法秩序統(tǒng)一性視野下監(jiān)察對象的體系解釋
作者：錢小平，東南大學法學院副教授，博士生導師，法學博士。
來源：《當代法學》2023年第1期（第83-94頁）
內(nèi)容提要：開拓監(jiān)察法解釋學的研究方法，通過體系解釋明確監(jiān)察規(guī)范的內(nèi)涵與判斷標準，避免監(jiān)察規(guī)范之間及與其他規(guī)范之間的矛盾與沖突，是腐敗治理法秩序統(tǒng)一性的重要保障。體系解釋在監(jiān)察規(guī)范解釋方法中有優(yōu)先適用之必要，在應用規(guī)則上至少應當包括協(xié)同規(guī)則、序位規(guī)則和同位規(guī)則?；隗w系解釋原理，在基層群眾自治組織管理人員的認定上，應當排除從事集體內(nèi)部事務管理的人員；在事業(yè)單位管理人員的認定上，應當排除行使職業(yè)權力的主體；在受托從事公務人員的認定上，應當排除勞務委托的情形，并對“具有公共事務管理能力”的組織進行實質(zhì)性判斷；在其他依法履行公職人員的認定上，貪污罪擬制主體僅在涉及侵占國有資產(chǎn)的情形下，才能成為監(jiān)察對象。
關鍵詞：法秩序統(tǒng)一性；體系解釋；監(jiān)察對象；公權力
《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）作為中國特色第三部反腐敗特別法，將“對公職人員反腐敗的全覆蓋，作為整合原有監(jiān)察職能的首要指導原則”，首次在國內(nèi)立法中引入《聯(lián)合國反腐敗公約》的主體規(guī)制模式，建構出以公職人員為中心的主體規(guī)制體系。《監(jiān)察法》第15條從六個方面規(guī)定了公職人員類型，明確了監(jiān)察對象的基本范圍。2021年9月20日國家監(jiān)察委員會《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）對監(jiān)察對象范圍作出了解釋，進一步明確了監(jiān)察對象的具體范圍。然而，從既有規(guī)定與實踐來看，監(jiān)察機關依然可以對從事不具有公權力行權特征的基層自治組織管理、職業(yè)及勞務活動的主體進行廣泛監(jiān)督，監(jiān)察對象范圍泛化現(xiàn)象并未得到有效遏制?！靶惺构珯嗔Α笔莿澏ūO(jiān)察“全覆蓋”范圍的唯一標準，其必須服從于打擊腐敗犯罪、維護公權力廉潔性的根本目標。當下的研究集中于從監(jiān)察法內(nèi)部規(guī)范來進行監(jiān)察對象的認定與區(qū)分，缺乏在腐敗治理統(tǒng)一目標下對監(jiān)察對象認定標準及范圍的立體檢視，監(jiān)察法解釋學的研究方法有待拓展。據(jù)此，以法秩序統(tǒng)一性為導向，通過體系解釋方法，明確監(jiān)察對象的實質(zhì)判斷標準，合理限定監(jiān)察對象的范圍，便成為本文要重點探討與解決的問題。
一、監(jiān)察對象范圍認定的誤區(qū)及其原因
（一）監(jiān)察對象范圍認定的誤區(qū)
1.社會公權力與國家公權力不加區(qū)分
公權力是適應公共社會需要，處理公共事務而產(chǎn)生的權力，包括國家公權力和社會公權力。國家公權力與國家相伴而生，并在國家組織構建過程中發(fā)揮著支柱性作用，是國家實現(xiàn)基本職能的工具，具有壟斷性、強制性和權威性，立法、行政、司法等國家機關都是國家公權力的載體。社會公權力是社會群體自治中個體成員讓渡自己權利而集合形成的組織權力，具有非國家性、非強制性、范圍局限性等特征。隨著現(xiàn)代社會結構的復雜化，出現(xiàn)了公私領域主體協(xié)力實現(xiàn)國家和社會治理目標的治理新樣態(tài)，國家的角色逐漸從“親自給付”向“保證給付”轉(zhuǎn)變、從單向管控向合作治理轉(zhuǎn)型。部分社會公權力進入國家公權力領域，具有了“準國家公權力”的特征，但仍有大量的社會公權力未突破社會群體自治的限制，處理的仍是集體組織內(nèi)部事務而非國家管理事務，可稱之為純正的社會公權力。基于權力生成機理的不同，對于純正的社會公權力與非純正的社會公權力的監(jiān)督與制約機制也應當有所區(qū)分。以《監(jiān)察法》第3條所確立的“所有行使公權力的公職人員”為判斷標準，第15條第5款“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”應限于協(xié)助政府從事公共事務管理的人員。然而，《實施條例》第42條卻采取了擴張解釋立場，將監(jiān)察對象擴張至對集體事務進行管理的人員以及從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員。在實踐中，村干部規(guī)避監(jiān)管而違法進行村內(nèi)建設項目招投標、村民小組長非法占有村土地使用權并出租、村干部非法占有村集體資金等行為，均被視為公權力的濫用而由監(jiān)察機關受理管轄。這一做法雖然有助于保障集體資金安全，確保集體事務履行到位，增強基層群眾的獲得感、幸福感，但集體內(nèi)部事務管理權與政府公共管理權無關，屬于純正的社會公權力，其濫用的后果是侵害集體參加者的共同利益而非公職人員的廉潔性。將集體管理權的行使者作為監(jiān)察對象，不符合《監(jiān)察法》關于公權力的立法定性和維護公權力廉潔性的法秩序保護目的。
2.職業(yè)權力與職務權力相互混淆
