核。如糧食“三補(bǔ)”、油菜良種補(bǔ)貼等按農(nóng)戶種植面積數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼，移民后扶補(bǔ)貼按移民人口數(shù)發(fā)放補(bǔ)貼。三是以驗(yàn)收結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行審核。如通村公路建設(shè)、危房改造、退耕還林補(bǔ)貼等，經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)驗(yàn)收合格后，按照一定標(biāo)準(zhǔn)撥付資金。四是以相關(guān)指標(biāo)為依據(jù)進(jìn)行審核。如農(nóng)村低保補(bǔ)貼，綜合上級(jí)下達(dá)指標(biāo)數(shù)、家庭或個(gè)人收入、特定情況等相關(guān)指標(biāo)綜合確定。

 

   （四）發(fā)揮作用不一。有的政策發(fā)揮作用較明顯，如家電下鄉(xiāng)、低保、通村公路和人飲工程建設(shè)等大部分政策，在拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件等方面效果顯著。以通村公路建設(shè)為例，“十一五”期間全市共下?lián)苻r(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)助資金7.5億元，帶動(dòng)建設(shè)鄉(xiāng)村公路6124公里，全市基本實(shí)現(xiàn)“村村通”目標(biāo)。有的政策還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，如糧食直補(bǔ)、“三農(nóng)”政策性保險(xiǎn)等。以糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直貼為例，近幾年全市每年發(fā)放兩項(xiàng)補(bǔ)貼資金2.5億元以上，而全市實(shí)際種糧面積并沒(méi)有明顯增加，稻谷年產(chǎn)量也在170萬(wàn)噸上下徘徊。

 

    二、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

    強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策是國(guó)家農(nóng)村政策的重要組成部分，對(duì)于改善村民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)際工作中，因政策執(zhí)行過(guò)程中“跑冒滴漏”等問(wèn)題的存在，影響了其作用的有效發(fā)揮。

 

   （一）政策宣傳不夠深入。近年來(lái)，特別是湖北省開(kāi)展“三萬(wàn)”活動(dòng)以來(lái)，通過(guò)進(jìn)村入戶、發(fā)放宣傳資料以及電視、報(bào)刊等宣傳，農(nóng)民群眾對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的知曉率有所提高，但宣傳效果仍不夠理想。如在某村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，149戶在家種田的農(nóng)戶中有31戶不知補(bǔ)貼金額如何計(jì)算，占在家種田農(nóng)戶的20.8%。一是重群眾輕干部。大多將宣傳對(duì)象定位為農(nóng)民群眾，而作為執(zhí)行主體的鎮(zhèn)村干部?jī)H通過(guò)會(huì)議等較窄途徑學(xué)習(xí)政策知識(shí)，相對(duì)于多達(dá)數(shù)十項(xiàng)的惠農(nóng)政策，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，導(dǎo)致自身政策掌握不全、不準(zhǔn)、不深，影響政策執(zhí)行。二是重在家輕在外。雖然每年進(jìn)村入戶發(fā)放宣傳資料，但大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，看不到資料、聽(tīng)不到廣播，難以掌握相關(guān)政策。三是重“補(bǔ)多少”輕“怎么補(bǔ)”。宣傳補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、金額較多，對(duì)于如何申領(lǐng)、向誰(shuí)申請(qǐng)等操作性、程序性的宣傳較少。四是重形式輕實(shí)效。滿足于大張旗鼓地宣傳，忽視群眾看不看得懂、滿意不滿意；基層干部宣傳政策避重就輕、區(qū)別對(duì)待、隨意性較大，想公開(kāi)就公開(kāi)，不想公開(kāi)就不公開(kāi)，關(guān)系好才說(shuō)，關(guān)系不好就隱瞞。

 

   （二）政策執(zhí)行不夠規(guī)范。從調(diào)查了解情況看，大部分地方都能按政策規(guī)定，將強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落實(shí)到基層，但也有少數(shù)地方存在違規(guī)執(zhí)行政策、損害群眾利益的問(wèn)題。一是審核把關(guān)不嚴(yán)。如糧補(bǔ)資金的發(fā)放，由于人手、精力和經(jīng)費(fèi)的限制，相關(guān)部門(mén)大多未實(shí)地核實(shí)面積和農(nóng)作物種類(lèi)，僅以農(nóng)戶申報(bào)為準(zhǔn)，報(bào)多少算多少，許多農(nóng)戶存在虛報(bào)、多報(bào)的問(wèn)題。如這次剖析的一個(gè)村，2011年虛報(bào)糧補(bǔ)面積308.26畝，占總面積的26%。二是公示環(huán)節(jié)不到位。少數(shù)基層干部由于心虛、圖簡(jiǎn)便等原因，不公開(kāi)、假公開(kāi)、縮短公開(kāi)時(shí)間、在不顯眼位置公開(kāi)等問(wèn)題存在。三是附加執(zhí)行條件。如新農(nóng)保試點(diǎn)政策規(guī)定，年滿60歲的農(nóng)村老人每月可免費(fèi)領(lǐng)取50元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但少數(shù)地方規(guī)定只有家庭其他成員都參保的情況下老人才能免費(fèi)領(lǐng)取。四是自由裁量權(quán)濫用。少數(shù)基層干部在政策執(zhí)行過(guò)程中存在以權(quán)謀私、優(yōu)親厚友、區(qū)別對(duì)待、濫用自由裁量權(quán)的行為。如少數(shù)基層干部違紀(jì)將自己的親屬、關(guān)系戶等不符合低保條件的人員納入低保范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年以來(lái)，全市經(jīng)核查共取消農(nóng)村低保對(duì)象7406戶、14235人。

