在我國經濟社會發(fā)展的新的歷史時期,建設公共服務型政府對于經濟社會的協(xié)調發(fā)展和改革進程有著決定性影響。實踐表明,全面協(xié)調利益關系的關鍵,在于政府能夠提供有效的公共產品和公共服務,以逐步適應全社會公共需求變化的新形勢。
我國正步入公共需求快速增長和深刻變化的重要時期
我國進入經濟社會轉型時期以來,利益主體和社會結構正在發(fā)生重要改變,社會矛盾和社會問題日益突顯,收入差距、城鄉(xiāng)差距還在擴大,就業(yè)、公共醫(yī)療、義務教育、社會保障等公共需求和公共服務方面的問題亟待解決。這一現(xiàn)實,給改革發(fā)展和建設和諧社會帶來了許多不穩(wěn)定因素,給政府擴大社會管理和公共服務職能提出了迫切的課題。
首先,我國的公共需求呈現(xiàn)快速增長的趨勢。國際經驗說明,一國的人均GDP從1000美元向3000美元過渡時期,也是該國公共需求快速擴張的時期。我國目前正處在從一般溫飽社會向全面小康社會加快發(fā)展、從傳統(tǒng)農業(yè)社會向工業(yè)社會加速轉型的關鍵時期。在這個發(fā)展與轉型的特定時期,已開始形成全社會公共需求快速增長的現(xiàn)實基礎,其主要特點是1公共需求以超常的速度增長,并將逐步成為經濟社會發(fā)展的重要動力和市場需求的主流。有專家估計,近10年來城鎮(zhèn)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面公共需求年均提高的比重,相當于過去5年公共需求比重的總體增幅。2隨著人們收入水平的不斷提高,公共需求的結構變化相當快,并逐漸由消費型向發(fā)展型升級。近10多年來,無論是城市還是農村,人們衣食支出的年均增長普遍低于總消費的增長,而醫(yī)療、文化、教育等方面的年均增長則大大高于總消費的增長。3由于收入差距的不斷擴大,社會結構和公共需求的主體進一步分化,并由此使社會矛盾復雜化。4隨著我國經濟結構和社會結構的快速變化,就業(yè)、人口、資源、環(huán)境等矛盾和問題快速顯現(xiàn),并使公共需求的供給面臨嚴重不足。5廣大農民在義務教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面潛在的公共需求開始轉化為現(xiàn)實需求。尤其是上億農民工日益強烈的基本公共需求,要盡快采取措施妥善解決。
其次,我國的公共服務正面臨巨大壓力。經驗表明,一國在經濟發(fā)展的過程中,可能面臨公共產品供求失衡的局面。從我國經濟體制轉軌和經濟發(fā)展的要求看,我們面臨著公共產品供給的雙重壓力一方面要承擔改革成本,解決歷史欠賬問題;一方面又要著眼于發(fā)展,并為中長期發(fā)展創(chuàng)造條件。公共需求的全面增長與公共產品供給的短缺以及公共服務的不到位,已是一個相當突出的問題。但是,現(xiàn)實的主要問題是,政府的公共服務職能相當薄弱,主要精力和大部分財力還沒有用到社會事業(yè)發(fā)展和公共產品供給方面,并且對擴大和強化公共服務職能缺乏深刻的了解和緊迫感。
再次,以公共服務為中心的政府轉型牽動經濟社會發(fā)展全局。隨著公共需求的快速增長,社會結構進一步分化,社會矛盾更加復雜,不同社會主體之間的利益沖突不可避免。拉美一些國家的實踐告訴我們,這些矛盾和問題如果處理不好,不僅會激化社會矛盾,并會由此導致經濟社會發(fā)展的中斷或倒退。因此,適應全社會公共需求的變化,擴大政府的公共服務職能,是保持經濟持續(xù)增長、解決錯綜復雜的社會矛盾和實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展的關鍵舉措。
實現(xiàn)政府公共服務理念創(chuàng)新 加快政府職能轉變
快速增長的公共需求與基本公共產品供給的嚴重不足,已對政府轉型提出越來越迫切的要求。政府積極回應人們日益增長的公共需求,最重要的是實現(xiàn)公共服務理念的創(chuàng)新,加快推進以公共服務為中心的政府職能轉變。
在初步建立社會主義市場經濟體制的條件下,應當加快實現(xiàn)以公共服務為中心的政府職能轉變。這里,有三點認識很重要1在市場經濟條件下,經濟建設的主體是企業(yè)、社會,政府的主要職能是為經濟發(fā)展提供良好的市場環(huán)境和社會環(huán)境。無論是經濟調節(jié)、市場監(jiān)督,還是社會管理,其本質都是公共服務。強化公共服務理念和職能,是市場化改革新階段以經濟建設為中心對政府作用的客觀要求。2目前我國的社會矛盾和社會問題,已經對經濟的持續(xù)增長構成威脅,政府應當把主要注意力轉移到加快解決就業(yè)、收入分配、社會保障等方面,積極促進社會事業(yè)的發(fā)展。3隨著公共需求的快速增長,人們日益迫切地要求政府為他們提供基本而有保障的公共產品和公共服務?，F(xiàn)實生活中,一些政府重視招商引資,熱衷以批租土地為主要內容的經營城市,忽略了廣大百姓的利益訴求。例如,一些城市房價上漲過快,與當?shù)卣鲗Ш椭苯訁⑴c是分不開的,他們重視征地和建中高檔住宅,忽視經濟適用房和廉價租房。長此以往,就可能使政府的公共形象在廣大百姓中大打折扣。
