編者按
2018年，隨著《國務院機構改革方案》的出臺，國家正式組建自然資源部，整合相關空間規(guī)劃的編制和管理職能，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。這一變革必將對我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃機構建設與行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大和深遠的影響。本文在闡述建立國土空間規(guī)劃體系及其對規(guī)劃理論發(fā)展意義的基礎上，通過分析作為國土空間規(guī)劃子系統(tǒng)的城市規(guī)劃的空間范圍、“去總體化”、政策設計等理論變革，總結出這些理論變革在宏觀和微觀層面對規(guī)劃實踐的影響及給城市市規(guī)劃行業(yè)帶來的發(fā)展契機。
一、建立國土空間規(guī)劃體系
及其對規(guī)劃理論發(fā)展的意義
? （一）建立國土空間規(guī)劃體系的意義
中央提出構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，前所未有地將由陸域和海域形成的統(tǒng)一的國土空間加以整體規(guī)劃，并形成以生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條界線管控的三大核心資源功能區(qū)為主體的保護與利用體系。國家建立國土空間規(guī)劃體系的意圖無疑是明顯的，一方面是保障國家的生態(tài)安全和糧食安全，另一方面則是促進國家轉型發(fā)展和提高城市化的質量。
黨的十九大報告深刻闡述了生態(tài)安全的重要性，指出要“堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻”。在生態(tài)環(huán)境已成為關系黨的使命宗旨和關系民生的重大問題的情況下，生態(tài)安全成為國家安全體系的重要基石。無論是在古代還是在現(xiàn)代，生態(tài)安全對國土安全的影響都是十分明顯的，因為沒有肥田沃土、綠水青山的國土是不安全的國土。生態(tài)不安全會直接影響國土的質量和實用價值，進而影響生產(chǎn)力發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展能力。生態(tài)安全也是資源、能源安全的重要基礎。生態(tài)系統(tǒng)作為人類生存和發(fā)展的客體系統(tǒng)，構成人類生存和發(fā)展的空間，是人類生產(chǎn)資料和生活資料的來源。維護好生態(tài)安全，才能以健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)為經(jīng)濟社會發(fā)展提供充足、穩(wěn)定、可持續(xù)供給的資源、能源。糧食作為人類賴以生存和發(fā)展的必備物質，重要性不言而喻，其關系到國計民生，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎。司馬遷說道“國以民為本，民以食為天”，糧食既是食品，也是特殊的商品，是經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定的重要物質保證。對一個人來說，糧食是生活的基本需要；對一個國家來說，充分維護好糧食安全，反映了一個政府的執(zhí)政能力。糧食安全要求糧食產(chǎn)量足夠多、糧食供應要穩(wěn)定，以及對糧食有需求的人有獲得糧食的能力。對一個國家而言，糧食安全具有政治、經(jīng)濟和軍事等多重意義。
1935年，地理學家胡煥庸提出的胡煥庸線首次揭示了我國人口分布規(guī)律，即該線東南半壁約36％的土地供養(yǎng)了全國96％的人口，西北半壁約64％的土地僅供養(yǎng)了全國4％的人口，二者平均人口密度比為42.6∶1。20世紀80 年代的人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國東半部土地面積占全國土地面積的42.9％，居住著全國94.4％的人口；西半部土地面積占全國土地面積的57.1％，居住人口僅占全國人口的5.6％。2000年第5次人口普查數(shù)據(jù)顯示，胡煥庸線兩側的人口分布比例與70年前相差不到2％，但胡煥庸線東南半壁生存的人口已遠不是當年的四億三千萬，而是十二億兩千萬。雖然我國擁有960萬平方公里的國土，但真正適合人類居住生存的空間卻僅為300多萬平方公里。可見我國國土空間資源分布及其價值存在著巨大的地理差異，這種地理差異成為中國國情的基本特征，與其相應的生態(tài)安全和糧食安全無疑是我國可持續(xù)發(fā)展所面臨的最關鍵挑戰(zhàn)。