公權力是國家實現(xiàn)基本職能的依據(jù)，其與特定的崗位職責有關，也可稱之為職務權力，即履行組織、領導、監(jiān)督、管理等崗位職責而享有的權力。與之相對應的是職業(yè)權力，是指為完成職業(yè)行為而享有的權力。職業(yè)權力并非真正的權力，而是從事特定專業(yè)性較強職業(yè)的人員基于其掌握的專業(yè)知識和技術而對相對方形成的地位優(yōu)勢。盡管職業(yè)權力也帶有一定的管理性，但其是基于專業(yè)知識和技術信息優(yōu)勢而產(chǎn)生的影響力，不會對相對方產(chǎn)生強制力或支配力，與公權力或職務權力具有本質(zhì)上的不同。司法解釋對職業(yè)權力和職務權力已經(jīng)作出了區(qū)分，如2003年11月13日最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）規(guī)定：“公務主要表現(xiàn)為與職權相聯(lián)系的公共事務以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務活動?！切┎痪邆渎殭鄡?nèi)容的勞務活動、技術服務工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認為是公務?！比欢?，在實務中，有的監(jiān)察機關對踢假球、吹黑哨進行監(jiān)督，也有的將普通醫(yī)生的處方權視為公權力。這反映出實務部門對公權力的判斷標準仍然模糊，將職業(yè)權力與職務權力相混淆，不當擴大了監(jiān)察對象范圍。
3.勞務委托與公務委托界限不清
基于公共事務管理的需要，國家機關可能會委托一些具有特定技術專長的組織代為管理公共事務，如法院委托具有鑒定技術的組織進行司法鑒定、政府委托房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會協(xié)助政府部門制定城市發(fā)展規(guī)劃等。《監(jiān)察法》第15條第2款及《實施條例》第39條規(guī)定了涉及公務委托的監(jiān)察對象，即受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，包括具有公共事務管理職能的行業(yè)協(xié)會等組織中從事公務的人員以及法定檢驗檢測、檢疫等機構中從事公務的人員。國家機關的公務委托必須是在法律規(guī)定的職權范圍內(nèi)，同時，接受委托行使國家公權力的組織或個人應當具有與被委托管理職權行使相匹配的行為能力和資格。相比公務委托，勞務委托則是建立在平等主體合同關系的基礎上，由市場主體為政府提供服務，以確保公權力的正常行使。在勞務委托關系中，受托主體提供服務屬于技術中立行為，不具有管理公共事務的職能，相關主體不屬于監(jiān)察對象。然而，在實務中，監(jiān)察機關對于勞務委托與公務委托的界分并不清晰。比如，監(jiān)察機關對政府審計中的社會協(xié)審人員是否屬于監(jiān)察對象存在較大爭議，有觀點認為社會中介機構的協(xié)審人員在受委托參與政府投資項目審計時，本身是一種受委托從事公務的行為，屬于監(jiān)察對象；也有觀點認為社會中介機構的協(xié)審人員只是基于勞動合同受聘于中介機構，所從事的工作僅僅是政府機關主審人員安排的計量計價工作，不具備管理職能，審計報告由審計機關出具而非由中介機構出具，其從事的只是勞務工作，不屬于監(jiān)察對象。
（二）監(jiān)察對象范圍認定誤區(qū)的產(chǎn)生原因
監(jiān)察對象范圍認定誤區(qū)的形成存在多方面的原因，其中監(jiān)察法解釋學發(fā)展相對滯后、監(jiān)察規(guī)范解釋方法匱乏，難以為監(jiān)察機關準確把握公權力屬性、合理劃定監(jiān)察對象范圍提供解釋論依據(jù)而導致其規(guī)范解釋能力不足，是重要原因之一。
作為國家監(jiān)察體制機制構建的基礎性法律，《監(jiān)察法》創(chuàng)新性地引入了新的反腐概念和制度設計，特別是在監(jiān)察對象標準的設定上，將原本屬于學理概念的“公權力”轉(zhuǎn)化為規(guī)范概念，將《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定的“公職人員”轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法概念。新的法規(guī)范概念的產(chǎn)生，對既有法律制度體系產(chǎn)生沖擊性影響，引發(fā)與法規(guī)范集合中相似、相鄰概念的語義分歧以及適用范圍上的沖突。由于監(jiān)察體制改革具有政治性、復雜性與漸進性，在一定程度上影響了監(jiān)察法教義學的發(fā)展。目前實務界對監(jiān)察規(guī)范的解釋主要依靠文義解釋或是紀檢規(guī)范解釋的平行移植，而學術界的研究又往往以個人價值取向作為判斷監(jiān)察全覆蓋范圍的標準，并對“公權力”“公職人員”等概念依靠邏輯推演來確證所持判斷的適宜性，忽略了法律條款背后的初級事實，即由公權力的行使、對象識別及判斷與復雜法律制度相關的實際運行所構成的事實。監(jiān)察權的權力構造和價值目標不同于立法權、司法權，其獨立的知識體系決定了對監(jiān)察規(guī)范的理解不能僅限于文義層面，也不能簡單套用行政法、訴訟法、刑法等其他部門法理論，而應當從腐敗治理的法秩序統(tǒng)一性角度，針對公權力廉潔性的保護目的，圍繞監(jiān)察權在腐敗治理權力體系中的內(nèi)外關系、監(jiān)察規(guī)范在反腐敗法律規(guī)范體系中的上下關系與前后關系展開。總之，缺乏體系性的解釋理念和解釋方法，是監(jiān)察對象范圍認定誤區(qū)產(chǎn)生的重要原因。
二、法秩序統(tǒng)一性視野下監(jiān)察規(guī)范體系解釋之選擇
（一）法秩序統(tǒng)一性與體系解釋之關系
法秩序的統(tǒng)一性是指在用規(guī)范的觀點審視法規(guī)范的集合時所反映出來的，務必將法規(guī)范的集合作為不包含自相矛盾的統(tǒng)一體來把握的觀念。也就是說，作為社會矛盾解決的、具有目的意識的法律手段，越是具備統(tǒng)一性，就越是能夠有效地發(fā)揮作用。法秩序統(tǒng)一性要求憲法、刑法、民法、行政法等多個法領域構成的法秩序之間互不矛盾，在這些個別的法領域之間不應作出相互矛盾、沖突的解釋，否則，就會造成法秩序內(nèi)部的邏輯混亂。確保一國法秩序的統(tǒng)一，是實質(zhì)法治的基本要求，也是我國《憲法》推進法治國家建設的基礎。欠缺法秩序統(tǒng)一而進行的法律體系構建，會導致法律體系內(nèi)部關系的紊亂，進而損害法治的基礎。法秩序統(tǒng)一性不僅適用于不同法域的違法性判斷，更要求在法解釋學意義上展開不同法域規(guī)范的體系性思考，由此使得體系解釋成為維護法秩序統(tǒng)一性的重要方法，具有保障法秩序統(tǒng)一性的重要功能。
