導(dǎo)讀：
特大城市是城鎮(zhèn)化的客觀必然。盡管特大城市容易滋生大城市病，但是如果規(guī)劃和管控得好，特大城市不僅可享受更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而且可以容納更多的人口。特大城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口的調(diào)控和人口再分布。因此從特大城市入手更容易發(fā)現(xiàn)人口調(diào)控的內(nèi)在規(guī)律。在世界上眾多特大城市中，東京的特大城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略無(wú)疑是目前世界比較具有代表性、較為成功的特大城鎮(zhèn)化案例。
文/陳佳鵬、黃匡時(shí)
國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)明確指出我國(guó)“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”以及“城市病”問(wèn)題日益突出的現(xiàn)實(shí)難題，提出要“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)?！钡恼吣繕?biāo)。如何做到既合理調(diào)控人口規(guī)模，又保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前特大城市人口調(diào)控的突出難題。本文試圖深入剖析日本東京特大城市人口調(diào)控的典型個(gè)案，來(lái)發(fā)現(xiàn)特大城市人口的調(diào)控基本規(guī)律及其政策啟示。
特大城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的客觀必然
城鎮(zhèn)化理論認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)而帶來(lái)的農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)人口快速轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人口向城市人口迅速集聚的過(guò)程。在城鎮(zhèn)化早期，人口往一個(gè)點(diǎn)快速聚集，不過(guò)隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，當(dāng)城市人口占總?cè)丝诘谋戎亟?jīng)達(dá)到或超過(guò)了某個(gè)數(shù)值(通常認(rèn)為是70%)時(shí)，城市人口開(kāi)始出現(xiàn)向郊區(qū)分散集聚而形成以中心城市為核心的城市群(帶)，這個(gè)時(shí)候人口不再向城市的一個(gè)點(diǎn)集聚，而是向一群相互緊密聯(lián)系的城市帶集聚。因此，城鎮(zhèn)化是一個(gè)由單點(diǎn)聚集到多點(diǎn)環(huán)聚的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中城市類似“攤大餅”的模式人口規(guī)模越來(lái)越大，最終形成一個(gè)超級(jí)都市群。以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化過(guò)程便是這種由“高密度集中”到“分散性集中”的演進(jìn)路徑。
經(jīng)濟(jì)學(xué)的集聚經(jīng)濟(jì)效益和分散發(fā)展理論較好地解釋了特大城鎮(zhèn)化的客觀必然。聚集經(jīng)濟(jì)效益理論認(rèn)為，城鎮(zhèn)化本質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集，通過(guò)聚集效應(yīng)來(lái)獲得聚集效益。聚集效應(yīng)的推動(dòng)使人口不斷向城市集中，使城市的中心優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步體現(xiàn)。而且隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入，當(dāng)城鎮(zhèn)化達(dá)到一定程度并成為區(qū)域發(fā)展的“增長(zhǎng)極”，這時(shí)候形成所謂的大城市。由于大城市具有大規(guī)模、高密度、多樣化人口，多元化文化及異質(zhì)性、流動(dòng)性等特征，從而形成更大的吸引力和集聚經(jīng)濟(jì)效益。在城市發(fā)展過(guò)程中，只要集聚經(jīng)濟(jì)效益大于增長(zhǎng)成本，即凈效益大于零，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)模的擴(kuò)大就是必然的，也是有益的。不過(guò)，當(dāng)集聚經(jīng)濟(jì)凈效益減小到零，這時(shí)的人口規(guī)模即為經(jīng)濟(jì)最大人口規(guī)模，如果人口繼續(xù)增長(zhǎng)，城市集聚就會(huì)出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)，這時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就將調(diào)節(jié)人口向郊區(qū)擴(kuò)散。這個(gè)時(shí)候，城鎮(zhèn)化進(jìn)入高級(jí)階段，即中心城人口向郊區(qū)人口遷移，形成中心城的衛(wèi)星城。這個(gè)階段城鎮(zhèn)化由單一中心城市變?yōu)槎嘀行牡慕M團(tuán)或城鎮(zhèn)群所組成，城市的發(fā)展區(qū)域空間得到更大擴(kuò)張，由此形成一個(gè)超大的城市群(都市圈)，可以看出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有使城市規(guī)模過(guò)大的傾向。
