文｜李鐵在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（下稱“綱要”）中，出現(xiàn)了兩個(gè)提法——“城鎮(zhèn)化”和“城市化”。這兩個(gè)詞在英文中是同一個(gè)詞，但是在中文語(yǔ)境中，似乎有著較大的區(qū)別。雖然在綱要中都有所提及，但“城市化”僅在“優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局”這一章中出現(xiàn)了3次，而“城鎮(zhèn)化”則在綱要中出現(xiàn)了17次，其中更有以城鎮(zhèn)化為核心的專門篇章：“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”“完善城鎮(zhèn)化空間布局”。這種表述和安排，是不是意味著中國(guó)未來會(huì)更傾向于發(fā)展“鎮(zhèn)”而不是“市”？事情其實(shí)沒那么簡(jiǎn)單。
其實(shí)“城鎮(zhèn)化”是中國(guó)特有的一種表達(dá)方式。因?yàn)橹袊?guó)的設(shè)市城市到2020年底只有685個(gè)，與現(xiàn)有的8.5億城鎮(zhèn)人口嚴(yán)重不匹配（圖1）。嚴(yán)格來講，中國(guó)的設(shè)市城市并不是一個(gè)獨(dú)立的空間實(shí)體城市，而是以一個(gè)城市主城區(qū)為中心、管轄著更大范圍的行政區(qū)域。例如，北京市有2100多萬(wàn)人口，轄區(qū)面積1.64萬(wàn)平方公里。除了由6個(gè)市轄區(qū)組成的主城區(qū)，還有10個(gè)與主城區(qū)距離較遠(yuǎn)的市轄區(qū)。在這些市轄區(qū)下面還有150個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建成區(qū)常住人口規(guī)模大小不等，小的1萬(wàn)人左右，大的有幾十萬(wàn)人。如果按歐美國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，這些遠(yuǎn)離主城區(qū)的市轄區(qū)政府駐地和建制鎮(zhèn)政府駐地，其實(shí)都可算是獨(dú)立的城市。中國(guó)最低的行政層級(jí)是建制鎮(zhèn)，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市數(shù)量。到2020年，中國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量有2.1萬(wàn)多個(gè)。其實(shí)在2017年時(shí)，這些城鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口平均規(guī)模已經(jīng)超過了1.3萬(wàn)人，最大的廣東南海區(qū)獅山鎮(zhèn)人口超過80萬(wàn)，城鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口10萬(wàn)以上的鎮(zhèn)有329個(gè)，5萬(wàn)以上的鎮(zhèn)共1132個(gè)，3萬(wàn)以上的鎮(zhèn)有2073個(gè)（圖2）。圖1:城鎮(zhèn)人口與城市數(shù)量變化圖圖2：2017年按鎮(zhèn)區(qū)常住人口統(tǒng)計(jì)的建制鎮(zhèn)數(shù)量數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（鄉(xiāng)鎮(zhèn)卷）2018》長(zhǎng)期以來，圍繞著是“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”，中國(guó)一直存在概念爭(zhēng)議。主張“城市化”的人認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展大城市，不能把重點(diǎn)放在小城鎮(zhèn)上。但是從當(dāng)時(shí)的決策層看來，根據(jù)中國(guó)城鎮(zhèn)并存的現(xiàn)實(shí)條件，如果一開始就使用“城市化”的概念，那么按照等級(jí)化行政管理體制的特點(diǎn)，“城市化”就會(huì)被理解為發(fā)展城市，設(shè)市城市會(huì)通過行政手段把大部分優(yōu)質(zhì)資源集中在各級(jí)中心城市，而與農(nóng)村接壤，并且與農(nóng)民聯(lián)系最為緊密的建制鎮(zhèn)將會(huì)被嚴(yán)重忽視。上世紀(jì)90年代，縣以下的統(tǒng)計(jì)和管理還被列入農(nóng)村的范疇。基于當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展到一定水平，農(nóng)村有一半以上的非農(nóng)就業(yè)人口是在本縣或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，并在這里實(shí)現(xiàn)他們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這些建制鎮(zhèn)有2000個(gè)左右為縣級(jí)政府所在地，它們的公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，以及生活成本與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的收入水平、消費(fèi)能力比較適應(yīng)。