體系解釋也被稱為系統(tǒng)解釋，“要求將被解釋的語詞、語句和文本置于整個制定法、相關主題或問題的整個立法、該法所屬的法律部門或整個法律體系的更大語境中進行解釋?！本蛦我涣⒎ǘ裕w系解釋是在文義解釋出現(xiàn)了復數(shù)解釋的情況下所采取的一種解釋方法，在整個法律解釋方法體系中處于僅次于文義解釋的優(yōu)先序位。但是，在法秩序統(tǒng)一性原理下，體系解釋的作用范圍不僅限于本法之內(nèi)，還應當擴展到統(tǒng)一法秩序下的其他法律，即從內(nèi)在體系擴展到外在體系。以法律概念在整個法律體系中的系統(tǒng)相關性作為進一步的輔助手段展開系統(tǒng)解釋，才是完整的體系解釋方法。體系解釋對于法秩序統(tǒng)一性的保障功能體現(xiàn)在：一是確保邏輯的自洽性。體系解釋建立在法律規(guī)范體系的同一律和不矛盾律的基礎上，以立法理性為導向，以追求法律體系的連貫統(tǒng)一為目的，將規(guī)范嵌入整體語境中，在法律規(guī)范或法律制度的體系內(nèi)尋求解釋的妥當性。通過體系解釋，可以將邏輯上明顯存在矛盾的規(guī)范或規(guī)范解釋予以排除，確保不同法域中相同或類似規(guī)范在適用邏輯上具有自洽性，符合邏輯法則。二是確保沖突的可調(diào)和性。在體系的統(tǒng)一性上，法秩序統(tǒng)一性關注規(guī)范在法體系中的地位和功能，但法律體系的擴張化及法律適用的復雜化，使得每部法律即使制定得再完備，也難免出現(xiàn)不同法律之間的規(guī)則沖突與矛盾，因而有必要運用體系解釋的方法，調(diào)和不同法律規(guī)定之間的沖突，化解體系中的矛盾，維持法律規(guī)定之間的和諧統(tǒng)一。三是確保目的的統(tǒng)一性。在目的的統(tǒng)一性上，不同部門法所追求的目的多元性應當統(tǒng)一于法秩序整體所追求的目的的統(tǒng)一性之下。任何法律在頒布之時，便已經(jīng)具備了形式上的體系性，但是否可以成為“一個具備自我發(fā)展與再生能力的活體”，仍取決于法秩序目的的統(tǒng)一性，而通過體系解釋方法，則有助于實現(xiàn)這一目的并推動法律的再體系化。再體系化是法治的基本要求，沒有在法律適用中的再體系化，就會出現(xiàn)機械司法和執(zhí)法。
（二）監(jiān)察規(guī)范體系解釋之選擇與應用規(guī)則
1.監(jiān)察規(guī)范體系解釋之優(yōu)先選擇
《監(jiān)察法》為監(jiān)察機關權力運行提供了法治依據(jù)，與包括公職刑法在內(nèi)的其他反腐敗立法共同構成了中國特色反腐敗立法體系。將監(jiān)察規(guī)范置于反腐敗立法體系框架之下，通過體系解釋明確監(jiān)察規(guī)范運行的基本邏輯和一般標準，避免監(jiān)察規(guī)范之間及其與其他規(guī)范之間的矛盾與沖突，是法治反腐的重要保障。
在文義解釋窮盡的前提下，將體系解釋作為優(yōu)先序位解釋方法的必要性在于：一是有助于準確把握規(guī)范的實質(zhì)含義。立法語言的表達具有相對性，只有將其置于反腐敗立法體系的系統(tǒng)語境下，通過存在于規(guī)范文本周邊的其他文字、規(guī)范、制度乃至事實背景，發(fā)現(xiàn)其最為合理的含義，并從法律位階、立法功能、法法銜接等角度進行整體性理解，才能準確把握規(guī)范的實質(zhì)含義，避免規(guī)范之間的矛盾和沖突。二是有助于提高腐敗治理立法體系的協(xié)同性。腐敗治理立法體系建設是一項龐大、長期的系統(tǒng)工程，在推進新法制定的同時，必須確保新法與其他法律及法律體系之間的兼容性與協(xié)調(diào)性。腐敗治理立法體系的內(nèi)部和諧對提高反腐整體實力與功效具有重要作用。監(jiān)察體制改革形成了相對獨立的監(jiān)察話語環(huán)境，創(chuàng)制了諸如調(diào)查、留置、政務處分、監(jiān)察監(jiān)督等特色制度，但對于這些制度規(guī)范的理解不能脫離對腐敗治理運行機制的系統(tǒng)性把握。參考刑事強制措施、單位處分、檢察監(jiān)督等其他反腐制度的規(guī)范含義，從體系化角度解釋監(jiān)察規(guī)范，可以避免因監(jiān)察權的強勢而導致的規(guī)范理解偏差。三是有助于確保法治反腐目的的實現(xiàn)。監(jiān)察權的法治化，是“中國式”法治主義與法治國家建設的基礎。監(jiān)察體制改革的首要目標在于擺脫反腐諸權整體運行疲軟與低效的困境，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，但這一目的仍然統(tǒng)一于法治反腐的整體目的之下。通過體系解釋，不僅可以明確監(jiān)察規(guī)范的概念和適用規(guī)則，為監(jiān)察權的行使劃定明確邊界，更為重要的是將人權保障觀念融入監(jiān)察規(guī)范的價值解構和內(nèi)涵解讀之中，確保監(jiān)察權在法治軌道上運行，促進法治反腐總體目標的實現(xiàn)。當然，對于監(jiān)察規(guī)范的解釋還可能會使用到目的解釋、歷史解釋、比較解釋、邏輯解釋等其他解釋方法，但這些解釋方法難以在明確規(guī)范含義的同時兼顧規(guī)范的運行效果，這也是體系解釋應當優(yōu)先適用的重要原因。
2.監(jiān)察規(guī)范體系解釋之應用規(guī)則
為確保在腐敗治理法律規(guī)范體系內(nèi)規(guī)范解釋的妥當性，避免不同法域下規(guī)范內(nèi)涵的矛盾與沖突而導致腐敗治理整體效能的降低以及人權保障的價值貶損，監(jiān)察規(guī)范體系解釋的應用規(guī)則至少應包括以下幾項：