城市人口規(guī)模增長(zhǎng)不僅可以創(chuàng)造更大的集聚經(jīng)濟(jì)效益，而且也有利于碳減排，全球來(lái)看，很多國(guó)家都在實(shí)施大城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，特大城市的數(shù)量和人口容量日益增加。聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全球100萬(wàn)人口以上的大城市群由1950年的75個(gè)(總?cè)丝?.7億人，占全球城市總?cè)丝诘?4%)上升到2010年的449個(gè)(總?cè)丝诩s14億，占全球城市人口的39%)，其中，100萬(wàn)到500萬(wàn)的特大城市群由69個(gè)上升到388個(gè)，500萬(wàn)到1000萬(wàn)之間的特大城市群由4個(gè)上升到38個(gè)，1000萬(wàn)以上的巨型城市由2個(gè)上升到23個(gè)。預(yù)計(jì)未來(lái)全球人口特大城鎮(zhèn)化進(jìn)一步加劇。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)測(cè)，到2025 年，全球100萬(wàn)以上的特大城市群有668個(gè)，總?cè)丝诩s22億，占全球城市人口的47%，將近一半人口居住在大城市，其中100萬(wàn)到500萬(wàn)的特大城市群有572個(gè)，總?cè)丝谶_(dá)11億，占全球城市總?cè)丝诘?4%；500萬(wàn)到1000萬(wàn)之間的特大城市群僅有59個(gè)，總?cè)丝谶_(dá)4億人，占全球城市總?cè)丝诘?%；而1000萬(wàn)以上的巨型城市有37個(gè)，總?cè)丝趯⒂?億人，占全球城市總?cè)丝诘?4%。
東京的特大城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其特征
東京特大城鎮(zhèn)化進(jìn)程
從人口規(guī)模演變來(lái)看，東京城市人口規(guī)模的變化大致分為五個(gè)階段；一是1872－1920年的人口穩(wěn)定增長(zhǎng)階段。明治維新后，東京人口快速增長(zhǎng)。1876年?yáng)|京人口總數(shù)已經(jīng)突破100萬(wàn)，此后穩(wěn)步增長(zhǎng)，大約到1901年突破200萬(wàn)，到1920年近370萬(wàn)人口，從1876年到1920年年人口增長(zhǎng)率平均3.2%。二是1921－1940年的人口快速增長(zhǎng)階段。1920年后，東京人口快速增長(zhǎng)，1924年人口達(dá)到419萬(wàn)，1928年人口達(dá)到510萬(wàn)，1934年達(dá)到618萬(wàn)，1939年突破700萬(wàn)，平均每4－6年增加100萬(wàn)人口，1921年到1940的20年間平均增長(zhǎng)速度為3.5%。三是1941－1945年的人口急劇減少階段?！岸?zhàn)”爆發(fā)后，東京人口開(kāi)始下降，到1945年?yáng)|京人口總數(shù)僅348.8萬(wàn)人，與1940年相比減少了近一半。1941－1945年間人口年均下降10.6%。四是1946－1970年戰(zhàn)后恢復(fù)與人口快速增長(zhǎng)階段。20世紀(jì)50年代，日本經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)與騰飛，東京的城市人口增長(zhǎng)迎來(lái)第二個(gè)快速高峰，尤其是前16年，基本上是每隔2－3年增加100萬(wàn)人口。到1962東京人口突破1000萬(wàn)，從1946－1962年年均增長(zhǎng)率達(dá)6.6%。即使是1946到1970年，年增加率也達(dá)到5%，到1970年，東京的人口總數(shù)達(dá)到1140萬(wàn)人。五是1970年至今的人口規(guī)模趨于穩(wěn)定階段。20世紀(jì)70年代以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里東京人口規(guī)模維持在1100萬(wàn)人左右，甚至多次人口總量出現(xiàn)短暫下降。直到2000年，東京人口才突破1200萬(wàn)，而10年后的2010年才進(jìn)入1300萬(wàn)人口。從1971年到2011年的40年間，東京的人口增長(zhǎng)率僅有0.4%。這個(gè)時(shí)期，東京進(jìn)入人口規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定階段。
東京特大城鎮(zhèn)化的基本特征
東京特大城鎮(zhèn)化有如下幾個(gè)特征:
