| (四)小城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量、管理水平不高，社會(huì)化服務(wù)水平低。主要表現(xiàn)在：(1)不少小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺乏相應(yīng)的水、電、路、氣和環(huán)衛(wèi)等配套設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)明顯滯后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，生產(chǎn)、生活區(qū)混雜，道路、商貿(mào)區(qū)混雜，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌改觀不大。(2)不重視城鎮(zhèn)建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃，不重視特色設(shè)計(jì)。許多小城鎮(zhèn)的街景規(guī)劃設(shè)計(jì)、重要地段和重要建筑物規(guī)劃設(shè)計(jì)與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃設(shè)計(jì)不相協(xié)調(diào)，顯得孤單而缺乏靈氣，風(fēng)格品味不高。(3)開發(fā)建設(shè)方式落后。許多小城鎮(zhèn)仍以分散零星建設(shè)為主，綜合開發(fā)率低，整體環(huán)境差。(4)普遍缺乏一支過得硬的小城鎮(zhèn)“物業(yè)管理”隊(duì)伍。小城鎮(zhèn)管理人員不足、待遇差、素質(zhì)低、缺手段；小城鎮(zhèn)綜合治理能力弱，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作滯后，“臟、亂、差”現(xiàn)象未得到根本治理。(5)由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才、項(xiàng)目引進(jìn)，產(chǎn)品技術(shù)更新，產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面受到很大的限制，影響城鎮(zhèn)功能的提高。 (五)科學(xué)合理的投資機(jī)制尚未形成。資金問題一直是困擾小城鎮(zhèn)發(fā)展的大問題。從揚(yáng)州來看，小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資機(jī)制雖然呈現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn)，但總的來說，還沒有走出一條充分運(yùn)用市場機(jī)制籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的道路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資仍然占較大比重，尤其在小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面更是如此。在目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政還屬“吃飯財(cái)政”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)小城鎮(zhèn)籌措資金主要采取“以地生財(cái)”、“集資建鎮(zhèn)”和“借資建鎮(zhèn)”三種辦法。“以地生財(cái)”這種辦法在當(dāng)前土地宏觀調(diào)控、以人為本的大環(huán)境下將越來越行不通。“集資建鎮(zhèn)”也是小城鎮(zhèn)籌集資金的主要做法之一，問題是這種“集資建鎮(zhèn)”實(shí)際上有不少是變相的亂收費(fèi)、亂攤派，比如向落戶小城鎮(zhèn)的農(nóng)戶收取基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，向建筑施工單位收取建筑配套費(fèi)等。企業(yè)主、老百姓，乃至地方干部對(duì)此頗有意見。第三種辦法是“借資建鎮(zhèn)(包括施工單位墊資開發(fā))”，這種辦法可能一時(shí)能解決暫時(shí)的困難，但發(fā)生的債務(wù)在償還和化解方面缺乏手段。 (六)對(duì)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)，缺乏必要的強(qiáng)有力扶持措施。2000年，揚(yáng)州篩選確定了18個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，它們是寶應(yīng)的范水鎮(zhèn)、曹甸鎮(zhèn)和射陽湖鎮(zhèn)，高郵的菱塘回族鄉(xiāng)、三垛鎮(zhèn)、臨澤鎮(zhèn)和界首鎮(zhèn)，江都的宜陵鎮(zhèn)、邵伯鎮(zhèn)、丁伙鎮(zhèn)、小紀(jì)鎮(zhèn)和大橋鎮(zhèn)，儀征的青山鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)和新城鎮(zhèn)，邗江的杭集鎮(zhèn)、瓜洲鎮(zhèn)和公道鎮(zhèn)。這幾年，這些重點(diǎn)中心鎮(zhèn)總體發(fā)展勢頭良好，投入較大，對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)，理應(yīng)享受上級(jí)政府的“特殊照顧”，催生其更大更強(qiáng)。然而，上級(jí)政府在這些重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)上沒有專項(xiàng)資金投入，沒有貼息貸款扶持，沒有單獨(dú)建設(shè)用地指標(biāo)，沒有特殊的稅費(fèi)返還比例；它們和其它小城鎮(zhèn)一樣，交的稅費(fèi)一分不少，申批事項(xiàng)一項(xiàng)不漏，享受不到特殊的優(yōu)惠政策。 (七)行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展不相適應(yīng)。目前建制鎮(zhèn)主要按行政區(qū)域設(shè)置，造成城鎮(zhèn)空間布局不合理，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)；不少城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)無法達(dá)到最低的人口規(guī)模，要素集聚能力差，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪費(fèi)。由于行政區(qū)劃的不合理，造成建制鎮(zhèn)和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)設(shè)置與布局不合理現(xiàn)象十分明顯，這種情況不僅在縣域范圍內(nèi)存在，在縣市、區(qū)域間也有這種情況。行政區(qū)劃的不合理，嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能的提高，也制約著生產(chǎn)要素集聚和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 (八)相關(guān)配套改革滯后。主要表現(xiàn)在：(1)城鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)。