（1）協(xié)同規(guī)則。協(xié)同規(guī)則是指對規(guī)范含義的解釋不限于對某個條文自身的解釋，而是將解釋對象擴展到與該條文前后相關聯(lián)的條文或整部法律，避免同一或類似規(guī)范的含義發(fā)生矛盾與沖突。協(xié)同規(guī)則包括內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同兩個層面。就內(nèi)部協(xié)同而言，在解釋方式上要區(qū)分原則性規(guī)范與具體規(guī)范，對具體規(guī)范的解釋以不違反原則性規(guī)范為前提，將所要解釋的規(guī)范詞語置于整個條文及前后條文之間的特定語境中進行解釋，保持規(guī)范解釋的一致性。比如，《監(jiān)察法》第3條所規(guī)定的監(jiān)察范圍為“行使公權力的公職人員”，屬于總則條款，具有原則性、統(tǒng)轄性和宣誓性功能；第15條“監(jiān)察對象范圍”受總則條款的支配，對其進行解釋不得違反第3條的規(guī)定。盡管該條將“有關人員”與“公職人員”并列規(guī)定，但僅在于提醒監(jiān)察工作人員在五種具體監(jiān)察對象之外的其他依法履行公職的人員也屬于監(jiān)察范圍，而不是強調(diào)此類人員獨立于“公職人員”之外，故而“有關人員”屬于注意性規(guī)定，即使立法不規(guī)定“其他人員”，也不會影響對“公職人員”的認定。就外部協(xié)同而言，監(jiān)察規(guī)范的解釋可以參考腐敗治理法律體系下其他法律的規(guī)定?！叭绻豁椃梢?guī)定屬于一個更大的系統(tǒng)——無論是一項法律還是一組相關的法律，那么，就應該把這一項或一組法律視為一個完整和諧的體系，把所有要解釋的法律規(guī)定作為其中的一個有機部分、根據(jù)上下文的聯(lián)系予以解釋?！边@種情況通常發(fā)生在具有內(nèi)在價值一致性的法律集合體中，立法的共同價值基礎使不同法律中的相同或類似概念具有相互補充、相互借鑒之可能。腐敗治理法律體系統(tǒng)一于國家反腐敗戰(zhàn)略和政策之下，為監(jiān)察規(guī)范的體系解釋提供了客觀依據(jù)。如在解釋“公職人員”時，不考慮《刑法》中的“國家工作人員”概念，就可能會對監(jiān)察范圍的理解產(chǎn)生偏差。
（2）序位規(guī)則。序位規(guī)則是根據(jù)立法及其規(guī)范屬性、功能與序位的邏輯關系進行的解釋，包括縱向的上下位階法律之間的關系和橫向的前后法律之間的關系。明確諸法之間的法律屬性、位階關系，是展開體系解釋之前提。就縱向序位而言，應當強調(diào)上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法的序位規(guī)則；就橫向序位而言，應當考慮同位階法律的定位與功能，遵循從前至后的解釋邏輯與順序。如《監(jiān)察法》與《刑法》具有相同的法律位階，存在前后相繼的序位關系，就同一規(guī)范含義而言，《監(jiān)察法》的解釋范圍可以大于或等于但不能小于《刑法》的解釋范圍，否則就會破壞刑法的謙抑性和兩法之間的序位關系。
（3）同位規(guī)則。同位規(guī)則是指為了避免解釋的隨意性，在一個法律條文作出列舉式規(guī)定時，基于詞語的同質(zhì)性、價值相同性或類似性，對于未列舉事項，應當以與列舉規(guī)定相同的方式加以解釋。為防止疏漏，立法往往會采取“列舉＋概括”的立法技術，在具體列舉若干事項之后以“等”“其他”等概括詞語作為兜底性規(guī)定。根據(jù)“只含同類”的法律解釋格言，概括性詞語的含義只限于未被明確列舉的性質(zhì)、情狀與具體列舉的情形或事項類同或基本相當?shù)钠渌樾位蚴马棧话ú活愅虿幌喈數(shù)钠渌樾位蚴马?。基于同位?guī)則，對于監(jiān)察規(guī)范中“等”“其他”等詞語的解釋，應當以已經(jīng)列舉事項的基本特征為參照，嚴格限制解釋范圍，只有與所列舉事項性質(zhì)相同或基本相當?shù)那樾?，才能被解釋到兜底性?guī)定之中。
三、體系解釋在監(jiān)察對象認定上的具體應用
（一）基層群眾自治組織管理人員的認定
《監(jiān)察法》第3條規(guī)定的監(jiān)察對象為“行使公權力的公職人員”，包含了“行使公權力”和“公職人員”兩項判斷標準，其中，“行使公權力”是“從事公務”的實質(zhì)性判斷標準；“公職人員”屬于一種虛化的表面要素，無需進行實質(zhì)性判斷?！靶惺构珯嗔Α钡暮诵囊厥枪珯嗔?。公權力是存在于公共領域的權力，是公共主體受公眾委托行使的權力，一般意義上的公權力即指國家權力。社會公權力屬于集體性權力，具有“非國家性”特征。之所以部分行使社會公權力的主體會成為監(jiān)察對象，是因為根據(jù)法律授權或國家機關委托，此類主體承擔了原本應由國家機關承擔的社會管理職責。比如，根據(jù)《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會、居民委員會等基層群眾性組織具有協(xié)助基層人民政府開展工作的法定義務，從事協(xié)助工作的相關主體就屬于監(jiān)察對象。社會公權力是社會組織內(nèi)部成員合意之產(chǎn)物，是一定范圍內(nèi)的人們?yōu)樯a(chǎn)和獲取某種“準公共物品”而自愿進行的組合。如果社會公權力組織是通過委托或法律授權的方式獲得權力，那么社會公權力組織不過是國家意志的代表或受委托者，其所行使的權力不會因主體移轉(zhuǎn)而發(fā)生性質(zhì)變更。在這種情況下，社會公權力在一定范圍內(nèi)承接了國家公權力的職權內(nèi)容，成為了不純正的社會公權力，受到監(jiān)察監(jiān)督的原因仍在于其所協(xié)助行使的是國家公權力而非原本就有的社會公權力。換言之，當社會組織成員在行使純正的社會公權力時，不具有觸發(fā)監(jiān)察監(jiān)督的條件，不屬于監(jiān)察對象?；鶎尤罕娮灾谓M織管理人員在協(xié)助政府從事管理事務時，屬于監(jiān)察對象；但若僅是從事基層群眾自治組織內(nèi)部管理事項時，則不應當屬于監(jiān)察對象。