 

   （三）政策監(jiān)督不夠到位。近年來(lái)，從上到下，各級(jí)政府對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策資金落實(shí)情況的監(jiān)督檢查力度越來(lái)越大，措施越來(lái)越多。2012年上半年，全市共清查虛報(bào)冒領(lǐng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)助資金238.9萬(wàn)余元，查處典型案件62件，其中給予黨內(nèi)警告處分27人，黨內(nèi)嚴(yán)重警告26人，撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)5人，開(kāi)除黨籍1人，行政記大過(guò)3人。但損害群眾利益的問(wèn)題仍然易發(fā)多發(fā)。出現(xiàn)此種情況，原因是多方面的，其中監(jiān)督不到位是一個(gè)重要原因。一是部門(mén)自查走形式。由于身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”雙重身份，屬于“自己檢查自己”的部門(mén)自查，往往發(fā)揮作用不大。二是專(zhuān)項(xiàng)檢查不深入。雖然每年都會(huì)組織強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策專(zhuān)項(xiàng)檢查活動(dòng)，但由于各部門(mén)檢查分散、各自為政，且時(shí)間緊、任務(wù)重、人手不足、情況不熟悉等原因，往往難以真正撲下身子、深入檢查、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。三是責(zé)任追究不嚴(yán)肅。每年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策專(zhuān)項(xiàng)檢查都會(huì)發(fā)現(xiàn)一批問(wèn)題，但基層出于影響不好、問(wèn)題不大等考慮，往往選擇不報(bào)、瞞報(bào)或少報(bào)，最終受到責(zé)任追究和紀(jì)律處分的總是極少數(shù)，對(duì)違紀(jì)者的震懾不足。

 

    三、推進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策有效落實(shí)的幾點(diǎn)建議

    強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策是黨中央、國(guó)務(wù)院重視、關(guān)心、支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的一項(xiàng)好政策，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一種有效途徑。要使黨的好政策落實(shí)好、執(zhí)行好，發(fā)揮強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的應(yīng)有作用，需要進(jìn)一步完善政策，創(chuàng)新方式，加大力度。

 

   （一）加大宣傳力度，提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的透明性。一是加大基層黨員干部政策培訓(xùn)力度。當(dāng)前，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策項(xiàng)目較多、標(biāo)準(zhǔn)不一、操作各異，作為落實(shí)、執(zhí)行強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策主體的基層黨員干部，其政策熟知度和政策水平直接關(guān)系到強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)效果。要建立基層黨員干部強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策培訓(xùn)制度，每年定期特別是新政策實(shí)施前，組織對(duì)基層黨員干部進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策培訓(xùn)，包括強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策出臺(tái)的背景、意義、標(biāo)準(zhǔn)、操作程序以及紀(jì)律要求等，提高基層黨員干部的政策意識(shí)、政策水平和廉潔意識(shí)。二是構(gòu)建全方位的惠農(nóng)政策宣傳體系。通過(guò)在政府網(wǎng)站、報(bào)刊、電視臺(tái)開(kāi)辟?gòu)?qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策專(zhuān)欄，印發(fā)《強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策一覽表》、《致農(nóng)民朋友的一封信》、《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》，強(qiáng)化村務(wù)公開(kāi)等途徑，廣泛宣傳強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)程序等；開(kāi)發(fā)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策短信和電話查詢系統(tǒng)，方便外出農(nóng)民隨時(shí)隨地查詢，著力構(gòu)建全方位、多層次的宣傳體系，不斷提高政策宣傳的廣度、深度。三是建立強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策滿意度調(diào)查制度。通過(guò)聘請(qǐng)第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)，定期對(duì)農(nóng)民群眾強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策熟知度、滿意度以及意見(jiàn)和建議等情況進(jìn)行調(diào)查、匯總，形成有針對(duì)性的調(diào)查報(bào)告和工作建議，幫助修正政策、改進(jìn)工作，努力提高政策宣傳效果和執(zhí)行效果。

 

