電 子 政 務 基 礎(chǔ) 知 識
作者: 汪玉凱 【字體：
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（根據(jù)國家行政學院汪玉凱教授講課錄音整理，僅供參考）
電子政務基礎(chǔ)知識，從六個方面學習，第一個問題電子政務的基本理念，主要圍繞電子政務一些重要概念，相關(guān)范疇做介紹；第二個問題中外電子政務發(fā)展的狀況；第三個問題中國發(fā)展電子政務的意義，以及它與政府管理創(chuàng)新二者之間的關(guān)系；第四個問題電子網(wǎng)絡政府的模式；第五個電子政務的應用，應用是政務發(fā)展的主要驅(qū)動力；第六個問題，電子政務的建設，包括規(guī)劃制定，門戶網(wǎng)站建設，風險控制，評估等等。
第一、電子政務的相關(guān)理念
圍繞電子政務有四個概念，特別需要關(guān)注和了解，第一是信息化，第二是電子政務，第三是電子政府，或者叫電子網(wǎng)絡政府，這是國外、國際社會廣泛應用的概念，第四是政府信息化。
首先是信息化，信息化是一個比較大的概念，是指國家統(tǒng)一規(guī)劃和組織下，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科學技術(shù)、國防，以及社會生活各個方面，應用現(xiàn)代信息技術(shù)，深入開發(fā)、廣泛利用信息資源，加速實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的進程。這就是信息化的基礎(chǔ)概念，基本含義。這樣一個含義，至少反應出四層基本意思，第一層就是中央，包括主要領(lǐng)導多次講到的四個現(xiàn)代化，哪個化也離不開信息化，也就是說信息化滲透到其他各個方面現(xiàn)代化領(lǐng)域，信息化要服務于四個現(xiàn)代化。第二層基本含義，國家政府對信息化必須統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織，才能使信息化建設不至于偏離方向。第三層含義，各個領(lǐng)域信息化的最基本要求是要廣泛應用現(xiàn)代信息技術(shù)，不管是農(nóng)業(yè)、科技、國防、文化，哪一個方面信息化都必須廣泛應用信息技術(shù)，深入開發(fā)利用信息資源。第四層含義是信息化不能一蹴而就，它是一個不斷深化的過程。研究電子政務，是基于政府信息化的范疇，而政府信息化又是整個國家信息化中重要組成部分，甚至是龍頭。所以首先要了解什么叫信息化，這個概念非常重要。
第二個概念，叫電子政務。這個概念是在引進國外政府信息化概念的過程中，把它中國化了的一個概念。從國際社會來講，一般不叫電子政務，更多的叫電子政府，或者叫電子網(wǎng)絡政府。在政府信息化的過程中，我們創(chuàng)造了電子政務這樣一個概念，把它中國化了，需要做出一定的解釋。所謂電子政務，它的定義是指公共管理組織運用信息技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)進行辦公管理的一種政務管理活動。電子政務的主體沒有用政府這個概念，而是用了一個公共管理組織，在國外就叫公共部門，實際上它比廣義政府的概念還要寬泛。在國外，廣義政府包括狹義的行政權(quán)力機構(gòu)，立法機構(gòu)，司法機構(gòu)，共同構(gòu)成廣義政府的概念。在中國，電子政務在某種意義上比國外廣義政府概念還要寬，因為還有執(zhí)政黨、行政職能的事業(yè)單位，也要信息化，所以電子政務的主體，用的是公共管理組織。
電子政務概念，又可以分為廣義、狹義的兩個方面。從廣義上講，只要行使公共權(quán)力，管理公共事務，這種活動都可以叫做政務活動。電子政務就是把傳統(tǒng)的政務活動，通過信息化的手段來實現(xiàn)，從這個意義上講，廣義的電子政務應該包括很寬泛的內(nèi)容，它滲到公共部門、公共組織，行使公共權(quán)力，管理公共事務的各個方面，都可以叫電子政務。從狹義來講，電子政務也可以指一個單位、一個部門內(nèi)部一項很具體的政務活動。如到工商部門注冊一個企業(yè)，通過網(wǎng)絡，從申報開始，把企業(yè)執(zhí)照申辦下來，意味著注冊這個政務活動，用傳統(tǒng)政府、傳統(tǒng)政務實現(xiàn)了電子政務。再如稅務部門納稅，一個企業(yè)要給國家納稅，通過網(wǎng)絡從交稅開始一步一步申報，到最后國家稅務部門，把銀行帳戶的錢劃到國庫，這個過程如果都是通過網(wǎng)絡實現(xiàn)的，那么在報稅這個政務上就實現(xiàn)了電子化、信息化。所以電子政務這個概念也可以很微觀，很具體。在后面的電子政務概念的使用中，既可以講廣義的，也可以講狹義的。不管狹義的電子政務，還是廣義的電子政務，它包括三層基本含義，第一層，它必須利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)，如果不用信息技術(shù)或者網(wǎng)絡技術(shù)，就不是電子政務，可能是傳統(tǒng)政務。第二層含義就是電子政務總是與公共事務的管理、公共權(quán)力的行使相聯(lián)系，如果不是管理公共事務，不是行使公共權(quán)力，就不屬于電子政務的范圍，可能屬于電子商務，可能屬于電子事務。第三層含義，電子政務不意味著我們對傳統(tǒng)的政務過程進行一個信息化的復制，而是對傳統(tǒng)的政務活動，傳統(tǒng)的政務過程進行信息化的改造。這一點非常重要，但又很容易被人們忽視。