從體系解釋角度，集體事務的管理人員不應納入監(jiān)察對象。理由在于：其一，前置法并未將集體事務的管理定位為“行使公權力”。集體事務的管理人員通常為基層群眾自治組織中從事管理的人員。根據(jù)憲法及相關法律的規(guī)定，基層群眾自治組織包括城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會，其性質(zhì)是群眾自我教育、自我管理、自我服務的自治性組織。根據(jù)《城市居民委員會組織法》第3條以及《村民委員會組織法》第2條的規(guī)定，居民委員會、村民委員會負有管理本居住地區(qū)或本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映居民或村民的意見、要求和提出建議的職責。這些事項系城市居民或農(nóng)村村民的集體事務，屬于“社會自治”范疇，居民委員會、村民委員會有“自下而上”向行政機關反映情況和提出建議的職責，但無“自上而下”對集體事務進行行政管理的權力，除非處于分擔或協(xié)助政府從事社會管理職責的狀態(tài)。其二，《實施條例》關于國有企業(yè)管理人員及兜底條款的解釋規(guī)定，可提供同位規(guī)則解釋的內(nèi)部參照。在《監(jiān)察法》剛頒布實施時，對于國有企業(yè)管理人員是否包括國有控股、參股公司的管理人員曾有爭議，但《實施條例》第40條已經(jīng)明確規(guī)定，能夠成為監(jiān)察對象的只能是代表國家行使國有資產(chǎn)管理權力的管理人員，而非國有控股、參股公司內(nèi)部的任何管理人員。換言之，國有控股、參股公司中的普通管理人員不屬于監(jiān)察對象，因為其對公司資產(chǎn)的經(jīng)營管理權不屬于國家公權力而是社會公權力。此外，《實施條例》第43條對于“其他依法履行公職的人員”的兜底條款進行了列舉性解釋，包括“在依法組建的評標、談判、詢價等組織中代表國家機關，國有獨資、全資公司、企業(yè)，事業(yè)單位，人民團體臨時履行公共事務組織、領導、管理、監(jiān)督等職責的人員”，這些人員受委托代表國有單位參與評標或者采購活動，行使的是國有資產(chǎn)監(jiān)督、管理職權，屬于公權力范疇，故而屬于監(jiān)察對象；但若不存在受委托關系，則不具有國有資產(chǎn)監(jiān)督、管理職權，自然也就不能成為監(jiān)察對象。該規(guī)定實際上再次強調(diào)了行使國家公權力才是監(jiān)察對象判斷的實質(zhì)標準。根據(jù)體系解釋的同位規(guī)則要求，基層群眾組織中的監(jiān)察對象認定，同樣應當堅持國家公權力標準，將集體事務管理人員排除出去。其三，《刑法》將集體事務管理人員認定為“準國家工作人員”仍然是以其行使國家公權力為條件的。全國人民代表大會常務委員會《關于 ?中華人民共和國刑法?第九十三條第二款的解釋》中明確規(guī)定村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作時，才屬于“其他依照法律從事公務的人員”。在江蘇省無錫市開發(fā)區(qū)人民檢察院訴錢銀元貪污、職務侵占案中，司法機關已經(jīng)明確了“村委會基于平等民事關系收取土地租金，不屬于協(xié)助行使行政管理職能”“以村委名義從事的村務活動，不屬于協(xié)助人民政府從事國有土地的經(jīng)營和管理工作”等裁判規(guī)則。在陜西省咸陽市長武縣人民檢察院訴曹建亮等貪污案中，司法機關進一步明確：在認定村基層組織人員是否屬于國家工作人員時，必須在實質(zhì)上判斷行為是否體現(xiàn)政府的管理意志；村民委員會等村基層組織人員在協(xié)助政府管理土地征用補償費用工作完成之后的后續(xù)處理行為不屬于管理行為。腐敗是對公權力的扭曲和濫用，對公權力予以有效規(guī)制是《監(jiān)察法》和《刑法》的共同目的?！侗O(jiān)察法》所規(guī)定的“行使公權力”是對權力屬性的定義，《刑法》所規(guī)定的“從事公務”則是對權力行使外觀的定義，兩者本質(zhì)相同—“行使公權力”的外部表現(xiàn)即是“從事公務”，“從事公務”的實質(zhì)也就是“行使公權力”。從腐敗治理法秩序統(tǒng)一性角度，《監(jiān)察法》與《刑法》在公權力的認定上應保持標準的統(tǒng)一性，在司法解釋已經(jīng)將集體內(nèi)部事務管理排除在公務活動之外的情形下，監(jiān)察解釋對“行使公權力”的認定也應當排除集體內(nèi)部事務管理活動。
綜上，從體系解釋的角度，不應將集體組織內(nèi)部的事務管理權視為公權力。《實施條例》第42條第1項基層群眾性自治組織中“從事集體事務和公共事業(yè)管理的人員”不應納入監(jiān)察對象范圍。同樣，《實施條例》第42條第2項“從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員”也不符合“行使公權力”的主體要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式，但集體經(jīng)濟屬于公有制不等同于集體經(jīng)濟的管理權屬于公權力。2016年12月26日中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》提出在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中應當強調(diào)尊重農(nóng)民群眾意愿原則，要發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權交給農(nóng)民，保障農(nóng)民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。從該規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理權實際是集體自治權，屬于社會公權力而非國家公權力，不能將兩者混同。因此，建議將《實施條例》第42條第1項、第2項的規(guī)定予以刪除，以回歸公權力的本質(zhì)，確?！靶惺构珯嗔Α闭J定標準的統(tǒng)一性。