改革開放以來，我國城市化快速發(fā)展，2011年城市化水平首次突破了50％，近年不斷提高到近60％，超過了世界平均水平。但從戶籍人口城市化率看，2017年國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報顯示，戶籍人口城市化率為42.35％，提高了24.45％。城市經(jīng)濟也大幅發(fā)展，1978年城市經(jīng)濟占整個國民經(jīng)濟總量的36％，2018年的城市經(jīng)濟已占到國民經(jīng)濟總量的80％，大幅度地翻了一番。從經(jīng)濟增長率和戶籍人口城市化率看，過去40年的經(jīng)濟增長率高于人口城鎮(zhèn)化率近20個百分點，說明城市的經(jīng)濟增長領先于城市的人口增長。值得關注的是，對比城市建成區(qū)面積和城市人口的增長率，土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度。1978年，我國農(nóng)村人口為7.9億，城市人口為1.7億；2018年，農(nóng)村人口為5.7億，城市人口為8.1億，城市人口增長了4.76倍。但從土地城市化的擴張規(guī)模看，1981 年我國城市建成區(qū)面積為7438km2，2016年城市建成區(qū)面積為54331km2，增長了7.3倍，大大高于城市人口增加級數(shù)。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，1980～2010年的30年間，全國城市建成區(qū)面積的年平均增長率為6.3％，遠高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長率4.21％和城市化的年增長率3.11％，一定程度表明了城市化過程中土地開發(fā)脫離了人口城市化的需要。由此可以看出，我國城市化發(fā)展過程中存在資源保護與利用不平衡的問題，正如黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。
基于長期以來我國的基本國情，建立國土空間規(guī)劃體系，對平衡資源保護與利用、提升城市化質量、保持國家長期穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展都具有重大意義。
? （二）建立國土空間規(guī)劃體系對規(guī)劃理論發(fā)展的推動
同西方城市化進程特征相似的是，我國城市化水平達到60％后，全面進入了追求發(fā)展質量的“精明增長”階段，也就是講求生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益的均衡發(fā)展。這和當前國家頂層設計強調的“五位一體”總體布局和生態(tài)文明發(fā)展觀是一個指向。
城市規(guī)劃理論的豐富與發(fā)展，歷來都是與國家和城市的發(fā)展密切相關的，并以服務發(fā)展為目標和取向。國家的發(fā)展理念發(fā)生轉變，城市規(guī)劃的理論與方法必然相應發(fā)生改變，以及時發(fā)揮指導規(guī)劃和推動社會實踐的作用?！安徽撊魏螘r代，城市都主要是為那個時代的社會制度服務，體現(xiàn)出那一個時代的社會精神。且城市規(guī)劃的理論，一切城市規(guī)劃的技術和藝術，無一不是在這個大前提下產(chǎn)生的。”縱觀西方國家近百年來的城市規(guī)劃理論發(fā)展，實際上也是借由社會、經(jīng)濟、環(huán)境等發(fā)展目標和價值取向的轉變而相應轉變與適應并取得不斷的完善。不同學者的研究結果都指向了相同的發(fā)展趨勢，就是規(guī)劃理論研究已進入研究社會、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)的關系，以及人和生態(tài)的關系的階段。
從檢討的角度看，21世紀以來的城市規(guī)劃，基于以追求城市經(jīng)濟發(fā)展為主的價值取向，表現(xiàn)出明顯的“過度”傾向，也就是過度的城市規(guī)劃，其典型代表之一就是風靡一時的“城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃”，或者是“城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”?！俺鞘锌臻g戰(zhàn)略規(guī)劃”雖然也是以全域資源的合理保護與開發(fā)為前提，但戰(zhàn)略規(guī)劃的結果主要還是著意于謀求城市空間的快速拓展。這種過于突出以城市為主角的“大規(guī)劃”，其副作用之一就是導致在國土空間層上出現(xiàn)了“多規(guī)不一”問題，以及基于城市政府“以土地換財政”的需要，城市在發(fā)展中對國土空間的其他重要資源(如生態(tài)資源、農(nóng)業(yè)資源等) 的過度侵蝕和影響，因此也才出現(xiàn)了中央號召下的“多規(guī)合一”地方試點工作，這為建立國土空間規(guī)劃體系提供了實踐基礎。