一是城市規(guī)模的膨脹促使人口高密度區(qū)不斷擴(kuò)展。2011年，東京都整個(gè)面積有2816.96km2，占全國(guó)國(guó)土總面積的0.58% (不到1%)，卻擁有1319 萬(wàn)人口(指的是夜間人口，不是晝間人口)，人口密度達(dá)到6028人/km2。其中，東京都核心區(qū)面積為42.16km2，占東京都的1.93%，卻擁有38萬(wàn)人，人口密度達(dá)9021人/km2；區(qū)部621.98km2，占東京都的28.4%，擁有897萬(wàn)人，人口密度達(dá)14416人/ km2；市部783.93km2，占東京都的35.8%，擁有413萬(wàn)人，人口密度達(dá)5276人/ km2；郡部和島部的面積分別是375.96km2和405.78km2，人口密度相對(duì)稀疏，分別為156人/km2和68人/km2。可見(jiàn)東京的人口主要集中在區(qū)部和市部。
二是人口和城鎮(zhèn)化區(qū)域呈同心圓狀逐波向外圍推進(jìn)，形成世界最大的城市集聚體。以東京市區(qū)為中心，半徑80公里，東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣共同組成了東 京都市圈。東京都市圈總面積13400km2，占全國(guó)面積的3.5%；人口則多達(dá)3400萬(wàn)人，占全國(guó)人口的27.82%。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，東京都人口占整個(gè)都市圈的人口比重逐漸呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而琦玉縣和千葉縣以及神奈川縣的人口比重逐漸呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。圖1表明，整個(gè)東京都市圈的人口規(guī)模一直呈現(xiàn)逐漸上升的態(tài)勢(shì)。可以說(shuō)，整個(gè)東京都市圈在人口持續(xù)增加的情況下呈現(xiàn)由中心向外圍拓展的過(guò)程。
三是晝夜人口密度相差懸殊，東京通勤圈發(fā)揮作用。盡管東京都市圈晝夜人口密度相差不大，但是核心區(qū)的晝夜人口密度比為6－10倍，而區(qū)部、市部和郡部晝夜人口相差都沒(méi)有超過(guò)2倍。整個(gè)東京的通勤流動(dòng)人口較多。白天人口向市區(qū)方向聚集，晚上向郊區(qū)擴(kuò)散。白天在核心區(qū)工作的人能很好的散布在周邊，并沒(méi)有引起周邊區(qū)域晝夜人口相差懸殊的現(xiàn)象。這主要得益于東京通勤圈的便利。
東京在特大城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口調(diào)控經(jīng)驗(yàn)
東京人口調(diào)控經(jīng)驗(yàn)可以歸納為六個(gè)方面:
政府發(fā)揮主導(dǎo)作用
面對(duì)人口快度集中的局勢(shì)，日本東京政府發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在戰(zhàn)后高速增長(zhǎng)期中，以國(guó)家政策為主導(dǎo)、以政府公共項(xiàng)目為中心的區(qū)域與城市開(kāi)發(fā)體系發(fā)揮了極為重要的作用。這一開(kāi)發(fā)模式保證了城市發(fā)展和城市開(kāi)發(fā)能夠按照國(guó)家政策和規(guī)劃意圖，高效率地得以實(shí)施，極大地提高了區(qū)域和城市開(kāi)發(fā)的整體性和協(xié)調(diào)性。政府主導(dǎo)作用的直接體現(xiàn)就是規(guī)劃。
日本政府從上個(gè)世紀(jì)50年代后期開(kāi)始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開(kāi)發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。目前的日本首都圈整備規(guī)劃分別于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年修訂五次了，其中比較有影響的是第一次規(guī)劃和第四次規(guī)劃。第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內(nèi)容是以東京站為中心30公里半徑的范圍內(nèi)，建設(shè)5－10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設(shè)不能拓展到綠環(huán)上，新建住宅必須在綠環(huán)以外，以控制城市建設(shè)無(wú)序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。第四次首都圈整備規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容是提出發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。