從中國(guó)城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期趨勢(shì)看，全國(guó)2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)如果每個(gè)鎮(zhèn)再增加1萬(wàn)人口，就可以新增加2億城鎮(zhèn)人口。可以說，這些空間雖然在行政建制上還是鎮(zhèn)，但其實(shí)已是具有一定人口規(guī)模的空間實(shí)體城市。因此，建制鎮(zhèn)是中國(guó)城市化進(jìn)程中不容忽視的空間載體，更是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)和調(diào)整生活空間的重要選擇。因此，基于國(guó)情出發(fā)，上世紀(jì)90年代末在有關(guān)“城鎮(zhèn)化”和“城市化”的概念選擇上，決策層面堅(jiān)持使用“城鎮(zhèn)化”的表達(dá)。這說明中國(guó)的城市化路徑是“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，絕對(duì)不能忽視建制鎮(zhèn)在中國(guó)城市化進(jìn)程中不可替代的作用。近些年，從政策研究的角度出發(fā)，我們?cè)谝恍﹫?bào)告中更多強(qiáng)調(diào)“城市化”的概念。大概有以下幾個(gè)方面的原因：一是與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)接軌，避免一個(gè)英文單詞用兩個(gè)中文概念解釋；二是我們認(rèn)為無(wú)論是設(shè)市城市，還是建制鎮(zhèn)，或者縣城，包括一些市轄區(qū)，在空間上都是獨(dú)立的實(shí)體城市，只是發(fā)展水平和人口規(guī)模不同，但并不能說它不是城市；三是我們現(xiàn)在的設(shè)市城市，實(shí)質(zhì)上是行政轄區(qū)，而且現(xiàn)在也提出了城市群和都市圈的概念，因此在強(qiáng)調(diào)“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的總體思路下，城市范疇也被進(jìn)一步放大，不再局限于設(shè)市城市；四是提出“城市化”是希望在政策制定時(shí)，要適應(yīng)城市化進(jìn)程，加快行政區(qū)劃的調(diào)整和改革。按照“十三五”規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃中提出的要求，加快設(shè)市審批，并及早做好空間實(shí)體城市在國(guó)土空間規(guī)劃格局中的認(rèn)定。
與不斷增加的城鎮(zhèn)人口相比，中國(guó)的城市數(shù)量卻并不匹配。正因此，綱要提出，穩(wěn)步有序推動(dòng)符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)設(shè)市，這其中具有什么深意呢？如前所述，中國(guó)設(shè)市城市數(shù)量與與8.5億人的城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模嚴(yán)重不匹配。其實(shí)，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中就已經(jīng)提出，增加城市數(shù)量，把一批已經(jīng)達(dá)到一定人口規(guī)模條件的建制鎮(zhèn)和縣城列入設(shè)市城市，進(jìn)而加快中小城市的發(fā)展，只是落實(shí)的進(jìn)展比較緩慢。從“十三五”開年前后到2020年底，中國(guó)只增加了28個(gè)設(shè)市城市。唯一的一個(gè)特大鎮(zhèn)設(shè)市的案例是浙江龍港，它從一個(gè)小鎮(zhèn)，經(jīng)過了30多年的努力，最終被批準(zhǔn)為浙江省轄的縣級(jí)市。其實(shí)在中國(guó)，類似于龍港這樣的鎮(zhèn)區(qū)常住人口在20萬(wàn)以上的大鎮(zhèn)還有63個(gè)，10萬(wàn)人口以上的建制鎮(zhèn)和縣城超過了300個(gè)。從現(xiàn)實(shí)的城市化進(jìn)程角度出發(fā)，加快對(duì)設(shè)市城市數(shù)量的審批，正如綱要已經(jīng)明確提出了“有序推動(dòng)符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)設(shè)市”，是要有關(guān)部門抓緊貫徹落實(shí)的。按照我個(gè)人的想法，其實(shí)常住人口規(guī)模達(dá)到10萬(wàn)以上的鎮(zhèn)和縣城就可以被列為設(shè)市城市。如果能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，那中國(guó)的設(shè)市城市數(shù)量可以從現(xiàn)在的685個(gè)提高到1000多個(gè)。而且根據(jù)中國(guó)的城市發(fā)展水平和實(shí)體城市的數(shù)量，如果在2035年之前，把鎮(zhèn)區(qū)常住人口3萬(wàn)以上的建制鎮(zhèn)全部設(shè)市，那么城市數(shù)量可達(dá)到3000個(gè)左右。