第三個概念，是電子政府，也可以叫電子化政府、電子網(wǎng)絡政府，是一個與虛擬相結(jié)合的垮平臺政府，它的最大特色，就在于虛擬性，即通過網(wǎng)絡構(gòu)建起一個跨區(qū)域的、跨時空的遠程政府，可以為社會、公眾提供２４小時不間斷的在線服務，或者叫一站式服務。它不受傳統(tǒng)政府部門上下班的限制，打破了時空。這樣一種虛擬性，雖然不能完全取代傳統(tǒng)的物理形態(tài)、政府的存在，但是它對傳統(tǒng)物理政府的運行、管理會產(chǎn)生非常深刻的印象。電子網(wǎng)絡政府的建成，建設，意味著在政府治理這個層面上，將有可能從傳統(tǒng)的實體管理走向程序式管理，它對政府治理產(chǎn)生的影響非常深刻。
電子政務和電子網(wǎng)絡政府兩個概念之間是一個什么關(guān)系呢？如果把電子政務理解為一個狹義的，一項一項具體政務活動信息化，那么一級政府，不管中央政府、地方政府，都承擔很多管理服務職能，把一個政府主要的管理服務職能通過電子化手段來實現(xiàn)，就由電子政務走向了電子網(wǎng)絡政府，也就是說當一個政府承擔的主要管理服務職能，通過信息化的手段來實現(xiàn)，就意味著它可以建成一個電子網(wǎng)絡化的政府。
一級政府承擔的服務管理職能，永遠不可能百分之百的信息化，只能說它主要方面承擔管理服務職能能夠信息化，就由電子政務走向了電子網(wǎng)絡政府，也就是說，電子網(wǎng)絡政府建成了。從這個意義上講，從電子政務一個一個具體的政務工作信息化，到一級政府承擔的主要管理服務職能信息化，整個是一個過程。
了解了電子政務、電子網(wǎng)絡政府這兩個基本范疇，基本概念后，還需要了解電子網(wǎng)絡政府的核心價值，為什么要不遺余力的花這么多的投入來構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府呢？電子網(wǎng)絡政府的核心價值可以概括很多方面，集中的表現(xiàn)在三個層面上，第一方面是通過構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，大大提高了政府管理運作的透明度、公開性，使政府管理、治理真正變透明的政府，公開的政府。第二方面是通過構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，使政府和社會，包括企業(yè)、公眾，他們之間形成一種廣泛的互動，廣泛的信息溝通，在過去的傳統(tǒng)政務下，政府和社會很難進行互動，因為它處在一種嚴重的信息不對稱狀態(tài)，政府往往控制整個社會信息的８０％，而社會公眾最多掌握的信息超不過２０％，政府和社會處在一種信息不對稱狀態(tài)，所以很難互動。但是這種信息不對稱狀態(tài)將隨著電子網(wǎng)絡政府的構(gòu)建被打破，為政府和社會的公眾互動提供了可能。第三方面是通過構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，可以大大提高政府的管理績效，提高政府的效率，降低行政管理成本，對政府治理來講意義深遠。
為了說明上面講的三條核心價值，舉兩個例子，第一個是正面的，另一個是負面的。從正面來講，１９９９年是政府上網(wǎng)年，當時的國家計委也在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建了自己的門戶，在國家計委制定十五規(guī)劃時，按照傳統(tǒng)的治理過程，規(guī)劃初稿制定出來后，送到有關(guān)領(lǐng)導層、省、部委征求意見，在９９年國家計委的門戶構(gòu)網(wǎng)站建起來后，在按傳統(tǒng)的、向領(lǐng)導層征求意見的同時，又把十五規(guī)劃的草案放在了國家計委的門戶網(wǎng)站上，通過門戶網(wǎng)站，全國民眾對十五規(guī)劃提出了數(shù)以萬計的建議，參與提建議的人，上至８０歲老人、離退休家屬，下至中小學學生，都提出了自己的建議，有很多建議是很有價值的。國家計委為了表彰公眾這種積極參與、提出有價值的建議，專門搞了一次評獎，有特等獎、一等獎、二等獎。如果沒有這樣一個網(wǎng)絡，民眾參與國家十五規(guī)劃制定幾乎是不可能的，這是一個正面的例子。再比如，信息披露方面的負面例子， 2003年北京出現(xiàn)了大面積的ＳＡＲＳ疫情，疫情確實是突發(fā)的，過去沒有建立一個突發(fā)的，應對公共衛(wèi)生體系的機制，有情可原，但是由于在信息披露方面沒有嚴格的披露制度，政府和政府之間沒有這樣信息溝通的機制，本來2002年１１月，廣東就出現(xiàn)了ＳＡＲＳ疫情，由于沒有信息披露機制，政府和政府之間沒有信息溝通機制，直到2003年３月、４月，在北京大面積蔓延開來。如果我們有信息披露機制，有信息公開法律，那么一旦出現(xiàn)疫情后，可以很快把它向社會公布，引起老百姓的關(guān)注、防范，由于信息披露不及時、統(tǒng)計方面出現(xiàn)的問題、行政體制方面的風格等等復雜原因，造成老百姓處在一種不知情的狀態(tài)，在一定意義上也助長了ＳＡＲＳ疫情的蔓延。通過這樣正反兩方面的例子，我們對構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，它的公開性、透明度，它和政府與社會之間產(chǎn)生互動，它的價值會有一定的了解。
第四個概念，是政府信息化。信息化是一個過程，從一個一個電子政務的線，到電子網(wǎng)絡政府的建成，整個這個過程，可以把它理解為政府信息化的過程。政府信息化的過程可以看作是一個由低級到高級、由簡單到復雜、不斷深化的過程，整個過程可以追溯到上個世紀８０年代中期，我們開始搞辦公自動化，到現(xiàn)在要構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，整個過程都可以理解為政府信息化的過程。
以上是第一個大問題電子政務的基本理念第一小點，四個比較重要的概念。