為有效地縮小不斷擴大的收入分配差距,政府關注的重點應從效率轉到社會公平上來。我國市場化改革的新階段,利益關系開始發(fā)生兩個大的變化一是由利益傾斜向利益兼顧轉變;二是由利益調整向利益調整和利益增進并重轉變。這就需要在公平與效率之間尋求新的、合理的協(xié)調。從現(xiàn)實情況分析,貧富差距不斷擴大的主要原因之一,在于政府的社會再分配職能嚴重缺位。當前,貧富差距問題,改革與多數(shù)人利益的問題,已引起全社會的普遍關注。在這種情況下,政府應當把主要注意力放到協(xié)調重大利益關系上,放到社會再分配上,放到著力解決社會公平問題上。為此,在解決市場化分配的同時,要更突出地抓好社會再分配,努力形成兼顧效率和公平的收入分配和再分配機制,盡快確立和完善多層次的社會保障體系,加快就業(yè)體制改革,建立和完善從中央到地方的就業(yè)服務體系。
適應利益主體多元化的客觀需求,實現(xiàn)一元社會向多元社會的轉變。政府、企業(yè)和社會組織是現(xiàn)代社會的三大支柱,社會組織在提供公共服務方面有著特殊的作用。當前,在利益集團開始形成、利益主體和社會結構多元化已成為基本現(xiàn)實的情況下,不同的社會組織能夠反映不同的具體利益要求。因此,有組織和有秩序的利益表達和利益訴求不可避免。穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織,形成在黨領導下的協(xié)商對話制度,遠比非理性的個體行為要好得多。充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構的作用,有利于通過利益的表達和博弈來化解社會矛盾,以保持社會的均衡發(fā)展,更好地建設和諧社會。
按照客觀要求 加快推進政府轉型的實際進程 當前,加快推進政府轉型有兩個大的背景一是經濟發(fā)展中許多深層次的矛盾和問題都同政府職能轉變相聯(lián)系;二是社會生活中突出的矛盾和潛在的風險,要求強化政府的公共服務職能。在這種特定的背景下,我們要把政府改革放到更加突出的位置,努力實現(xiàn)政府轉型的實質性突破。
其一、以公共服務為中心的政府轉型事實上已經成為改革攻堅的重點。未來幾年,我國的改革有可能發(fā)生幾個重要的轉變,例如第一,由微觀體制改革向宏觀管理體制改革的推進和轉變;第二,由競爭性領域的改革向壟斷性領域改革的推進和轉變;第三,由經濟體制改革向社會體制改革的推進和轉變。這三方面改革的推進和轉變,在相當大程度上依賴于政府轉型。“十一.五”時期以政府轉型為重點,各項改革才會有新的進展。
其二、以公共服務為主要目標,加快行政體制改革。從關注公共需求變化和擴大政府公共服務職能出發(fā),是新階段行政體制改革的基本要求。這就要特別強調明確劃分和嚴格規(guī)范各級政府在公共服務中的責任和權利,在此基礎上深化地方行政管理體制改革。此外,加快構建以公共服務為目標的公共治理結構與公共服務體系,并按照這一目標推進事業(yè)單位改革。
其三、按照公共利益和公共服務的要求,推進公共政策的轉型和創(chuàng)新。公共政策的轉型和創(chuàng)新根源于公共需求和公共利益的變化,目的是公平、公正地分享經濟社會發(fā)展的成果。制定和實行公共政策的過程,實質就是協(xié)調社會利益關系的過程。以人為本、建設社會主義和諧社會,是新時期公共政策的基本目標和本質內容。政府是公共政策的制定者和執(zhí)行者。要使公共政策取信于民,就要建立責任政府,對履行公共服務職能決策失誤和不作為的政府官員追究責任。當前,尤其要從義務教育、公共醫(yī)療、房地產價格上漲等關系老百姓切身利益的事情開始,啟動公共服務的問責制。并且,重大的公共政策決策一定要保證利益相關者的知情權,使公共政策的制定與執(zhí)行置于公眾的參與和監(jiān)督之下。
其四、推進政府轉型,需要建立改革統(tǒng)籌協(xié)調機制。要在中央政府的統(tǒng)一領導下,建立高層次的改革協(xié)調機構,以統(tǒng)籌協(xié)調繼續(xù)推進改革中各部門以及中央與地方的利益關系,并由此進一步形成深化改革的共識和合力,營造良好的改革氛圍,為建設和諧社會提供制度保障。（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長、教授）