因此，基于生態(tài)文明發(fā)展理念，國家提出構建國土空間規(guī)劃體系，清楚表明城市發(fā)展所依賴的空間載體，應作為國土空間的有機組成部分加以看待，也就是城市發(fā)展空間是國土空間規(guī)劃體系的一個子系統(tǒng)，與生態(tài)、農(nóng)業(yè)等其他資源子系統(tǒng)形成有機整體。這樣一種框架性的空間體系構建，勢必對城市規(guī)劃產(chǎn)生相應的影響，特別是在城市規(guī)劃的程序理論和機制理論方面。幾年前，國內有學者提出“反規(guī)劃”理論，一時嘩然。實際上，其核心要義并不是改變規(guī)劃的范式理論，而是在生態(tài)安全觀下對規(guī)劃程序理論的改變。建立國土空間規(guī)劃體系，將對城市規(guī)劃的程序理論和機制理論產(chǎn)生積極的影響，同時也將給城市規(guī)劃的實踐工作帶來相應的變革和機遇。
盡管城市規(guī)劃已被納入國土空間規(guī)劃體系，但其自身的基本理論并不會因此產(chǎn)生體系性或技術性的突變。因為原來強調的“多規(guī)合一”中的各個規(guī)劃，自身都有各自的規(guī)劃重點和技術路線，以城市空間統(tǒng)籌布局為核心的城市規(guī)劃也是如此，將繼續(xù)保持專業(yè)的理論和實踐特征。但由于發(fā)展理念的轉變，同時城市發(fā)展本身也進入新的階段，納入國土空間規(guī)劃體系后的城市規(guī)劃，在理論外延和內涵上會相應產(chǎn)生協(xié)調性的調整，這需要引起規(guī)劃學界和行業(yè)的高度關注，畢竟大量的國土空間規(guī)劃實踐正在開展或行將開展，及時對城市規(guī)劃理論加以調整和完善，才能發(fā)揮其對實踐的指導作用，以及對城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的引領作用。
? （一）城市規(guī)劃的空間范圍
國土空間規(guī)劃體系設定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，與原來編制城市總體規(guī)劃時劃定的城市規(guī)劃區(qū)，既有一定相似性，也有本質上的不同。相同的是兩者都是界定城市發(fā)展空間及實施規(guī)劃管理的范圍。不同的是，城市規(guī)劃區(qū)的確定主要是著眼于因城市發(fā)展的需要而加以控制的范圍，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則是在優(yōu)先保護好生態(tài)和農(nóng)業(yè)等本底資源的基礎上限定城市的空間發(fā)展范圍。
在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌安排三大保護與開發(fā)空間時，需要確立和展現(xiàn)科學的發(fā)展觀。首先，基于“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在國土空間規(guī)劃中保護生態(tài)資源與環(huán)境是第一位的，是生態(tài)文明要求的基本體現(xiàn)；其次，國家歷來對基本農(nóng)田采取最嚴格的保護政策，則表明了對基本農(nóng)田保護的優(yōu)先；顯然，最后才是考慮城鎮(zhèn)的發(fā)展空間。3種資源空間劃定的排序反映了對國土空間保護與利用的價值觀，即優(yōu)先強調人與生態(tài)的和諧關系，而這種價值取向同樣被要求應用于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的規(guī)劃與建設行為。這是城市規(guī)劃程序理論變化的表現(xiàn)。在原來的城市總體規(guī)劃中，規(guī)劃區(qū)的范圍是城市發(fā)展空間的規(guī)劃控制范圍，也是實施城市規(guī)劃管理的法定范圍。在國土空間總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一定意義上講相當于原來的“規(guī)劃區(qū)”的概念。只是，過去的規(guī)劃區(qū)的劃定，更多是基于城市發(fā)展自身的考慮，而現(xiàn)時的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則是在保障生態(tài)環(huán)境、資源與農(nóng)業(yè)安全的基礎上，允許城市發(fā)展的范圍。二者雖然都是對城市空間發(fā)展的界定，但出發(fā)點和形成過程的差別，則體現(xiàn)國家發(fā)展理念的進步和城市轉型發(fā)展的必然要求。
? （二）“去總體化”與城市空間彈性發(fā)展