第二小點，電子網(wǎng)絡政府對傳統(tǒng)政府治理的影響。電子網(wǎng)絡政府的構(gòu)建、建成，雖然不能完全取代傳統(tǒng)的政府實體管理，但是對傳統(tǒng)政府管理會產(chǎn)生非常深刻的影響，這種影響主要集中在四個層面上。第一 ,對政府形態(tài)的影響；其次，對政府組織結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生很深刻影響；第三，對政府運行方式會產(chǎn)生一定影響；第四，對政府管理功能會產(chǎn)生直接影響。
我們做一個簡單的比較，從政府形態(tài)來看，在傳統(tǒng)政務條件下，政府是一種物理政府、實體化政府，比如要到北京市政府，必須到北京市這個城市來，到北京市政府這個辦公地點去，這叫實體政府、物理政府。在傳統(tǒng)政府管理下，這種實體政府、物理政府進行的是一種實體化管理。但是，通過垂直電子政務，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府以后，政府這種形態(tài)很可能變成數(shù)字化政府，一個虛擬化的政府，有可能是一種程序化管理，這是從政府形態(tài)上來講的。從政府的組織結(jié)構(gòu)來講，在傳統(tǒng)政務下，政府管理一般都是垂直化的，分層次的，它的管理幅度比較狹窄，管理層次比較多，而在電子網(wǎng)絡政府狀態(tài)下，可能使這個組織結(jié)構(gòu)變成一個扁平化的、放射性的結(jié)構(gòu)，它的廣泛幅度可能更寬，管理層次相對減少。從政府管理運行來看，在傳統(tǒng)政務下，它是一種層層審批、控制、管制，整個管理的透明度比較低，是一種政府的單項溝通，在電子網(wǎng)絡政府狀態(tài)下，有可能提供２４小時不間斷的在線服務，公眾可以公開參與，政府和企業(yè)、社會成員能夠產(chǎn)生雙向的互動。從管理功能來看，在傳統(tǒng)政務下，可以概括為一種粗放式的管理，政府對社會管理的成本比較高，管理的效率比較低。在電子網(wǎng)絡政府狀態(tài)下，有可能實現(xiàn)一種精細化管理，由程序化管理取代傳統(tǒng)政務手工化管理，做到精細化管理。從發(fā)展的視角來講，可能降低政府的管理成本，提高政府的管理效益。所以構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，對傳統(tǒng)政府至少可以產(chǎn)生上面四個方面的影響。
第三個小點，電子網(wǎng)絡政府發(fā)展的趨勢。從全世界視角來看，應該說構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府時間還不長，但是它的功能、作用已經(jīng)初步顯現(xiàn)出來。從未來發(fā)展的走向來看，通過電子網(wǎng)絡政府的構(gòu)建，它的未來趨勢和過去相比會發(fā)生一系列變化。首先，從行政職能配制來看，通過構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，有可能使政府管理職能由過去管理型、控制型的職能，逐步向服務型的職能轉(zhuǎn)化。第二，從政府管理過程來看，有可能從過去管理的公開性、透明度比較低，甚至暗箱操作逐步向政務活動公開化方向轉(zhuǎn)化。第三，政府的決策過程有可能從傳統(tǒng)政務的集中決策，向電子網(wǎng)絡政府狀態(tài)下民主化的決策方向轉(zhuǎn)化。第四，從政府的權(quán)利結(jié)構(gòu)來看，有可能由集權(quán)式的權(quán)利結(jié)構(gòu)，向分權(quán)式的權(quán)利結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。第五，從政府的組織機構(gòu)設置來看，由傳統(tǒng)政務過去組織結(jié)構(gòu)比較臃腫，機構(gòu)設置比較細化，逐步向精簡高效方向轉(zhuǎn)化。第六，從行政人員，即管理人員本身來看，有可能由管制型向知識管理型方向轉(zhuǎn)化。也就是說，過去政務人員、行政管理人員實際更多是一種管理職責，那么未來在電子網(wǎng)絡政府狀態(tài)下，公務人員逐步要成為一種知識管理的提供者，從這個方向逐步轉(zhuǎn)化。最后一點，從一個社會的政治過程來講，有可能由代議制民主逐步向電子化民主方向轉(zhuǎn)化，這對于傳統(tǒng)政務的影響是非常深遠的。
電子網(wǎng)絡政府未來的發(fā)展趨勢和走向，可能會影響整個政府存在的形態(tài)。這種政府形態(tài)如果對近代人類社會演變做一個概括，可以概括為三大政府形態(tài)，最早叫政治家政府，后來這個政府的形態(tài)演變?yōu)楣倭胖普?，到現(xiàn)在正在向電子網(wǎng)絡政府趨勢和方向發(fā)展。這三種政府形態(tài)在世界范圍內(nèi)，對應社會經(jīng)濟發(fā)展的三種革命，第一種是機械工業(yè)革命，大體可以追溯到自由資本主義時代，第二種官僚制政府對應的是電氣工業(yè)革命，從２０世紀初到２０世紀９０年代，全世界可以看作是電氣工業(yè)革命時代，對應的是官僚制政府。從２０世紀末到現(xiàn)在，人類社會進入信息工業(yè)革命時代，對應的政府形態(tài)將是電子網(wǎng)絡化政府。把近代工業(yè)革命看作一個鏈條，它所經(jīng)歷的三個階段，就是機械工業(yè)革命、電氣工業(yè)革命、信息工業(yè)革命，所對應的是三種政府形態(tài)，政治家政府，西方國家哪一個政黨選舉獲勝了，哪一個執(zhí)政黨就上臺執(zhí)政，整個的政府大換班，從內(nèi)閣首相、各部部長、司長、處長，出國辦事人員，統(tǒng)統(tǒng)都由這個政黨上臺執(zhí)政，造成幾年政府大換血、政府管理的混亂。西方國家有人說，每一次政黨選舉的勝或敗，能不能只更換主要人員，不要造成一般公務人員大換班，這樣就進入官僚制政府時代，哪個政黨選舉獲勝，只更換政府管理的核心人員，比如說首相、各部部長、部長助理，對于９０％的管理人員，讓他終生在政府任職，在政治上保持中立，形成了近代文官制度，絕大多數(shù)人是考試進入政府的，靠自己的管理能力來管理國家，而只有少數(shù)的政務官，才是隨政黨選舉的勝、敗決定他的競爭力。近 20多年來，這套管理制度暴露不少弊病，西方國家這些大規(guī)模的政府改革改掉了官僚制制度的很多弊病，通過信息化構(gòu)建一個企業(yè)化的政府，或者說電子網(wǎng)絡政府，這種政府形態(tài)正在一定意義上取代傳統(tǒng)的官僚制政府。