政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的另一個(gè)體現(xiàn)就是將規(guī)劃立法。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，日本政府或東京政府先后頒布了《首都建設(shè)法》(1950年)、《首都圈整備法》(1956年)、《首都高速公路公團(tuán)法》(1959年)、《首都圈建成區(qū)內(nèi)工業(yè)等限制法》(1959年)、《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》(1962年)、《工業(yè)整備特別地區(qū)整備促進(jìn)法》(1964年)、《住宅建設(shè)規(guī)劃法》(1966 年)、《古都保護(hù)法》(1966年)、《城市規(guī)劃法》(1968年頒布，1992年和1999年先后修訂)、《首都規(guī)劃法》(1968年)、《工業(yè)布局調(diào)整促進(jìn)法》(1972年)、 《過(guò)疏地區(qū)振興特別措施法》(1982年)、《高度技術(shù)社會(huì) 法》(1983年)、《娛樂(lè)休閑地區(qū)開(kāi)發(fā)法》(1987年)、《多核分散型國(guó)土形成促進(jìn)法》(1988年) 等關(guān)于東京都市圈建設(shè)和規(guī)劃的法律。這些法律是保障規(guī)劃順利進(jìn)行的關(guān)鍵。
此外，1962年成立了首都圈整備委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)首都圈規(guī)劃事務(wù)，審議首都圈的規(guī)劃方案。委員中包括國(guó)會(huì)議員、規(guī)劃涉及區(qū)域內(nèi)的地方行政官員(縣知事、市長(zhǎng)、議會(huì)議長(zhǎng))、企業(yè)財(cái)團(tuán)的法人代表、大學(xué)教授以及民間自治工會(huì)組織代表。國(guó)家級(jí)政府官員所占比例與大學(xué)科研機(jī)構(gòu)所占比例相同，地方行政與地方縣市人大常委會(huì)所占比例相同。規(guī)劃提出的措施由整個(gè)都市圈的成員共同執(zhí)行。
調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，中心區(qū)高端化
東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從城化初期的勞動(dòng)密集型向資本、知識(shí)密集型逐步過(guò)渡的過(guò)程。1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機(jī)械、化工和電子等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，東京都地區(qū)積聚了大量的制造業(yè)企業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口。人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)曾給東京的住房、交通、環(huán)境、能源等 造成很大困難。
為此，東京都政府通過(guò)制定東京圈基本規(guī)劃，實(shí)施《工業(yè)控制法》等，使大批勞動(dòng)力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開(kāi)發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開(kāi)始聚集。資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動(dòng)力密集 型產(chǎn)業(yè)在東京高度聚集，一方面增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。
引導(dǎo)城市由單一中心型向多核心型城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型
隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益加速，各種產(chǎn)業(yè)形態(tài)及其空間布局發(fā)生著快速的變化。在這一過(guò)程中，如何促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)，如何滿足這一過(guò)程中產(chǎn)生的對(duì)于新型城市空間的需求，并引導(dǎo)新的城市要素形成合理的功能配置和布局，這是城市進(jìn)入快速發(fā)展階段所面臨的主要問(wèn)題。在東京都市圈的發(fā)展過(guò)程中，東京城市政策的目標(biāo)逐漸從消極地強(qiáng)調(diào)控制城市規(guī)模，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暢鞘泄δ艿目臻g布局，積極引導(dǎo)城市和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及合理的功能配置。
相對(duì)于倫敦、紐約、巴黎等國(guó)際大都市在城市高速發(fā)展過(guò)程中紛紛錯(cuò)失轉(zhuǎn)變城市“單中心”城市結(jié)構(gòu)的機(jī)遇，東京較好地把握了時(shí)機(jī)并有計(jì)劃地實(shí)施了城市“多中心”發(fā)展戰(zhàn)略。設(shè)立副中心和新城成為東京疏散城市中心區(qū)人口和功能的關(guān)鍵性措施。第一次首都圈整治規(guī)劃不僅明確要在區(qū)域范圍內(nèi)分散中心城市功能，而且需要建設(shè)城市中心和副中心的功能分擔(dān)結(jié)構(gòu)，這也是最初的多核型城市結(jié)構(gòu)的構(gòu)想。1958年，首都圈整備委員會(huì)將新宿、池袋、澀谷作為城市副中心，1960年成立新宿副中心建設(shè)公社。