中央文件明確規(guī)定，除了各級國土空間總體規(guī)劃外，就是詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，不得編制其他類型的總體規(guī)劃。顯然，這樣規(guī)定的用意無非是避免重蹈“多規(guī)不一”的覆轍。在國土空間總體規(guī)劃中，城市空間成為其中的一個子系統(tǒng)，從目前國家有關部門發(fā)布的相關規(guī)定看，城市空間規(guī)劃在國土空間總體規(guī)劃中體現(xiàn)的內容和深度，相當于原來城市總體規(guī)劃綱要階段成果的內容和深度。那么，現(xiàn)在的國土空間總體規(guī)劃編制后，是直接進入詳細規(guī)劃編制階段？還是需要有個過渡層次呢？目前有些城市的國土空間規(guī)劃編制管理提出了增加分區(qū)規(guī)劃層次的做法，準確地說是“城市空間分區(qū)規(guī)劃”，這一層次的規(guī)劃內容和深度，即相當于原來的城市總體規(guī)劃的內容和深度。所以，從一定程度上講，城市空間發(fā)展有“去總體化”的趨勢，即不再片面強調城市發(fā)展空間對國土資源利用的優(yōu)先地位，而是要求城市發(fā)展空間以協(xié)同于國土空間的其他資源為前提。但由于城市發(fā)展本身具有相當?shù)南到y(tǒng)性和復雜性，城市空間子系統(tǒng)的運行和控制依然是城市規(guī)劃專業(yè)的理論與實踐的重點所在，只是伴隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，其自身的理論和實踐也會發(fā)生相應的調整與變化。從中央文件的規(guī)定看，一方面是劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，平衡國土資源保護與利用，限定城市空間發(fā)展的底線；另一方面則是賦予城市空間發(fā)展更多的彈性。中央文件指出，國土空間總體規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上做出的安排，詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等做出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可及進行各項建設等的法定依據(jù)。從規(guī)劃實施看，詳細規(guī)劃是規(guī)劃管理的法定依據(jù)?？梢赃@樣理解，在一定程度上，在國土空間總體規(guī)劃劃定的邊界底線內，詳細規(guī)劃賦予了地方政府實施城市空間規(guī)劃時更大的彈性，因為詳細規(guī)劃遵照總體規(guī)劃，但詳細規(guī)劃的確定與調整權屬于地方事權。
因此，對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍的確定，筆者贊成因地制宜、留有彈性。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍不應只是城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地加上少量的有條件建設用地，而應是在劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田后，留給城市發(fā)展更大的彈性空間范圍。建設用地指標自上而下的層層分解等，實際上就控制了城市建設用地空間的肆意增長，但在具體空間的落地實施、適應市場需求及各種不定因素等方面，應賦予地方政府更大的靈活性，才能真正發(fā)揮城市規(guī)劃保障國家政治、社會和經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。當然，這種作用的發(fā)揮是在保全生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)安全的前提下形成的，這是城市規(guī)劃機制理論變革的體現(xiàn)。
? （三）從戰(zhàn)略選擇轉向戰(zhàn)術制定
我國的城市化水平從改革開放前的不到20％發(fā)展到現(xiàn)在的60％，很大程度表明了各種等級城鎮(zhèn)的城市空間結構已經(jīng)從雛形發(fā)展為初步定型，從城市起步發(fā)展的空間戰(zhàn)略選擇進入城市空間精細發(fā)展的戰(zhàn)術制定，也就是進入城市空間的轉型發(fā)展階段。這個階段，城市空間發(fā)展的重點不再是選擇方向和拓展增量，而是追求城市空間內生發(fā)展的質量。所以，國土空間規(guī)劃體系中的城市空間發(fā)展，也就不再是以增量拓展為主要發(fā)展邏輯和技術路線。城市空間規(guī)劃也無須再去進行模型預測、推算未來20年的人口指標和用地指標，因為原來的土地利用總體規(guī)劃就采取了相近的技術路線和預測模型等進行測算，加上各級土地指標都采取了最嚴格的層層分解、不得突破的原則，所以城市規(guī)劃基本上不需要在土地指標上做文章，而應重點對給定土地指標下的空間發(fā)展進行研究，包括為實現(xiàn)給定的經(jīng)濟、社會和人口等目標，對土地空間加以合理統(tǒng)籌布局和集約節(jié)約利用等。