第二、中外電子政府的發(fā)展
先對國外和中國電子政務發(fā)展過程做一些分析，然后介紹國內(nèi)外電子政務的發(fā)展歷程。
首先一點，國外電子政府的發(fā)展。從政府信息化本身來講，首先盛行在西方發(fā)達國家，特別是當代歐美一些發(fā)達國家，是信息化最早的國家。從一定意義上講，這些發(fā)達國家也引領(lǐng)世界政府信息化的潮流，所以了解政府信息化發(fā)展過程、電子網(wǎng)絡政府發(fā)展過程，首先不能不關(guān)注國外電子政府的發(fā)展。國外電子政務發(fā)展有特定的背景，這背景涵蓋了很多內(nèi)容，概括為五句話，第一、國外電子政府的發(fā)展背景首先是政府在管理過程中出現(xiàn)了嚴重危機，就是信任危機；其次，政府在管理過程中出現(xiàn)了嚴重的財政危機；第三，從上個世紀７０年代以后，出現(xiàn)了經(jīng)濟一體化的趨勢，經(jīng)濟一體化的要求也對政府提出了很高的要求；第四，官僚制這樣一種政府形態(tài)暴露出很多問題；第五，信息技術(shù)的快速發(fā)展，為構(gòu)建信息化的政府提供了可能。
從信任危機來講，西方國家在二戰(zhàn)以后，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，政府千方百計給老百姓提供更多的服務，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，百姓對政府的要求越來越高，把它概括為四個字，叫多、高、少、精，就是老百姓希望政府能夠提供更多的公共服務，而且是高質(zhì)量的，還要求政府的機構(gòu)要精干，隊伍人員要精干，但是政府往往在民眾這種要求面前力不從心，捉襟見肘，你讓我提供更多的服務，對不起，我只能增加機構(gòu)、增加人員、追加預算，這樣老百姓和政府之間產(chǎn)生一種不信任感，所以當時美國一個政府官員說，我們現(xiàn)在不僅面臨巨大的財政赤字，我們還面臨巨大的信任赤字。推動政府改革，推動政府信息化，在很大程度上是為了改善政府和民眾中間產(chǎn)生的矛盾。
第二是財政危機，西方國家二戰(zhàn)以后絕大多數(shù)都走向了福利主義國家的道路，政府跟社會成員承擔了過多的責任，比如說養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、就業(yè)保險等等，給社會成員提供的保險越來越多，承擔的福利越來越多，而福利帶有剛性，只能上，不能下，這個經(jīng)濟發(fā)展是有周期性的，當經(jīng)濟不景氣的時候，福利又不能減少，政府只能追加預算，增加財政赤字，所以政府普遍背上了赤字的包袱，出現(xiàn)了財政危機。
第三，所謂的經(jīng)濟一體化，隨著上個世紀７０年代，各國政府為了提高自身的競爭力，都想進行改革，增加本國在國際社會的競爭力。
第四，所謂的官僚制政府出現(xiàn)了管理危機，效率低下，自我服務意識嚴重，對民眾的疾苦漠不關(guān)心，所以也導致了民眾的不滿。
最后，除了上面四個方面外，國外之所以能夠大刀闊斧的推動政府改革，推動政府信息化，關(guān)鍵在于信息技術(shù)的快速發(fā)展給政府信息化提供了一種技術(shù)上的支持，如果沒有這種信息化的發(fā)展，電子政務發(fā)展也是很難推進的。
以上是首先要了解的國外電子政務的發(fā)展背景，電子網(wǎng)絡政府的發(fā)展背景。
在這樣一個發(fā)展大背景下，絕大多數(shù)國家，包括發(fā)展中國家，在發(fā)達國家政府信息化的影響下，都在推動本國的信息化。如２０００年，聯(lián)合國科教委組織，對６０個國家進行過一個調(diào)查，最后發(fā)現(xiàn)有８９％的國家都在不同程度地推動電子政務的發(fā)展，并且將電子政務的發(fā)展列為他們國家的重要事項。因為，推動政府信息化、發(fā)展電子政務，在某種意義上講，關(guān)系到政府的競爭能力，政府競爭能力的高低，在一定程度上又關(guān)系著這個國家在國際社會上的競爭能力。
第二，國外電子網(wǎng)絡政府發(fā)展的特點。當代發(fā)達國家，引領(lǐng)電子政務潮流，他們在構(gòu)筑電子網(wǎng)絡政府，或者說推動政府信息化這個過程中，顯現(xiàn)出一些比較顯著的特點，大體有四個方面：