1982年發(fā)表的“東京都長(zhǎng)期規(guī)劃———以21世紀(jì)為目標(biāo)”中提出，所謂“多核心型”城市結(jié)構(gòu)是指“控制商務(wù)功能向中心區(qū)的繼續(xù)集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促進(jìn)就業(yè)和居住平衡接近的城市”。在隨后的1986年 “第二次東京都長(zhǎng)期規(guī)劃”和1990年“第三次東京都長(zhǎng)期規(guī)劃”中，副中心地區(qū)從最初的新宿、池袋、澀谷增加到上野/淺草、綿系町/鬼戶、大琦和臨海副中心，從西向東共七個(gè)地區(qū)。除了發(fā)展副都心區(qū)外，東京還規(guī)劃了若干個(gè)新城。1976年提出分散東京中樞管理職能，建立區(qū)域多中心城市復(fù)合體的設(shè)想，規(guī)劃了筑波、多摩、港北、千葉四個(gè)新城。由此，逐步形成了“中心區(qū)－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。
建立都市圈
建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質(zhì)，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰(zhàn)略。日本為了解決單一城市人口過(guò)于集中帶來(lái)的問(wèn)題，采用城市群布局的方式在地域上組成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的城市都市圈，從而擴(kuò)大了城市的容納能力，提高了城市的聯(lián)合影響力。東京都市圈由東京都和周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13280km2，人口3670萬(wàn) (2009年)，其GDP幾乎占日本全國(guó)的三分之一，是日本最大的金融、工業(yè)、商業(yè)、政治、文化中心，被認(rèn)為是“紐約 + 華盛頓+ 硅谷+ 底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京都市圈曾經(jīng)歷了五次規(guī)劃，最后實(shí)現(xiàn)了由東京“一極集中”向多級(jí)、多圈層的城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。東京都市圈各城市的分工非常明確，如:多摩地區(qū)為東京都高科技產(chǎn)業(yè)、研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、商業(yè)、大學(xué)的聚集之地；琦玉區(qū)域是政府機(jī)構(gòu)、居住、生活、商務(wù)職能聚集之地，在一定意義上成了日本的副都。
便捷的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)
城市交通設(shè)施是影響人口流動(dòng)頻率的關(guān)鍵性因素，也是疏導(dǎo)人口的有效途徑。在東京城市發(fā)展過(guò)程中，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮極為重要的作用。在建設(shè)副中心的同時(shí)，日本東京也很重視交通網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)。首先修建一條環(huán)市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯(lián)起來(lái)。然后再以各副中心為起點(diǎn)，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發(fā)展新的中小城市和工業(yè)中心。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，東京大都市圈現(xiàn)有280km以上的地鐵線，鐵路近3000km。軌道交通系統(tǒng)每天運(yùn)送旅客2000多萬(wàn)人次，承擔(dān)了東京全部客運(yùn)量的86%。在早高峰時(shí)的市中心區(qū)，有91%的人乘坐軌道交通工具。
提高核心區(qū)生活成本，生活成本階梯化
高昂的生活成本和商務(wù)成本是東京凈遷入規(guī)模大幅減少的重要因素，它對(duì)于城市人口的合理流動(dòng)和分布起到了重要作用，是東京人口調(diào)控的隱性砝碼。東京是日本物價(jià)水平最高的城市，并且長(zhǎng)期位居世界各大城市物價(jià)排名的最前列。根據(jù)澳大利亞《每日電訊報(bào)》和美國(guó)美世 (Mercer)咨詢公司網(wǎng)站報(bào)道，美世公司2012年6月12日公布了2012年全球生活成本最高城市排行榜，其中日本首都東京高居榜首。
這份調(diào)查以紐約為基準(zhǔn)，比較了全球214個(gè)城市的外國(guó)人在超過(guò)200個(gè)項(xiàng)目上的花銷，范圍包括住宿、交通、餐飲、服裝、娛樂(lè)各方面。大約在十年前的2002年11月，日本有關(guān)部門(mén)對(duì)東京與發(fā)達(dá)國(guó)家若干有代表性的大城市間食品零售價(jià)格做了調(diào)查比較。結(jié)果顯示，東京的食品價(jià)格高于國(guó)外大城市。尤其在肉類、蛋類、蔬 菜等通用食品價(jià)格水平方面，東京位居世界前列，且與多 數(shù)大城市差距較大。