小城鎮(zhèn)存在著“條塊分割，多頭管理”的現(xiàn)象，一些問題條上“管得著，看不見”，而塊上“看得見，卻管不了”，協(xié)調(diào)解決比較困難。另一方面，城鎮(zhèn)政府自身存在著嚴(yán)重的政企不分、政事不分，導(dǎo)致行政效率不高。(2)城鄉(xiāng)分割的二元體制仍未打破。比如對(duì)小城鎮(zhèn)的財(cái)政投入、信貸支持、勞動(dòng)就業(yè)、最低生活保障等方面不能享受與城市一樣的待遇，缺少保障措施。(3)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免配套政策和土地使用制度創(chuàng)新滯后，致使離開農(nóng)業(yè)的農(nóng)民“棄土”動(dòng)力不足，工作在鎮(zhèn)上、生活在農(nóng)村的“兩棲”現(xiàn)象較為普遍。(4)國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，限制了小城鎮(zhèn)的外延擴(kuò)張,不少小城鎮(zhèn)缺乏應(yīng)對(duì)策略和措施。 二、揚(yáng)州小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展對(duì)策 (一)高度重視對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的修編完善工作。規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)的龍頭。小城鎮(zhèn)發(fā)展要以人為本、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，必須高度重視對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的修編完善工作。各縣(市)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市里要全面綜合考慮，不應(yīng)受各縣(市)行政區(qū)域的限制。小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃要隨國家宏觀調(diào)控政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃及發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而應(yīng)及時(shí)加以完善，不能始終停留在幾年前業(yè)已編制的規(guī)劃上。在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編完善的基礎(chǔ)上，要突出抓好各功能小區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃以及交通、供排水、供電、通訊、環(huán)保等公用基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)規(guī)劃工作。通過科學(xué)合理的規(guī)劃及設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)出小城鎮(zhèn)建設(shè)的地方風(fēng)格和特色。市建設(shè)、規(guī)劃部門要對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的修編完善工作加強(qiáng)指導(dǎo)，實(shí)行規(guī)劃招投標(biāo)市場化運(yùn)作，建立專家?guī)?，提供技術(shù)支撐和智力支持，確保規(guī)劃修編質(zhì)量。有了科學(xué)的規(guī)劃及規(guī)劃體系以后，各級(jí)政府、各有關(guān)部門都必須不折不扣地按規(guī)劃實(shí)施，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性。 (二)對(duì)小城鎮(zhèn)要進(jìn)行重新分類、準(zhǔn)確定位。小城鎮(zhèn)建設(shè)，重點(diǎn)是建設(shè)那些基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ?，具有輻射帶?dòng)作用的城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。目前揚(yáng)州有小城鎮(zhèn)84個(gè)(包括4個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)，不含沒有獨(dú)立集鎮(zhèn)區(qū)的雙橋、湯汪、城北和平山等4個(gè)鄉(xiāng)的集鎮(zhèn))，如果平均用力，同步發(fā)展，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)，必須確保重點(diǎn)，優(yōu)先發(fā)展。建議在進(jìn)一步調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)域的限制，按照區(qū)位優(yōu)勢、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和所起的作用等要素，重新對(duì)84個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行分類，可分為以下三個(gè)層次：第一個(gè)層次是4個(gè)縣(市)政府所在地的城關(guān)鎮(zhèn)；第二個(gè)層次是重點(diǎn)中心鎮(zhèn)；第三個(gè)層次是一般建制鎮(zhèn)。城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)由于規(guī)模效益高、建設(shè)和管理水平高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、吸收勞動(dòng)力能力強(qiáng)、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用明顯、城鎮(zhèn)功能比較強(qiáng)等方面的優(yōu)勢，理應(yīng)成為今后小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。 通過重點(diǎn)建設(shè)城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，到2020年，把4個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展成為城區(qū)人口30萬人以上的小城市，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展成為鎮(zhèn)區(qū)人口5萬人左右(達(dá)到A類鎮(zhèn))，其余一般小城鎮(zhèn)發(fā)展成為鎮(zhèn)區(qū)人口2到5萬人。 在對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行重新分類、明確重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)，明確發(fā)展定位，分類定向發(fā)展。