如果再把遠(yuǎn)離主城區(qū)、空間相對(duì)獨(dú)立的市轄區(qū)，以及符合一定條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等設(shè)市的話，那么城市數(shù)量還可以更多，那么，屆時(shí)就可以在一定程度上與城鎮(zhèn)化人口相匹配。從綱要的要求來看，顯然還是從積極穩(wěn)妥的角度出發(fā)，要先解決一批鎮(zhèn)區(qū)常住人口已經(jīng)有較大規(guī)模的特大鎮(zhèn)的設(shè)市，同時(shí)在不同地區(qū)探索鎮(zhèn)改市和縣城改市，這樣可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并吸取教訓(xùn)。另一個(gè)方面也是擔(dān)心，一旦增加了更多的設(shè)市城市，會(huì)不會(huì)就引發(fā)這些新興城市的土地?zé)岷托乱惠喌姆康禺a(chǎn)熱。在設(shè)市數(shù)量增加的過程中，有一些問題需要不斷跟蹤調(diào)查和研究。首先，“鎮(zhèn)改市”和“縣改市”有所區(qū)別。縣的人員和機(jī)構(gòu)與縣級(jí)市沒有太大的差別。但是涉及到大鎮(zhèn)改市，可能會(huì)在很多方面產(chǎn)生影響。首先是人員編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)發(fā)生變化。鎮(zhèn)一級(jí)的公務(wù)員和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置原本很少，但行政級(jí)別從鎮(zhèn)提升到縣，勢(shì)必要相應(yīng)增加機(jī)構(gòu)和人員，最終可能造成體制復(fù)歸。龍港設(shè)市的限制條件是除個(gè)別需要增設(shè)的機(jī)構(gòu)外，其他人員和編制一律不變。龍港設(shè)市已經(jīng)快兩年了，及時(shí)總結(jié)它的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步解決出現(xiàn)的問題，完善相關(guān)的體制設(shè)置，對(duì)未來的其他的“鎮(zhèn)改市”具有重要借鑒意義。其次，要考慮到不同級(jí)別政府之間的利益關(guān)系調(diào)整。鎮(zhèn)原先是由縣級(jí)市下轄，改市后的級(jí)別和原來的上級(jí)平起平坐了。這樣一樣，除了行政區(qū)劃要調(diào)整，還需要與原來的縣級(jí)政府進(jìn)行管理權(quán)限的分割，同時(shí)處理好財(cái)政分配的利益關(guān)系，還包括債務(wù)的分割等等。一般來說，大鎮(zhèn)原先都是縣級(jí)政府的重要財(cái)源，設(shè)為縣級(jí)市后，勢(shì)必影響到縣級(jí)政府的財(cái)政來源，以及對(duì)基層財(cái)政和鄉(xiāng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付。這樣的利益關(guān)系調(diào)整，往往是鎮(zhèn)改市的最大體制障礙。要想破解這個(gè)障礙，不僅需要理清原來的利益關(guān)系，還要在推進(jìn)過程中把鎮(zhèn)改市作為發(fā)展的動(dòng)力，同時(shí)也要確保原來的上級(jí)政府利益不至于嚴(yán)重受損。再次，珠三角地區(qū)的地級(jí)城市下轄的大鎮(zhèn)，到底是改市，還是改區(qū)，是各級(jí)政府博弈中不能回避的問題。鎮(zhèn)改區(qū)涉及到與原來的上級(jí)行政單位市轄區(qū)的矛盾。很多市轄區(qū)原來都是獨(dú)立的縣或縣級(jí)市，后來在行政區(qū)劃調(diào)整過程中，逐漸被劃轉(zhuǎn)為區(qū)。它們下轄的大鎮(zhèn)，人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模與市轄區(qū)的城區(qū)不相上下，甚至可能更多。如果按照當(dāng)前的地市級(jí)政府的想法，最希望改區(qū)，原來的縣級(jí)市都已經(jīng)改成區(qū)了，那新增的當(dāng)然也是希望改區(qū)。但按照“十四五”規(guī)劃的要求，是將鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬(wàn)以上的建制鎮(zhèn)改市，這和地市級(jí)政府的需求顯然有著一定的反差。如何在現(xiàn)實(shí)中加以解決，也是實(shí)現(xiàn)大鎮(zhèn)改市時(shí)必須要面對(duì)的問題。在我看來，將所有人口達(dá)到一定規(guī)模的建制鎮(zhèn)、遠(yuǎn)離主城區(qū)的市轄區(qū)、一些新城新區(qū)和園區(qū)等空間實(shí)體城市從原有行政區(qū)劃轄區(qū)中獨(dú)立出來應(yīng)是必然趨勢(shì)，也是城市化改革的一個(gè)重要內(nèi)容。因?yàn)橹挥邪堰@些城市獨(dú)立出來，才能克服等級(jí)化城市管理體制的缺陷，實(shí)現(xiàn)要素和資源的市場(chǎng)配置，最終發(fā)揮新增中小城市的活力，并在這些新增的城市空間持續(xù)地接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，推進(jìn)戶籍管理制度改革。到那個(gè)時(shí)候，我們也沒有必要為到底是“城鎮(zhèn)化”還是“城市化”而糾結(jié)。（作者為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任，編輯：朱弢）