第一個特點，在推動政府信息化的過程中，首先與政府改革緊密相結(jié)合，這一點特別值得我們關(guān)注，應該引起我們關(guān)注。為什么要關(guān)注國外在推動政府信息化、構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府與政府改革的結(jié)合這個問題？因為我們國家在推動電子政務的過程中，往往在這個方面結(jié)合的不夠緊密。國外在政府改革的過程中力度比較大，上個世紀７０年代末，鄧小平在中國改革開放，西方國家撒切爾夫人在英國也發(fā)動了一個政府改革，由此引發(fā)了西方國家大規(guī)模的政府改革，英國的政府改革很快波及到全世界，后來形成很多不同類型模式的改革，如所謂的市場導向的改革，完善行政體制的改革等等。縱觀西方國家政府改革這２０多年的衍變發(fā)展，它涉及到的內(nèi)容是很多的，最主要的有這么四個方面帶有共性。正是這四個方面改革的共性，成為它和推動政府信息化結(jié)合非常緊密的內(nèi)容。第一方面，就是西方國家，特別是發(fā)達國家在政府改革時，普遍做法是大規(guī)模裁減機構(gòu)，裁減人員，削減財政開支。以美國為例，克林頓從９３年上臺到９７年，在中央地方政府裁員２８萬人，提出一個口號是，只有裁減了政府過多的機構(gòu)，裁減了人員才能 減少政府的財政開支，削減預算；只有削減了預算，減少了財政開支，才能減少對老百姓的稅收；只有減少了對老百姓的稅收，政府才能得到民眾的擁護。那么在這樣一種理念上，他大刀闊斧的裁減機構(gòu)，裁減人員。我們是９７年到美國去考察聯(lián)邦政府的改革，當時留下了比較深刻的印象。當然美國是一個個案，但是裁減機構(gòu)，裁減人員，削減預算，可以說是西方國家政府改革的一個普遍的內(nèi)容。第二方面，他們提出要再造政府，重新構(gòu)建一個政府，那么在政府改革中，還有一項重要的內(nèi)容，就是將政府承擔的一些具體的服務型職能轉(zhuǎn)移出政府，轉(zhuǎn)移給民間組織，甚至轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，讓他們代替政府提供一些具體的服務職能。他們說，要推進公共服務市場化，把大量政府職能和服務型職能轉(zhuǎn)移給社會，轉(zhuǎn)移給民間機構(gòu)以后就可以減少政府具體瑣碎的事務，政府可以集中精力做好重大決策，也可以提高政府公共服務的水平和質(zhì)量。第三方面，所謂的放松政府對社會、對市場的管制，減少不必要的過于繁瑣的規(guī)章制度，叫放松管制，放松規(guī)制。這一點我們在理解國外改革的時候，不能完全和中國的硬套，因為中國整體上講，可能是一個制度發(fā)揮比較欠缺的國家，而在西方國家，特別是發(fā)達國家，法律比較完備，規(guī)章制度也非常健全，一般做法是遇到問題就立規(guī)矩，這樣規(guī)章制度越來越多。到現(xiàn)在，規(guī)章制度太多了，反過來束縛了公務人員的手腳，公務人員變成了規(guī)章制度的奴隸，他的自主性、積極性難以發(fā)揮了，所以他們要大刀闊斧的裁減規(guī)制，放松規(guī)制，給公務人員更多的自主權(quán)，積極性。第四個方面，把市場機制引入到政府提供的公共管理，公共服務活動中來。一般來講，政府提供的公共服務是政府承擔的責任職責，政府對社會承擔這種責任，他的花消主要來源于老百姓交的稅，當然不能盈利，但是政府提供的公共服務，雖然花的是納稅人的錢，不以盈利為目的，但是并不意味著不講求效率，也要提高服務效率，降低管理成本，在傳統(tǒng)服務模式中達到不了，實現(xiàn)不了這個目的。所以他們說，政府公共服務，公共管理，可以引入市場機制，他們在公共服務中，引入了委托、承包、代理、合同這樣一種市場化運作的機制，使政府提供的公共服務水平越來越高，質(zhì)量越來越高，而行政管理成本還大大降低了，收到顯著的效果。應該說西方國家在政府改革中的一些做法，在國際社會中產(chǎn)生了非常廣泛的影響，也直接影響到我們國家的改革。所以說研究、探討國外電子網(wǎng)絡政府發(fā)展過程，研究政府信息化發(fā)展歷程過程，我們看到有非常顯著的特點，就是他們把政府改革的這樣一種成果，通過信息化構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，把它固化下來，做到了政府信息化、構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府和政府改革有機的結(jié)合，這一點是非常有借鑒價值的，也值得認真研究。
第二個特點，是注重統(tǒng)一規(guī)劃和技術(shù)標準。電子網(wǎng)絡政府的構(gòu)建，除了要和政府改革相結(jié)合以外，在推動信息化，或者說推動電子網(wǎng)絡政府構(gòu)建的過程中，非常重視統(tǒng)一的規(guī)劃制定和技術(shù)標準規(guī)范，這一點是非常非常重要的。政府信息化是一個非常巨大的社會系統(tǒng)工程，政府是有上下左右配合的，有一個權(quán)力行使方向的，如果說有隸屬關(guān)系的政府，上下領(lǐng)導隸屬管理的，它是一級控制一級，它比電子商務要求更高。我們在推動電子政務的過程中，如果制定規(guī)劃，統(tǒng)一標準，就成為推動政府信息化發(fā)展電子政務一個非常重要的問題。在這點上盡管西方國家，特別是發(fā)達國家，多是一種聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)。比如說美國，它的聯(lián)邦政府對州還沒有直接的領(lǐng)導被領(lǐng)導關(guān)系，但是它在構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府的時候，也很注重制定統(tǒng)一的規(guī)劃，制定統(tǒng)一的技術(shù)標準，把它作為推動電子網(wǎng)絡政府非常重要的條件。
第三個特點，國外特別是西方發(fā)達國家在推動電子網(wǎng)絡政府的時候，十分關(guān)注應用，更多強調(diào)的是政府給社會、企業(yè)、社會成員提供的信息化服務，把應用的重點不是放在政府內(nèi)部辦公自動化上，而是放在政府為社會、企業(yè)、社會成員能夠提供什么樣的信息服務。
第四個特點，國外包括發(fā)達國家在推動政府信息化過程中，在構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府時，也是大體遵循了一個由易到難，由簡單到復雜的發(fā)展過程。
這四個特點，在一定意義上講，反映概括了當前國外，特別是發(fā)達國家在推動政府信息化構(gòu)建電子政務過程中的一些基本走向。