將基礎(chǔ)建設(shè)投資向條件好、潛力大的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)建設(shè)城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，構(gòu)建工業(yè)帶動(dòng)型、商貿(mào)流通型、旅游拉動(dòng)型、資源開發(fā)型等各具特色的小城鎮(zhèn)，使各個(gè)小城鎮(zhèn)的特色風(fēng)貌充分彰顯出來。 (三)改革城鎮(zhèn)行政管理體制，適當(dāng)擴(kuò)大小城鎮(zhèn)政府管理權(quán)限。按照政企分開、政事分開的原則和“小政府、大服務(wù)”的目標(biāo)要求，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、廉潔高效的小城鎮(zhèn)管理體制。根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，賦予城鎮(zhèn)尤其是城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)在計(jì)劃、規(guī)劃、工商和城鎮(zhèn)建設(shè)管理等方面的部分必要管理權(quán)限，解決“看得見，管不著”的問題。加強(qiáng)小城鎮(zhèn)管理隊(duì)伍建設(shè)，搞好對(duì)小城鎮(zhèn)管理人員的培訓(xùn)與考核。同時(shí)要加大以集中治理“臟、亂、差”為重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)創(chuàng)衛(wèi)力度，使所有小城鎮(zhèn)能在二、三年內(nèi)通過省、市衛(wèi)生鎮(zhèn)的考核驗(yàn)收。按照分稅制原則在城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建立新型的財(cái)政分配關(guān)系，從財(cái)政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)提供充足的調(diào)控資金。 (四)制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地制度和社會(huì)保障制度。這是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展最緊迫的問題。土地使用制度改革，一方面要從保護(hù)耕地出發(fā)，制定農(nóng)村非農(nóng)用地規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展要盡量少占耕地。對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展確實(shí)需要占用耕地的，要從動(dòng)態(tài)平衡出發(fā)，給予保證。另一方面，要積極探索農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)制度，明確土地流轉(zhuǎn)的途徑和管理方法。允許小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地使用權(quán)采取作價(jià)入股、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)。與此同時(shí)，要建立起有利于農(nóng)民成為永久性城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度，使他們“進(jìn)得來，留得住”，無后顧之憂。 (五)加大投融資體制改革，構(gòu)建多渠道籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的機(jī)制。要充分運(yùn)用市場機(jī)制，更多地發(fā)揮民間投資的作用，建立以政府投入為導(dǎo)向，國家、集體、個(gè)人和民間資本共同投資建設(shè)的多元化投資機(jī)制。一是鼓勵(lì)一部分先富裕起來的農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)，買房建房、興辦企業(yè)、務(wù)工經(jīng)商；二是以優(yōu)惠政策吸引外地客商參與小城鎮(zhèn)建設(shè)、興辦企業(yè)；三是按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，動(dòng)員單位、企業(yè)和個(gè)人投資建設(shè)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施；四是在小城鎮(zhèn)征收的城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)應(yīng)全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)；五是盤活存量資產(chǎn)、以項(xiàng)目為載體實(shí)行股份合作方式直接融資；六是爭取上級(jí)政府給予財(cái)政投入或財(cái)政貼息貸款扶持等。 (六)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)建設(shè)最根本的是要發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、培育支柱產(chǎn)業(yè),否則，小城鎮(zhèn)就成為無源之水、無本之木，就會(huì)出現(xiàn)“空城”。因此，在建設(shè)小城鎮(zhèn)的同時(shí)，必須把發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、培育支柱產(chǎn)業(yè)擺到突出的位置。發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，必須立足本地資源優(yōu)勢和條件，圍繞建設(shè)工業(yè)帶動(dòng)型、商貿(mào)流通型、旅游拉動(dòng)型、資源開發(fā)型等各具特色的小城鎮(zhèn)，來確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的小城鎮(zhèn)，應(yīng)確定以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、個(gè)體手工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)。把發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)同建設(shè)特色城鎮(zhèn)結(jié)合起來，把建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化同培育支柱產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，通過培育一、二個(gè)產(chǎn)業(yè)和幾個(gè)龍頭企業(yè)，建立起小城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。有了具有特色的支柱產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展才具有充足的活力和后勁。 （作者單位：吳兆明，揚(yáng)州市委農(nóng)工辦 楊貴娟，揚(yáng)州環(huán)境資源職業(yè)技術(shù)學(xué)院） | |
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