（二）事業(yè)單位管理人員的認定
事業(yè)單位通常由政府出資設立或其他組織利用國有資產(chǎn)設立，其運行經(jīng)費全部或主要來源于政府財政支出，實質(zhì)上是國家公權力在社會領域的延續(xù)擴展，在事業(yè)單位公共服務功能失靈的情形下，政府要承擔最終的公共服務保障職責。公益性事業(yè)單位在管理體制上采取了類似行政機關的管理模式，如公立高等學校中的管理人員等級與行政機關的干部等級存在對應關系，學校與教師之間是等級制成員關系，領導安排是基于職務等級的命令，專業(yè)技術人員作為群眾或者下級有服從的義務。但是，在具體的醫(yī)療、教學等崗位上，相關專業(yè)技術人員面對相對方又有一定的處置權，即職業(yè)權力。職業(yè)權力本質(zhì)上源于專業(yè)技術人員的職業(yè)權利，如根據(jù)《教師法》的規(guī)定，教師有展開教學、科研等活動的權利；根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的規(guī)定，醫(yī)生有醫(yī)學處置的權利。為了保障職業(yè)權利的行使而產(chǎn)生的職業(yè)權力，與為保障國家權力系統(tǒng)運行而產(chǎn)生的職務權力，有本質(zhì)區(qū)別，應當予以區(qū)分。
《監(jiān)察法》第15條對事業(yè)單位監(jiān)察對象的判斷標準是“從事管理”，《實施條例》第41條進一步規(guī)定為“從事組織、領導、管理、監(jiān)督等工作”?！皬氖鹿芾怼迸c“從事公務”雖然表述不同，但并不意味著兩個詞語存在語義上的區(qū)別。公權力是針對公共事務管理而產(chǎn)生的權力，“從事管理”本質(zhì)上是從事公務管理，“從事公務”的實質(zhì)就是“從事管理”。據(jù)此，事業(yè)單位監(jiān)察對象的判斷標準應與《紀要》關于國家工作人員認定中“從事公務”的判斷標準相同。但是，《實施條例》并未就“組織、領導、管理、監(jiān)督”進一步展開說明，實務中對于“從事管理”的認定標準并不明確。一般認為，應當按照職位和崗位的區(qū)分，將事業(yè)單位領導班子成員以及管理崗六級以上職員、從事與職權相聯(lián)系的管理事務的其他職員以及在國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督崗位上工作的人員作為監(jiān)察對象范圍。上述標準雖然可以涵蓋絕大部分事業(yè)單位公職人員，但以崗位級別劃分監(jiān)察對象范圍過于絕對，忽略了“虛職無權”以及“有權無職”的情形。其實，無論是管理崗，還是非管理崗，只要其職權涉及公共事務的，即屬于“從事公務”。此外，并非“從事與職權相聯(lián)系的管理事務”都屬于“從事公務”。“從事公務”要求事業(yè)單位人員從事的公共事務與國家權力具有一定的關聯(lián)性，往往涉及到事業(yè)單位的運行秩序、單位公益職能的發(fā)揮或不特定多數(shù)人的利益，通常表現(xiàn)為具有管理職責的職務權力，但“如果對某種國家公共事務沒有一定的管理權，或者管理的事務與國家沒有聯(lián)系，則其活動難以認定為公務活動”。就此而言，以保障職業(yè)權利行使為目的的職業(yè)權力，不屬于公權力范疇。
有鑒于此，監(jiān)察解釋中關于“從事管理”的內(nèi)涵應予以進一步明確，應合理借鑒司法解釋中關于“從事公務”的認定理由，將“從事管理”劃分為兩類：一是與職權相聯(lián)系的公共事務管理；二是對國有財產(chǎn)的監(jiān)督、管理?！皬氖鹿芾怼睉斉懦韵虑樾危阂皇墙處熜惺箤I(yè)自主管理權的情形?！督處煼ā罚?009年修訂）第7條規(guī)定教師享有從事教育教學活動、科學研究、學術交流、指導和評定學生品行和成績等方面的權利。根據(jù)該規(guī)定，教師個人在教學育人、人才培養(yǎng)、科研建設等方面享有一定的專業(yè)自主管理權，在不違反教育法律法規(guī)的前提下，可以自主安排教學、科研、人才培養(yǎng)的內(nèi)容，這種專業(yè)自主管理權是對教師教學、科研權利的保障，屬于職業(yè)權力，不屬于職務權力。同樣，教研室、課程組的內(nèi)部管理屬于教師群體的專業(yè)自治活動，其管理權也不屬于職務權力。上述權力的行使者不屬于監(jiān)察對象。但是，若教師擔任領導職務或者行使國有資產(chǎn)管理職責時，其所行使的權力屬于職務權力，則屬于監(jiān)察對象。比如，國家科研項目負責人對國家科研經(jīng)費的管理，類似于國有企業(yè)工作人員對國有財產(chǎn)的管理，依然可以成為監(jiān)察對象。二是醫(yī)師行使處方權的情形。醫(yī)療處方權屬于保障醫(yī)師專業(yè)技術活動能順利開展的職業(yè)權力。《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》（2009年修訂）第21條規(guī)定醫(yī)師有醫(yī)學處置的權利；衛(wèi)生部《處方管理辦法》第8條規(guī)定經(jīng)注冊的執(zhí)業(yè)醫(yī)師在執(zhí)業(yè)地點取得相應的處方權。醫(yī)師行使處方權是將國家醫(yī)療福利在不同患者之間進行分配，影響到醫(yī)療衛(wèi)生資源的分配關系，但這種資源分配不具有強制性，患者有拒絕在醫(yī)院付費拿藥的權利，同時也有更換醫(yī)生的權利，醫(yī)師對患者的影響來自于其專業(yè)技術和專業(yè)權威性而非強制性的管理，故而處方權屬于職業(yè)權力而非職務權力，醫(yī)師在行使處方權時，不屬于監(jiān)察對象。但是，若醫(yī)師兼任領導職務或者從事藥品采購、醫(yī)療設施、醫(yī)療信息、財務等醫(yī)療機構管理事務的，則可以成為監(jiān)察對象。三是裁判行使體育裁判權的情形?！扼w育法》（2022年修訂）第51條規(guī)定，體育賽事實行公平競爭原則，裁判員在體育賽事中不得弄虛作假、營私舞弊。體育裁判權是關于體育競技公平秩序的管理權，但這種管理權來自于裁判對體育競技技能的理解和專業(yè)規(guī)則標準的把握，屬于職業(yè)權力而非職務權力，故而權力行使主體也不屬于監(jiān)察對象。