另外，東京交通成本比較高，醫(yī)療費(fèi)用也很高，普通感冒發(fā)燒的治療費(fèi)最少要兩三萬(wàn)日元。東京圈的商務(wù)成本中最高的是地價(jià)。畢馬威國(guó)際會(huì)計(jì)公司(KPMG)在2004年對(duì)英、美、法、意、日、加、德、奧、荷9國(guó)115個(gè)有代表意義都市的商務(wù)成本進(jìn)行分析并排序，得出日本幾乎所有的商務(wù)成本均高于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，而東京圈的商務(wù)成本又比日本全國(guó)平均高出很多。東京生活成本和商務(wù)成本的居高不下，加速了制造業(yè)的不斷撤離，增加了人們的遷移成本，致使產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈低端的就業(yè)人口無(wú)法長(zhǎng)期滯留。但以金融業(yè)和信息業(yè)、傳媒業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)，日本大公司的總部，以及外國(guó)大公司卻看好東京，紛紛遷往東京尋求進(jìn)一步的發(fā)展。
東京經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)特大城市人口調(diào)控的政策啟示
我國(guó)特大城鎮(zhèn)化進(jìn)程和發(fā)展趨勢(shì)
隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化和特大城鎮(zhèn)化進(jìn)程將會(huì)加速。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)測(cè)，未來(lái)我國(guó)100萬(wàn)以上規(guī)模的城市數(shù)量會(huì)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)，到2025年會(huì)達(dá)到163個(gè)，總?cè)丝谝?guī)模將近5億人口，占全部城市人口的54%，其中，100－500萬(wàn)規(guī)模的城市數(shù)量在2025年有139個(gè)，總?cè)丝谝?guī)模為2.6億，占全部城市人口的28%；500－1000萬(wàn)規(guī)模的城市數(shù)量在2025年有17個(gè)，總?cè)丝谝?guī)模為1.2億，占全部城市人口的13%；1000萬(wàn)以上規(guī)模的城市數(shù)量到2025年有7個(gè)，總?cè)丝谝?guī)模為1.2億，占全部城市人口規(guī)模的13%。
在都市圈方面，2025年中國(guó)將有7個(gè)都市圈進(jìn)入世界30大都市圈行列，其中，北京都市圈總?cè)丝诘?025年增加到2300萬(wàn)，位列第九；上海都市圈到2025年增加到2800萬(wàn)，位列世界第三。
政策思路和建議
在未來(lái)特大城市的發(fā)展背景下，借鑒日本東京都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，考慮到中國(guó)國(guó)情，分別從中央、區(qū)域和城市三個(gè)層面(見(jiàn)圖3)對(duì)特大城市人口調(diào)控提出政策思路和建議。
國(guó)家層面政策
第一，加快實(shí)施中部崛起和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，以發(fā)展調(diào)控人口合理分布。我國(guó)遼闊的中西部具有很大的人口承載潛力，比如河南的中原城市群、武漢城市群、長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群、北部灣城市群和成渝地區(qū)等，這些區(qū)域的人口承載力不亞于京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群和珠三角城市群。
第二，大力提高中小城市的人口吸納力，以分流調(diào)控人口合理分布。中央不僅可以從政策上給予中小城市更多扶植，而且也可以從財(cái)政補(bǔ)貼上支持中小城市吸納更多的人口，鼓勵(lì)中小城市在針對(duì)流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)上率先發(fā)展，通過(guò)促進(jìn)流動(dòng)人口的融合來(lái)分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策體系。
第三，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，以服務(wù)調(diào)控人口的合理分布?；竟卜?wù)均等化將實(shí)現(xiàn)全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。這樣，將逐步縮小不同區(qū)域在基本公共服務(wù)上的差距，從而緩解特大城市人口聚集的壓力。
第四，資源配置均勻化，以資源調(diào)控人口的合理分布。因此，給特大城市“減負(fù)”，給中小城鎮(zhèn)“加分”，實(shí)現(xiàn)城市均衡發(fā)展，才能解決城市人口問(wèn)題。
區(qū)域?qū)用嬲?/strong>