   （二）創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的科學(xué)性。一是適度整合補(bǔ)貼項(xiàng)目。將類(lèi)別同一、操作相似、作用相近的政策和補(bǔ)貼進(jìn)行合并，適度減少項(xiàng)目數(shù)量，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼合并為一項(xiàng)，即糧食補(bǔ)貼，并提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)激勵(lì)作用。二是實(shí)行差別化補(bǔ)貼率。針對(duì)糧食種植大戶、養(yǎng)殖大戶、農(nóng)機(jī)大戶等，適當(dāng)提高政策補(bǔ)貼率，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)大發(fā)展。三是改革政策資金管理機(jī)制。將項(xiàng)目審批權(quán)和資金管理權(quán)進(jìn)行分離。同時(shí)，在不改變資金使用方向的前提下，賦予縣級(jí)政府一定的資金整合使用權(quán)，提高資金使用效率。四是完善和細(xì)化相關(guān)政策。進(jìn)一步對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策進(jìn)行修訂和完善，不斷提高政策的科學(xué)性和操作性。如完善新農(nóng)合、新農(nóng)保政策中個(gè)人賬戶資金的轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定，簡(jiǎn)化新農(nóng)合住院病人轉(zhuǎn)院審批程序，放寬在外農(nóng)民工住院報(bào)銷(xiāo)條件，增加土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中和開(kāi)荒地上糧食補(bǔ)貼資金發(fā)放的具體規(guī)定等。

 

   （三）完善落實(shí)機(jī)制，提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的操作性。一是落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。針對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)中工作量大、人手不足、召開(kāi)會(huì)議多、材料印制多、業(yè)務(wù)費(fèi)用支出多的實(shí)際，要配套一定數(shù)量的工作經(jīng)費(fèi)，如政策宣傳經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、村干部的交通和通訊補(bǔ)貼等，調(diào)動(dòng)基層干部工作積極性。二是改革審核方式。對(duì)一些審核操作性不強(qiáng)、難以把關(guān)的政策，可因地制宜適當(dāng)做些調(diào)整。如糧食補(bǔ)貼核實(shí)工作，改普查為隨機(jī)抽查，不定期隨機(jī)對(duì)農(nóng)戶種植面積進(jìn)行抽查，對(duì)于虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金的，除追回多領(lǐng)補(bǔ)貼資金外，還要扣發(fā)應(yīng)領(lǐng)補(bǔ)貼資金，通過(guò)加大處罰力度，促進(jìn)個(gè)人自律。三是規(guī)范資金發(fā)放程序。按照“整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會(huì)化發(fā)放”的工作思路，實(shí)行資金一戶管、服務(wù)一站辦、補(bǔ)助一折發(fā)、核算一本賬的“四個(gè)一”發(fā)放模式。涉農(nóng)補(bǔ)助資金由財(cái)政部門(mén)集中管理，并設(shè)立“財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)助資金發(fā)放窗口”，負(fù)責(zé)收集和整理各種涉農(nóng)補(bǔ)助基礎(chǔ)資料，對(duì)每個(gè)補(bǔ)助項(xiàng)目和補(bǔ)助范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，編制財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)助資金發(fā)放清冊(cè)和賬本，并將所以補(bǔ)貼資金集中統(tǒng)一打入農(nóng)戶個(gè)人銀行賬戶，且每筆補(bǔ)助資金要用全稱(chēng)注明種類(lèi)，便于群眾了解，政策宣傳、清冊(cè)編制、張榜公示、通知發(fā)放、資金兌現(xiàn)“五到戶”。

 

   （四）強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的有效性。一是強(qiáng)化全過(guò)程公開(kāi)。事前，對(duì)項(xiàng)目及資金安排的條件、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公示；事中，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金來(lái)源、資金額度、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施方式、受益情況等進(jìn)行公示；事后，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況、資金到位情況、檢查驗(yàn)收情況進(jìn)行公示，確保項(xiàng)目及資金安排、使用全過(guò)程，做到公平、公正、公開(kāi)。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政與編制政務(wù)信息公開(kāi)網(wǎng)等平臺(tái)建設(shè)，增加補(bǔ)貼資金查詢網(wǎng)點(diǎn)，將補(bǔ)貼資金查詢服務(wù)延伸到村組，方便群眾查詢、監(jiān)督。二是建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)督促制度。村一級(jí)聘請(qǐng)紀(jì)檢小組成員為督查員，對(duì)政策的實(shí)施、進(jìn)度和管理進(jìn)行全程監(jiān)督；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成立督查小組，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施及資金使用、發(fā)放情況開(kāi)展日常監(jiān)督檢查；縣（區(qū)、市）成立由紀(jì)檢、監(jiān)察、糾風(fēng)、財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)組成的督查組，檢查項(xiàng)目和資金是否足額、及時(shí)、真實(shí)地用到項(xiàng)目實(shí)施上，是否足額及時(shí)安排到鄉(xiāng)、到村、到農(nóng)戶；市級(jí)督查組定期對(duì)項(xiàng)目和資金落實(shí)情況進(jìn)行抽查或重點(diǎn)督查，形成無(wú)阻斷、無(wú)盲點(diǎn)的督查網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，注重加強(qiáng)對(duì)督察組和督查人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保檢查的專(zhuān)業(yè)性、有效性。三是加大問(wèn)責(zé)力度。建立強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策資金典型案件定期通報(bào)制度，對(duì)檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)或群眾舉報(bào)屬實(shí)的問(wèn)題，不僅要嚴(yán)肅追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要追究領(lǐng)導(dǎo)人員和審核人員的責(zé)任。對(duì)典型案件要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、通報(bào)一起，以鐵的紀(jì)律確保各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落實(shí)到基層。