（三）受托管理公共事務組織中從事公務的人員的認定
《監(jiān)察法》第15條第2項規(guī)定監(jiān)察對象包括在受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員。在此類監(jiān)察對象的認定上，關鍵在于判斷受托行為是公務委托還是非公務委托，即受托組織是代表國家機關行使公共事務的管理權，還是僅為國家機關行使公共事務管理權提供技術或勞務性服務。在公務委托的情形下，具體負責執(zhí)行委托事項的人員屬于監(jiān)察對象；但若是非公務委托，則相關人員不能納入監(jiān)察對象范圍。
根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，公務委托應當符合“依法委托”的要求。國家機關依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以將在其職權范圍內(nèi)的公務事項按照法定程序委托給相關組織行使。例如，《行政許可法》（2019年修訂）第28條規(guī)定：“對直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的設備、設施、產(chǎn)品、物品的檢驗、檢測、檢疫，除法律、行政法規(guī)規(guī)定由行政機關實施的外，應當逐步由符合法定條件的專業(yè)技術組織實施。”設備、設施、產(chǎn)品和物品的檢驗、檢測、檢疫等活動具有專業(yè)性特征，并非行政機關之所長，由社會中介機構承擔這些服務更為合適，采取公務委托的方式契合了公權力“逐步退出”的要求。若國家機關的委托不具有法律依據(jù)，則不構成公務委托，相關權力行使主體不屬于監(jiān)察對象?！耙婪ㄎ小边€要求受托事項應當屬于國家機關的職權范圍，若不屬于國家機關的職權范圍，則不構成公務委托，受托主體也不屬于監(jiān)察對象。比如，政府審計機關委托會計師事務所從事政府投資項目的審計，由于該審計本就屬于政府審計機關的職權范圍，受托主體實際行使了政府審計權，可以成為監(jiān)察對象；但若是其他行政機構委托會計師事務所從事政府項目審計，則屬于具有勞務委托性質(zhì)的社會審計，受托主體不能成為監(jiān)察對象。
根據(jù)《實施條例》第39條的規(guī)定，《監(jiān)察法》第15條第2項所指的受托組織通常包括具有公共事務管理職能的行業(yè)協(xié)會等組織以及法定檢驗檢測、檢疫等機構。法定檢驗檢測、檢疫機構，指依法成立，依據(jù)相關標準或者技術規(guī)范，利用儀器設備、環(huán)境設施等技術條件和專業(yè)技能，對產(chǎn)品或者法律法規(guī)規(guī)定的特定對象進行檢驗檢測、檢疫的專業(yè)技術組織?！缎姓S可法》《食品安全法》《危險化學品安全管理條例》等法律、行政法規(guī)，均有檢疫機構、檢測機構、檢驗檢測機構的規(guī)定。這些檢驗檢測、檢疫機構提供的是專業(yè)技術服務，其履行公共事務管理職能的前提在于國家機關依法委托，因此并不包括本身就具有行政執(zhí)法權的出入境檢驗檢疫機構、食品藥品監(jiān)督管理局等行政機構。
對于行業(yè)協(xié)會等組織而言，還要求其具有公共事務管理職能。行業(yè)協(xié)會是社會自治性組織，屬于獨立的社團法人，不屬于政府的管理機構，其構建了政府與企業(yè)、商品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者之間的橋梁和紐帶。我國大部分行業(yè)協(xié)會屬于“體制內(nèi)生成”，即政府在市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中將原先的專業(yè)經(jīng)濟管理部門轉(zhuǎn)變成所謂的行業(yè)組織，替代政府行使行業(yè)管理的職能。2015年7月我國正式啟動了行業(yè)協(xié)會與政府機構的全面脫鉤改革，國家發(fā)改委、中央組織部等十部門2019年6月聯(lián)合下發(fā)《關于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，進一步貫徹去行政化的原則，強調(diào)加快轉(zhuǎn)化政府職能，全面實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤。盡管如此，行業(yè)協(xié)會與政府仍然關系密切，其所具有的行政輔助功能依然受到高度重視。《行政訴訟法》《行政許可法》《食品衛(wèi)生法》等法律法規(guī)所規(guī)定的行政委托制度，使得行業(yè)協(xié)會接受政府委托行使執(zhí)法權得以合法化。與此同時，行業(yè)協(xié)會本身也具有行業(yè)協(xié)調(diào)與行業(yè)服務的職能，具有提供“準公共物品”及行業(yè)內(nèi)部管理的職責要求。根據(jù)“行使公權力”的監(jiān)察對象認定標準和體系解釋原理，在行業(yè)協(xié)會“公共事務管理職能”的認定上，應當對協(xié)助政府的行政管理職能和行業(yè)內(nèi)部的自治管理職能作出區(qū)分，監(jiān)察對象應僅限于協(xié)助政府行使行政管理職責的主體，不包括行使行業(yè)內(nèi)部自治管理職責的主體。需要注意的是，盡管《實施條例》第39條列舉了兩類受托管理公共事務的組織，但并非完全列舉，實踐中要具體情況具體分析，準確進行認定。如，民辦醫(yī)院受醫(yī)療主管部門依法委托履行醫(yī)保等公共職責時，也屬于受托管理公共事務的組織，相關管理人員屬于監(jiān)察對象。