下面，研究一些比較有代表性的國家，西方國家的電子政務發(fā)展戰(zhàn)略。首先是美國，目前世界上公認做的比較好的。政府網(wǎng)絡構(gòu)建做的比較好的，是美國、新加坡，還有歐洲一些國家，包括加拿大、英國，做的比較好，也具有代表性。以美國為例，美國構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府是 1993年，由副總統(tǒng)格爾提出一個國家資訊規(guī)劃，國會通過了方案，要求所有的機構(gòu)要為這個信息，提供信息服務制定標準，提出到２００３年１０月，政府機構(gòu)要逐步消除市場化辦公，并且能夠在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)電子化的在線交易。為了推動政府信息化，美國在推動構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府時，甚至通過總統(tǒng)命令這樣一種形式來規(guī)范電子政務網(wǎng)絡建設，比如在１９９７年１２月，克林頓發(fā)布了一條命令，建議訪問的信息不是根據(jù)機構(gòu)進行組織，而是根據(jù)用戶可能尋找的服務，或者是信息的類型來組織，即政府要幫助公民一站式訪問現(xiàn)有的政府信息和服務，這個總統(tǒng)命令就很值得我們重視，命令的核心思想，不是按現(xiàn)在的政府機構(gòu)來設置，按部門給社會，公眾提供一些信息，考慮到我如何方便給社會提供信息，不能這樣來思考問題，而是要反其道而行之，即社會、公眾、企業(yè)，如何在網(wǎng)上一站式的獲取政府的信息更方便，那么要整合內(nèi)部機構(gòu)，這就是一個反向思維，這樣對信息提供的手段方式和我們傳統(tǒng)思維可能變化比較大，差異比較大。總而言之，它強調(diào)的是政府要為老百姓、為企業(yè)要提供方便的信息服務，首先要讓社會如何方便獲取政府信息。
按照這個角度思考問題，美國在構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府時，確立的指導原則和應用領(lǐng)域大體是三項基本指導原則，第一，是建立一套共同的政府運作程序，為公眾提供單一的生存渠道，首先要規(guī)范政府的運作，就像標準化不僅僅是一個技術(shù)的標準化，還有政務管理過程的標準化，只有政務的運作程序比較統(tǒng)一了，它構(gòu)建的系統(tǒng)才能容易實現(xiàn)互聯(lián)互通，資源共享。所以它確認的定義是要建立一套共同的政府運作程序，為公眾提供單一的生存渠道。第二個原則，是提供一套共同的、統(tǒng)一的信息使用工具。第三個原則，是通過構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，推動跨機關(guān)的資源共享。這三項，是美國在推動電子網(wǎng)絡政府時所確立的基本指導原則。
在應用領(lǐng)域方面，美國作為一個發(fā)達國家，在構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府開始時，也不是全面出擊，它突出應用，但是這些應用是有選擇的。西方國家在推動電子政務應用時，更多關(guān)注的是政府對社會、對企業(yè)的服務，對公眾的信息服務，所以確定一些重點應用領(lǐng)域，也基本是重述這樣一種指導思想的。比如美國在推動信息化過程中，首先確認了六個領(lǐng)域的重點應用。第一，是建立一套全國的電子福利支付系統(tǒng)；第二，發(fā)展整合性的電子化信息服務，不是各個部門我如何方便給社會提供，而要整合；第三，發(fā)展全國性執(zhí)法與公共安全系統(tǒng)；第四，推動跨政府的納稅申請與交稅處理系統(tǒng)，西方國家特別是美國，個人所得稅占了稅的主要來源，如何通過信息化服務，給個人交所得稅提供方便，成為一個很重要的服務領(lǐng)域；第五，建立國際性的貿(mào)易資料系統(tǒng)；第六，推動政府部門的電子郵寄系統(tǒng)，這是美國在推動政府信息化，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府時，最初確立的一些重要、重點應用領(lǐng)域。
按照美國人的理解，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，是以客戶為中心的，這個客戶是指政府所服務的對象，就是納稅人，它要構(gòu)建一個為納稅人服務為中心的電子網(wǎng)絡政府，構(gòu)建一個以客戶為中心的電子網(wǎng)絡政府，這個電子網(wǎng)絡政府分成四個發(fā)展階段，大體上遵循了一個由簡單到復雜，由易到難的規(guī)律，在第一階段，是一個比較低級形態(tài)的電子網(wǎng)絡政府，政府部門首先在網(wǎng)上搞一個門戶，通過這個門戶提供各種信息，這時政府只能對社會提供一種簡單的事務處理，技術(shù)復雜程度也比較低；第二階段，政府門戶網(wǎng)站進一步完善，功能進一步強大，這時政府各個部門之間，通過網(wǎng)絡開始初步協(xié)作，它的網(wǎng)絡層、基礎(chǔ)層也更加復雜，程度進一步提高；第三階段，電子政務的發(fā)展引起政府業(yè)務的重構(gòu)，也就是引起政府業(yè)務流程的重新構(gòu)建，這時要開始進一步的系統(tǒng)集成，各個政府不同部門之間，開始更多的協(xié)作，即類似于中國所說的協(xié)同辦公，在網(wǎng)上能協(xié)同辦公，能并聯(lián)審批，這時電子政務的基礎(chǔ)設施、技術(shù)要求也進一步復雜化了，這是電子網(wǎng)絡政府發(fā)展的第三個階段。第四階段，是一個比較成熟的電子網(wǎng)絡政府了，這時的政府具有比較強的服務能力和管理能力，政府實際上已經(jīng)變成一個對社會、對知識的提供者，不是像過去簡單的管理，它更多的是一種知識的提供，政府的部門和企業(yè)和社會公眾有更廣泛的互動、交互，產(chǎn)生大量的信息溝通，使電子網(wǎng)絡政府的技術(shù)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)更加完整、更加復雜化。經(jīng)過這么四個階段，才能構(gòu)建起一個比較成熟的電子網(wǎng)絡化政府。