第一，加快區(qū)域一體化進(jìn)程，探索建立區(qū)域內(nèi)人口“有進(jìn)有出、進(jìn)出平衡”的人口動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。比如完善流動(dòng)人口社會(huì)保障區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)的制度安排；如:衛(wèi)星城出臺(tái)鼓勵(lì)遷入到中心城工作多年的人口返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的政策等等。
第二，中心城轉(zhuǎn)移功能，以城市功能轉(zhuǎn)移來(lái)帶動(dòng)人口分流。比如，北京將工業(yè)中心向廊坊或者周邊其他城市轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)就業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和分流；或者北京將部分中央政府機(jī)關(guān)外遷到周邊城市，從而帶動(dòng)相關(guān)人口的外遷。
第三，中心城轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)人口分流。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必然帶來(lái)人口的轉(zhuǎn)移。特大城市可以將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資源消耗型產(chǎn)業(yè)向周邊城市轉(zhuǎn)移，從而帶來(lái)部分人口的分流。
第四，衛(wèi)星城提高人口吸引力，以融合優(yōu)勢(shì)吸引人口從中心城流出。衛(wèi)星城可以提高某一領(lǐng)域的服務(wù)和待遇水平即融合優(yōu)勢(shì)來(lái)吸引人口從中心城流出，而中心城可以適當(dāng)降低該領(lǐng)域的服務(wù)，從而形成衛(wèi)星城在這個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)。
城市層面政策
第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)控人口規(guī)模。北京等特大城市應(yīng)該著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，加快北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，并調(diào)整中心城的市場(chǎng)規(guī)模，逐步減少中心城流動(dòng)人口數(shù)量，對(duì)不適應(yīng)城市總體規(guī)劃的批發(fā)市場(chǎng)和市區(qū)內(nèi)集貿(mào)市場(chǎng)重新調(diào)整，進(jìn)行外遷，并調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式及功能定位，并根據(jù)城市總體規(guī)劃調(diào)整的要求，對(duì)全市的重點(diǎn)行業(yè)市場(chǎng)向新的發(fā)展區(qū)域調(diào)整。
第二，加強(qiáng)城市科學(xué)管理和規(guī)劃，增大城市人口規(guī)模容量?？茖W(xué)的管理和規(guī)劃能有效得提高城市的人口容量或承載力。特大城市的管理和規(guī)劃應(yīng)該重點(diǎn)從城市交通入手，完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化交通出行方案，科學(xué)引導(dǎo)人流和車流。
第三，積極探索多主體綜合調(diào)控模式。特大城市的人口規(guī)模調(diào)控重點(diǎn)在于流動(dòng)人口的規(guī)模調(diào)控。流動(dòng)人口調(diào)控應(yīng)著力從流動(dòng)人口、出租房屋主、企業(yè)等多主體綜合調(diào)控。
第四，綜合運(yùn)用多手段調(diào)控人口規(guī)模。人口規(guī)模調(diào)控需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)性手段、城市規(guī)劃技術(shù)性手段和城市管理行政性手段。
第五，廣泛動(dòng)員多部門(mén)攜手調(diào)控人口規(guī)模。人口調(diào)控是涉及發(fā)改委、城市規(guī)劃、財(cái)政、衛(wèi)生、交通、國(guó)土資源、公安、工商、民政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、流管委和人口計(jì)生等20多個(gè)部門(mén)及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等群眾團(tuán)體。因此，人口調(diào)控需要各部門(mén)樹(shù)立人口調(diào)控意識(shí)，并細(xì)化部門(mén)責(zé)任，建立跨部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺(tái)，共同參與人口調(diào)控工作。
（本文來(lái)自中國(guó)人口資源與環(huán)境，作者單位為中國(guó)人口與發(fā)展研究中心）
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本文編輯：陳嫡
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