相較于原有的城市規(guī)劃理論，筆者以為，城市規(guī)劃的學術研究重點應從原來的宏大敘事、強調戰(zhàn)略轉向精明精細、關注戰(zhàn)術。按照國土空間規(guī)劃工作要求，相應建立國土空間規(guī)劃實施的動態(tài)化評估機制，同步促進對城市規(guī)劃實施績效的評估，未來應進一步將土地利用與經(jīng)濟產(chǎn)出、人口增長等指標同步統(tǒng)計、捆綁評價，并以此作為城市土地指標調控的重要依據(jù)，實現(xiàn)戰(zhàn)術設計支撐下的城市規(guī)劃及其實施績效評估，改變土地城市化快于人口城市化、高于經(jīng)濟增長水平的低效城市化局面。
? （四）存量規(guī)劃的政策設計
基于城市發(fā)展的精明增長和精細化管理要求，城市規(guī)劃的理論和實踐焦點自然轉向城市內部的存量空間與建成地區(qū)，于是城市更新、存量規(guī)劃也就成為規(guī)劃工作轉型的重點方向。對于城市轉型發(fā)展，存量規(guī)劃的意義自不必說。但由于我國現(xiàn)行的土地政策、規(guī)劃政策等主要是為過去30多年的城市空間增長型發(fā)展模式服務，存量規(guī)劃及其實施面臨種種困難，并且由于存量規(guī)劃存在的障礙，地方政府紛紛走回尋求土地增量發(fā)展的老路。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的重大意義就是限定城市空間蔓延的底線，但實際中城市空間發(fā)展經(jīng)常會無法按照所謂合理的規(guī)劃布局加以實施，乃至要突破劃定的空間邊界，即常說的“突破總規(guī)”。主要原因在于，對于城市空間發(fā)展，增量部分容易測算和實施，而存量部分由于市場的不確定性和無法預期，以及土地政策、規(guī)劃政策和其他城市管理政策的缺失，既不易測算，也不易實施。比如，城市更新必然要觸碰大量有土地使用權的業(yè)主及相關土地收儲，或建筑的再利用和改造等，但多數(shù)缺乏現(xiàn)行政策依據(jù)；在土地再開發(fā)功能符合兼容規(guī)定的情形下，市場的選擇也是不確定的。甚至在增量空間拓展方面，由于涉及農(nóng)村村莊征收、拆遷和安置等復雜因素，也存在空間發(fā)展預期的不可控和不可測。從本質上講，城市更新的實施重點不是空間設計而是政策設計，特別是需要有精細化和創(chuàng)新性的土地政策支撐。城市規(guī)劃作為土地、空間發(fā)展公共政策的特點，在存量規(guī)劃及其實施方面表現(xiàn)得尤為明顯。國家建立國土空間規(guī)劃體系，整合土地及規(guī)劃管理職能和機構，恰可為城市更新發(fā)展提供有利的機制保障。基于精明增長的城市發(fā)展理念，探索存量規(guī)劃理論將有助于深化城市規(guī)劃理論。
綜上分析，從當前和未來發(fā)展趨勢看，城市規(guī)劃理論轉向關注規(guī)劃過程中人與生態(tài)環(huán)境的和諧、多方利益者的協(xié)調，以及追求城市精明增長等，與西方國家后期的城市規(guī)劃理論轉變過程具有一定的相似性，反映了不同階段城市規(guī)劃發(fā)展的共同規(guī)律，這些都應成為未來城市規(guī)劃理論變革的方向。
如上所述，建立國土空間規(guī)劃體系，具有超越傳統(tǒng)區(qū)域、城市規(guī)劃的重大意義。國土空間規(guī)劃的空間對象和技術內涵也不同于城市規(guī)劃，同時城市規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的組成部分，勢必受到一定程度的影響并發(fā)生改變。城市規(guī)劃的變革包括理論變革和實踐變革兩方面，理論指導實踐，實踐則與行業(yè)發(fā)展形成直接關聯(lián)。國土空間規(guī)劃涵蓋生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、區(qū)域與城市、海洋資源等多系統(tǒng)、多要素。從開展實踐的角度看，國土空間規(guī)劃必然需要多學科的協(xié)同配合，才能完成全覆蓋、全要素的資源空間規(guī)劃。從目前國家有關部門發(fā)布的規(guī)劃技術導則看，至少在國土空間資源的保護與利用分類標準方面，國土空間規(guī)劃本身就是一個龐大而復雜的系統(tǒng)，基本上不可能由單一專業(yè)主導和獨立操作( 表1，表2)。
表1 市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)
表2 國土空間規(guī)劃用途分類框架
注：按照資源利用的主導方式分為農(nóng)林用地、建設用地、自然保護與保留用地、海洋利用、海洋保護與保留5種類型，對應28種一級分類、 102種二級分類及24種三級分類。