按照美國的時間表，把電子網(wǎng)絡政府，在聯(lián)邦政府也好，州政府也好，不同的部門，其成熟程度、實現(xiàn)程度不是一刀切的，到２００５年有５０％的政府機構(gòu)大體要處在第二個電子網(wǎng)絡政府發(fā)展的階段，有５５％的政府機構(gòu)要處在第三個電子網(wǎng)絡政府發(fā)展階段，少量的政府機構(gòu)要達到比較成熟的第四個電子網(wǎng)絡政府的發(fā)展階段；到２０１０年，通過信息化的手段，將對傳統(tǒng)政府機構(gòu)轉(zhuǎn)換改善完畢，傳統(tǒng)意義上的政府管理機構(gòu)在美國將不復存在。美國人認為構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，推動政務信息化最難的大體是三個問題。第一，是要改變傳統(tǒng)政府的政務管理流程、政務管理的程序，它的流程已經(jīng)經(jīng)過了幾百年的歷史，現(xiàn)在要通過信息化手段改變這套傳統(tǒng)政務流程是相當難的，而這個流程不改變，在某種意義上講，它不適合、不符合信息化的要求，所以政務信息化一個重要的要求是要對傳統(tǒng)的政務流程進行重新構(gòu)建，這一點是比較復雜，也是比較難的一個問題；第二，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府的難點在于改變公務人員的管理行為，公務人員長期按照傳統(tǒng)政務管理過程形成這樣一種觀念、一種理念、一種價值觀，要在電子網(wǎng)絡政府狀態(tài)下，按照信息化的手段要求使他的行為、觀念適應電子網(wǎng)絡政府，這兩者之間應該說有比較大的差距，所以如何改變公務人員的行為，使他的行為能夠適應電子網(wǎng)絡政府管理是相當難做的。第三，是技術(shù)基礎(chǔ)設施的支持。電子網(wǎng)絡政府的構(gòu)建，政務信息化必然要涉及到一系列復雜的技術(shù)問題，如信息技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)，包括辦公自動化技術(shù)，這里面確實有一些比較復雜的技術(shù)問題。所以說這三者共同構(gòu)成了電子政務、電子網(wǎng)絡政府建設中的三個難點，首先是改變流程，其次是改變行為，最后才是技術(shù)支撐。
再以歐盟為例，歐盟１５個成員國目前絕大多數(shù)國家都是世界上比較發(fā)達的國家，電子網(wǎng)絡政府的構(gòu)建對全世界的影響也是比較大的。按照歐盟提出的目標，這１５個國家在電子政務建設方面，在構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府方面是統(tǒng)一步調(diào)的，他們提出在１５個歐盟國家內(nèi)部，在構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府的過程當中，重點或者部分推動２０項具體應用，這２０項具體應用幾乎全部是面向社會的，有一部分是直接面向社會成員個人，納稅人，有一部分主要是面向企業(yè)個人。具體來講，在２０項典型應用中，有１２項是面向社會成員個人的，有８項是面對企業(yè)的，而且要求在２０００年底以前，歐盟１５個成員國大體都要能實現(xiàn)這２０項應用，也就是說這２０項具體應用都能在網(wǎng)上辦理。這個表在面向，政府、面向社會成員、面向納稅人的１２個服務中，包括和社會成員息息相關(guān)的一些具體服務，說個人所得稅的交納、職業(yè)介紹、社會安全與福利、個人信息、個人文件、汽車注冊、建筑許可申請、警察通告、公共圖書館、與個人相關(guān)的一些證明文件、高等教育入學申請、動遷通知、健康與醫(yī)療服務，這１２項電子政務在網(wǎng)上要辦理一些事務，幾乎都是與一個社會成員個人息息相關(guān)的事務。下面８項是政府給企業(yè)提供的網(wǎng)上服務，包括雇員所得稅的預扣、公司稅申報及其評估、增值稅申報及評估、新公司注冊、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、海關(guān)申報、環(huán)境保護報告、支付與采購等等。這２０項有１２項是直接面對社會成員個人的網(wǎng)上服務和８項直接面對企業(yè)的網(wǎng)上服務，都是歐盟的１５個成員國共同率先實現(xiàn)的網(wǎng)上應用。
這是通過我們對前面國外電子政務，或者說電子網(wǎng)絡政府它的這樣一個發(fā)展過程，它的特點、背景，以及美國、歐洲，一些電子政務典型的發(fā)展我們可以看到，那么全世界各國都在不斷的加大政府信息化的力度，推動電子網(wǎng)絡政府的建設，說到底它的本意是要提高本國政府它的競爭能力，那么最終要提升這個國家在國際社會中的競爭力。這是我們這個大問題里面它的第一個問題，這是國外電子政務的一個大體發(fā)展過程。
