編者按 我國政府采購社會代理機構數(shù)量龐大，甚至超過了政府集中采購機構。這種背景之下，如何提高社會代理機構的執(zhí)業(yè)水平、如何進行監(jiān)管就成為政府采購業(yè)界，尤其是監(jiān)管部門面臨的一個緊迫課題。為此，各地每年都會舉辦社會代理機構業(yè)務培訓，以促進地區(qū)政府采購健康發(fā)展。前不久，江西省就邀請了中央財經(jīng)大學姜愛華教授對全省社會代理機構進行培訓，著重分析講解了政府采購的法律框架及代理機構在采購活動中的責任義務。本期《政府采購信息報》就對這些授課內(nèi)容加以梳理總結。
《預算法》約束下的政府采購法律體系
政府采購是我國財政領域的一項重要改革，因此必然受財政領域的基本法《預算法》的約束。1995年中國頒布了《預算法》，而政府采購是1996年開始試點，所以當時《預算法》中沒有關于“政府采購”內(nèi)容的表述。
但在2015年實施的新《預算法》里可以看到：第一，有了關于“政府采購”的規(guī)定；第二，要求政府采購貫徹其第一大原則--“公開透明”原則，要將政府采購的情況及時向社會公眾公開；第三，很多條款直接規(guī)范了政府采購，如規(guī)定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”，而《政府采購法實施條例》規(guī)定政府采購所使用的“財政性資金”為納入預算管理的資金，因此新《預算法》中的預算范圍，直接決定了政府采購的資金范圍。
政府采購在《預算法》的約束下形成了五個法律法規(guī)的層級體系。從2002年通過的《政府采購法》到最近的《關于加強政府采購內(nèi)部控制管理的指導意見》（包括要求采購代理機構也要建立完整的內(nèi)控制度），政府采購的五個層級的法律法規(guī)一共有50多個文件。總體而言，目前政府采購領域已形成了以《政府采購法》為核心的、以《政府采購法實施條例》為支撐的完整的政府采購法律體系。
政府采購法律體系的五個五層級
第一層級
在政府采購領域，政府采購的具體法律法規(guī)體系核心為《政府采購法》。與《政府采購法》同級的為《招標投標法》、《合同法》、《行政處罰法》、《行政復議法》及《行政訴訟法》等，都在法律層面上對政府采購進行規(guī)范，為第一層級法律。
第二層級
在法律層面之下，即是在2014年12月通過、2015年3月1日實施的《政府采購法實施條例》位于第二層級，是對《政府采購法》的解釋與補充，具有非常重要的地位與作用。
第三層級
地方性法規(guī)，如《廣東省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》等。
第四層級
財政部頒布的規(guī)章，核心組成部分為財政部18號令《政府采購貨物與工程招標投標管理辦法》）、19號令《政府采購信息公告管理辦法》）、20號令《政府采購供應商投訴處理辦法》）與74號令《政府采購非招標采購方式管理辦法》）。
第五層級
最后一個是規(guī)范性的文件，如財政部發(fā)的補充性通知。
政府采購的內(nèi)涵界限
關于資金性質(zhì)，《政府采購法》第二條規(guī)定：財政性資金是指納入預算管理的資金，具體包括以下幾種情形。
第一，以財政性資金作為還款來源的借貸資金視同財政性資金。
第二，國家機關、事業(yè)單位和團體組織的采購項目，既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》及其條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用《政府采購法》及其條例。
第三，采購對象。對于服務的定義，是指貨物和工程以外的其他政府采購對象。這概念在《條例》第二條中表述為：“《政府采購法》第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務?！痹谪斦筷P于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》中，按照受益對象將服務項目分為三類：第一類，保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務；第二類，政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務；第三類，增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務。
第一類屬于政府自身需要的服務，第二類與第三類則均屬于政府向社會公眾提供的服務。
關于工程，《條例》第七條規(guī)定，“政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及其實施條例；采用招標以外的方式采購的，適用《政府采購法》及本條例?！边@說明《政府采購法》與《招標投標法》之間的銜接性。
第四，關于采購對象的限定。其中涉及集中采購目錄與限額標準?！墩少彿ā返谄邨l指出，政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。納入集中采購目錄的政府采購項目，應實行集中采購。根據(jù)《政府采購法》第八條，關于政府采購限額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或其授權的機構確定并公布。在工作實際中，一般是由財政部門擬定，報政府批準并由政府頒布。如國務院辦公廳《關于印發(fā)〈中央預算單位2015-2016年政府集中采購目錄及標準〉的通知》。
政府采購的五個立法宗旨
第一，規(guī)范政府采購行為，使政府采購在法制化軌道上運轉(zhuǎn)。第二，提高資金的使用效益，政府采購花的是納稅人的錢，而維護納稅人利益的直接措施就是提高資金的使用效益。第三，要維護國家利益和社會公共利益，如果都采購進口產(chǎn)品，那么勢必對本國的中小企業(yè)等造成打擊。通常一個國家的政府采購占GDP的15%左右，如果進一步拉動，則將可能救活一個企業(yè)甚至是產(chǎn)業(yè)；如果將資金都用作購買國外產(chǎn)品，則未做到充分維護國家利益。同時，政府采購花的錢是財政資金，要通過《政府采購法》約束采購人的行為，維護社會公共利益。第四，保護政府采購當事人合法權益，采購人與供應商是平等地位，代理機構在中間搭建橋梁，通過法律將當事人的權利與義務進行規(guī)范。第五，促進廉政建設，實施《政府采購法》貫徹的公開透明、公平競爭原則，最大程度避免政府采購領域的腐敗行為。
實施政府采購后，財政供給方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，有利于以上五大宗旨的實現(xiàn)。
在傳統(tǒng)的財政供給方式中，采購人擁有資金權限，采購人可能直接找到供應商購買產(chǎn)品，費用也是直接支付給供應商，第三方監(jiān)督是無效的。在實施政府采購后，程序發(fā)生了變化。
第一，采購人不再直接尋找供應商，而是將采購人的同類需求歸集起來進行集中采購。第二，采購人委托專門的代理機構，代理機構有專業(yè)化管理程序，能夠更好地實現(xiàn)采購人的采購需求和意圖。第三，代理機構在選擇供應商時，需要通過一定的機制與程序進行篩選，選出的供應商也是不定的。第四，采購資金是從國庫直接打入供應商的賬戶，而不經(jīng)過采購人的手。
《條例》對政策目標進一步作了強化。《條例》第六條，財政部門應當根據(jù)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展等目標?！稐l例》還新增了“節(jié)約能源”的政策目標……政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，應當執(zhí)行政府采購政策。此處提到的政府采購政策，應理解為宏觀調(diào)控政策，而非政府采購法律法規(guī)體系。即在實行政府采購時，也需要實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)等采購政策目標。
《條例》強化補充作用八體現(xiàn)
《條例》對《政府采購法》的強化補充作用主要體現(xiàn)在八個方面：第一，強化了采購政策功能，幫助國家實現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標；第二，建立了全流程公開透明的理念，政府采購四大原則中的生命線，即“公開透明”，要求政府采購合同公開、驗收報告公開等；第三，明確了集采機構的地位，并闡釋了與社會代理機構的關系；第四，延伸程序管理至需求管理與結果管理，如關于對履約驗收及代理機構的法律責任的管理等；第五，加快了政府采購標準化；第六，實現(xiàn)《政府采購法》與《招標投標法》兩部法律的銜接；第七，充實了政府購買服務的規(guī)則，服務不僅包括政府自身購買的服務，還包括社會公眾所需的服務；第八，強化法律責任的保障作用。