我國目前從事空間規(guī)劃的機構主要有三大類型，即城市空間規(guī)劃研究機構、土地資源規(guī)劃研究機構和海洋空間規(guī)劃研究機構。海洋空間研究主要涉及沿海省市，因此此類機構多為國家級和省級。城市空間規(guī)劃研究機構由于具有服務各級城鎮(zhèn)發(fā)展的針對性，具有普遍性和廣泛性，包括國家級、省級和市級等。土地資源規(guī)劃研究機構由于業(yè)務面較為單一，一般多為土地管理部門的內設技術服務機構，不管是服務面還是專業(yè)技術的復雜性，都不如城市空間研究規(guī)劃機構。
相較而言，城市規(guī)劃研究的空間對象雖然只是國土空間的一部分，但由于城市內外部兼具的系統(tǒng)性、復雜性，在空間規(guī)劃體系、理論和實踐轉型發(fā)展過渡期間，以城市規(guī)劃專業(yè)機構為主體開展國土空間規(guī)劃實踐是可行的選擇。在之前全國范圍的“多規(guī)合一”試點工作中，以城市空間規(guī)劃為主體開展空間資源整合的，也多取得試點成效。但僅僅依托城市空間規(guī)劃研究機構試圖完成全域的國土空間規(guī)劃任務，顯然是不夠的。因此，多學科協(xié)作、多專業(yè)配合及多專題研究成為當前一些城市開展國土空間規(guī)劃的主要工作方式。
從宏觀層面看，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃專業(yè)機構可拓展成為開展國土空間規(guī)劃的主要力量。結合規(guī)劃理論的變革，一方面需要加強多專業(yè)協(xié)作，與生態(tài)、環(huán)境、農(nóng)林、海洋等專業(yè)技術緊密配合，拓展“規(guī)劃中的理論”，形成國土空間規(guī)劃理論；另一方面，需要針對國土空間資源規(guī)劃的其他專業(yè)技術門類，快速拓展自身的專業(yè)面，并與其他門類資源專業(yè)部門開展協(xié)作。當前，從實踐需要和業(yè)務拓展出發(fā)，部分城市規(guī)劃設計機構正轉型為國土空間規(guī)劃機構，這是規(guī)劃行業(yè)積極發(fā)展的體現(xiàn)。從微觀層面看，規(guī)劃理論變革也同樣推動城市內部的空間規(guī)劃實踐。在我國，從某種意義上講，城市規(guī)劃屬于地方事權，而土地政策屬于國家權力。地方的城市規(guī)劃與建設發(fā)展需要有彈性，以適應市場發(fā)展需求。城市精細化發(fā)展趨勢要求城市內部空間發(fā)展與國家土地政策密切配合，特別是要對現(xiàn)行的土地管理政策進行細化和創(chuàng)新探索。例如，城市內部低效用地的變性再開發(fā)政策、可操作的使用權退出與轉讓機制，以及城市社區(qū)的有機更新、建筑機能的改善提升等，都需要有相應的土地和規(guī)劃政策支持。只有切實推進城市內部空間的更新和再發(fā)展，才能真正落實生態(tài)環(huán)境保護、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等，否則資源空間邊界控制就會形同虛設。因此，加強空間規(guī)劃設計與土地政策設計的結合，將有力推進城市內部空間的改造與再生，這也成為規(guī)劃行業(yè)業(yè)務拓展和精細化發(fā)展所在。
從實踐變革看，隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，原有的城市規(guī)劃實踐工作體系并不會產(chǎn)生大的改變。反而在國土資源空間的宏觀層面和城市內部空間的微觀層面，大大拓展了相關資源空間規(guī)劃的專業(yè)面，細化了與城市經(jīng)濟和土地方面有關的政策設計。這些都為原有的城市規(guī)劃行業(yè)和機構帶來了發(fā)展的新契機。
概括而言，建立國土空間規(guī)劃體系，城市規(guī)劃成為國土空間規(guī)劃的一個子系統(tǒng)，規(guī)劃對象的邊界受到協(xié)調性的約束，同時貫徹落實新發(fā)展理念等要求，促使城市規(guī)劃理論變革。國土空間規(guī)劃帶動城市規(guī)劃發(fā)展并強化海陸全域統(tǒng)籌、生態(tài)保護優(yōu)先、集約節(jié)約利用資源和城市更新發(fā)展等新理念和新理論。同時，規(guī)劃實踐也相應發(fā)生轉變，一方面是宏觀層面的專業(yè)拓展，增強對“山水林田湖草”等全要素資源統(tǒng)籌規(guī)劃的工作能力；另一方面是微觀層面的政策設計，增強實施城市更新、提升城市轉型發(fā)展的能力，這為規(guī)劃行業(yè)及相關機構的發(fā)展指出了方向。而國家頂層設計將城市規(guī)劃與土地、海洋資源規(guī)劃管理職能有機整合，為城市規(guī)劃的行業(yè)發(fā)展提供了更廣闊的空間和更有利的平臺。因此，城市規(guī)劃行業(yè)應把握好變革發(fā)展帶來的新契機。
文章來源：規(guī)劃師雜志