（四）其他依法履行公職人員的認定
其他依法履行公職人員是《監(jiān)察法》第15條第6項規(guī)定的兜底性條款，《實施條例》第43條對兜底性條款進行了解釋，在明確列舉了政協(xié)委員、人民陪審員、人民監(jiān)督員等《監(jiān)察法》未明確規(guī)定的人員類型以外，仍然規(guī)定了“其他依法行使公權力的人員”的“再兜底條款”。對于兜底性條款的解釋不能違背體系解釋的基本規(guī)則，不能進行無限制的擴大解釋?；谕唤忉屢?guī)則，《監(jiān)察法》第15條第6項所涉及的監(jiān)察對象應與已列明的前五種類型具有同類關系。具體而言，適用“兜底條款”的監(jiān)察對象應當符合三個條件：一是行使或協(xié)助行使國家公權力。行使社會公權力的主體，不屬于監(jiān)察范圍。如普通教師經(jīng)商辦企業(yè)，在此過程中沒有獲得行政授權而行使公權力，就不在監(jiān)察范圍之內(nèi)。二是公權力的行使必須有法律的明確規(guī)定。“依法履行”是對公權力合法性、真實性的要求，行使虛假的、不真實的公權力的主體，不屬于監(jiān)察范圍。如輔警在未經(jīng)批準的情形下，擅自查處“黃賭毒”等違法犯罪活動，其行為本身未經(jīng)合法授權，不屬于監(jiān)察對象?！耙婪男小睆娬{(diào)公權力行使的合法性而不是公職人員身份來源的合法性。偽造相關材料取得公職人員身份的，盡管身份取得具有違法性，但崗位職責所反映的公權力仍然是真實、合法的，相關權力行使主體依然屬于監(jiān)察對象。三是“履行公職”的判斷標準在于公共事務管理性，而非是否具有某種職務或職位。在特殊情況下，不具有公職人員身份的人員，因臨時委托、授權等法律上的原因而實際依法承擔了公共事務管理職責的，應當屬于監(jiān)察對象。
受托管理、經(jīng)營國有資產(chǎn)的非國家工作人員是否屬于“其他依法履行公職人員”，需要進一步分析?！缎谭ā返?82條第2款規(guī)定，受國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有資產(chǎn)的非國家工作人員可以成為貪污罪的主體。基于保護國有財產(chǎn)的特別需要，將原本不屬于國家工作人員的主體納入貪污罪的主體范圍，在立法技術上屬于法律擬制。實踐中，受委托管理、經(jīng)營國有資產(chǎn)主要表現(xiàn)為受托人以承包、租賃、臨時聘用等方式，通過委托協(xié)議而取得對國有資產(chǎn)的管理權、經(jīng)營權。受托人對國有資產(chǎn)的管理權、經(jīng)營權建立在民事委托合同的基礎上，并非來自于法律規(guī)定或法律、法規(guī)授權，不屬于《監(jiān)察法》第15條第2項所規(guī)定的情形，但在特定條件下仍可以被納入“其他依法履行公職人員”。理由在于：其一，在監(jiān)察對象的判斷上，主體身份只是形式要素，即使不具有相關身份，但只要行使公權力的，仍然屬于監(jiān)察對象。貪污罪擬制主體雖然不具有國家工作人員的身份，但其對國有資產(chǎn)的經(jīng)營、管理仍然是行使公權力的表現(xiàn)方式，符合監(jiān)察對象的實質(zhì)條件。其二，“其他依法行使公權力”中的“依法”也包括依照刑法規(guī)定，既然《刑法》已經(jīng)將這種情形規(guī)定為貪污罪，監(jiān)察法也應當同步予以規(guī)定。其三，從體系解釋的序位規(guī)則角度，將受托管理國有資產(chǎn)的非國家工作人員作為監(jiān)察對象，可以確保監(jiān)察對象與刑法規(guī)制對象的相同性，避免出現(xiàn)前者小于后者的“倒掛現(xiàn)象”。但是，法律擬制僅在法律明確規(guī)定的情形下，才能作為普遍規(guī)則的例外而存在，在法律無明文規(guī)定時，必須嚴格遵守法律規(guī)范的解釋規(guī)則，不得進行類推適用。貪污罪擬制主體的規(guī)定僅適用于貪污罪而不適用于受賄罪、挪用公款罪等其他職務犯罪，在貪污罪擬制主體實施了收受賄賂、挪用單位公款等行為時，若不涉及公權力的行使，只能構成非國家工作人員受賄罪、挪用資金罪等非國家工作人員犯罪。從體系解釋角度來看，監(jiān)察機關在對貪污罪擬制主體進行監(jiān)察對象認定時，也應當遵守刑法適用的規(guī)則，貪污罪擬制主體僅在涉及侵占國有資產(chǎn)的情形下，才能成為監(jiān)察對象。
結語
監(jiān)察體制改革是國家政治體制的重大改革，開啟了中國腐敗治理的新篇章?！侗O(jiān)察法》自頒布生效之初，即面臨著監(jiān)察規(guī)范如何解釋的問題。這一問題不僅涉及到監(jiān)察規(guī)范本身，更關乎中國特色腐敗治理機制運行效能的提升。在“后監(jiān)察法時代”，監(jiān)察法學研究的重心應從立法論轉(zhuǎn)向解釋論，重點關注監(jiān)察規(guī)范解釋方法的選擇及運用規(guī)則。確保腐敗治理法秩序的統(tǒng)一性，是法治反腐的基本要求，也是構建高效、權威國家監(jiān)察體制的基礎所在。中國特色社會主義法治體系是一項系統(tǒng)工程，在全面推進規(guī)范體系、監(jiān)督體系發(fā)展的同時，也必須提高對規(guī)范的解釋能力和解釋質(zhì)量。以維護公權力廉潔性的法秩序保護目的為導向，將監(jiān)察規(guī)范置于腐敗治理法律體系中進行權衡考量的體系解釋，有助于促進腐敗治理的體系協(xié)同，是明確監(jiān)察對象認定的實質(zhì)標準、合理劃定監(jiān)察對象范圍所要優(yōu)先考慮的解釋方法。