中國電子政務的發(fā)展，在信息化浪潮的影響下，在政務信息化方面做了很多工作，最早可以追溯到上個世紀８０年代中期，改革開放時間不長，在國外政務信息化的影響下，我們絕大多數(shù)黨政機構(gòu)首先推動辦公自動化，實際上這時就開始了中國政府信息化的歷程。到了９０年代，當網(wǎng)絡技術(shù)出現(xiàn)以后，西方國家叫信息高速公路，中國在政府信息化層面上也加快了步伐，特別是９０年代中期后，伴隨著網(wǎng)絡技術(shù)快速的發(fā)展，開始推動部門的、行業(yè)的，乃至地區(qū)的政府信息化發(fā)展，或者說加速了政府信息化的步伐。其中突出體現(xiàn)在，比如９９年，整體上發(fā)動了所謂的政府上網(wǎng)年，很多政府機構(gòu)都通過９９年政府上網(wǎng)年，在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建了自己的門戶；再比如２０００年推出了企業(yè)上網(wǎng)年，后來還推出了家庭上網(wǎng)，這都是網(wǎng)絡技術(shù)出現(xiàn)以后對我們國家信息化產(chǎn)生的深刻影響。在這個信息化過程當，政府信息化、電子政務的發(fā)展，一直扮演一個比較重要的角色，具體來講，從９０年代后，網(wǎng)絡技術(shù)出現(xiàn)后，信息化集中的體現(xiàn)在帶金字頭的工程，比如金橋工程、金卡工程、金稅工程、金關(guān)工程等，這是我們在行業(yè)領(lǐng)域、在信息化系統(tǒng)的構(gòu)建，推動政務信息化做了大量的工作，也取得了比較突出的成就。
比如金橋工程，主要就是修信息高速公路，就是布網(wǎng)，如電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、電力網(wǎng)，這三種網(wǎng)絡當然是以電信為主，廣電網(wǎng)的覆蓋面也很寬，如果沒有這些網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施建設，那么推動整個社會信息化、企業(yè)信息化、政治信息化，都是沒有基礎(chǔ)的。金橋工程取得的重大成就，為我們國家電子政務發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。再如金卡工程，就是通過某些領(lǐng)域大量的使用ＩＣ卡，如商業(yè)銀行，這個卡的推出改變了人們的消費觀念，減少了現(xiàn)金流通，方便了百姓，也提高了社會成員對信息手段的認識，那么盡管現(xiàn)在這個卡還是信息孤島，比如不同的銀行，工商行、建設銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行，推出的卡不能互聯(lián)互通，實現(xiàn)不了一卡通，盡管如此，它這樣一種積極性，這樣一種意義應該充分肯定，當然下一步如何有效的整合，將處于這種信息孤島的卡，盡量能夠方便老百姓，列為一卡通。再如金稅工程，在稅務領(lǐng)域投入相當?shù)馁Y金，構(gòu)建收稅管理系統(tǒng)，對增值稅發(fā)票監(jiān)管、集合，也是和我們國家在稅收領(lǐng)域存在的問題相聯(lián)系的，整個社會成員的納稅意識比較差，一些企業(yè)包括一些民營企業(yè)、國有企業(yè)都存在一些偷稅漏稅現(xiàn)象，為了杜絕國家財源流失，在稅收領(lǐng)域投入一些資金，構(gòu)建一種稅收監(jiān)管系統(tǒng)，這對加強政府管理，增加國家財政收入意義重大。第一期金稅工程投入不到２５億人民幣，這套監(jiān)管增值稅發(fā)票的金稅工程系統(tǒng)，第一年試運行后，靠這套系統(tǒng)增加的稅收是我們投資的十倍還多，就是說投資了不到２５個億，投入這套系統(tǒng)試運行后，給國家增加的稅收達到了２５０億，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益，所以現(xiàn)在還要做金稅工程的第二期。再比如外經(jīng)貿(mào)部門和海關(guān)共同構(gòu)建了監(jiān)管工程，它的目的是加強報關(guān)，加強對海關(guān)的管理，打擊走私販私，最終形成中國電子口岸，這樣十個政府部門，比如說海關(guān)、外經(jīng)貿(mào)部門、工商、稅務、質(zhì)量檢驗、公安，這么多的部門都在中國電子口岸這樣一個大的系統(tǒng)下互聯(lián)，對加強進出口貿(mào)易的管理，打擊走私產(chǎn)生的作用是很大的，意義也很重大。這是中國電子政務、政府信息化發(fā)展過程中率先加強一些行業(yè)，一些領(lǐng)域的信息化，也加強了這方面系統(tǒng)的構(gòu)建，取得了比較顯著的成效。
在加強這些領(lǐng)域、行業(yè)信息化建設的同時，一些地方政府也都加快了信息化的步伐，特別是東南沿海經(jīng)濟相對比較發(fā)達的地區(qū)，推動的步伐更快，力度也更大，從整體上看，取得的成效也比較顯著，比如北京，從９６年開始構(gòu)建首都政務信息平臺，到２００１年基本實現(xiàn)了部門區(qū)縣的全部聯(lián)網(wǎng)，內(nèi)容涉及到領(lǐng)導決策支持系統(tǒng)、機關(guān)內(nèi)部運用系統(tǒng)、社區(qū)服務一卡通、擴建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)系統(tǒng)，以及網(wǎng)上辦公系統(tǒng)等，按照北京政務信息化的目標，在２００５年大體實現(xiàn)政務信息化，以能夠適應２００８年奧運會對政務信息化更高的要求。如在北京海淀區(qū)中關(guān)園，是我們國家在網(wǎng)上辦事應用最早，當然它是一個特殊的園區(qū)，還不像一級政府，相對來講業(yè)務比較單純一點，但是它是最早在園內(nèi)實現(xiàn)網(wǎng)上辦事的，如入園申請、注冊登記、運營管理、網(wǎng)上報表、組織生活、自學等等，對企業(yè)的一些管理都是通過網(wǎng)上能夠?qū)崿F(xiàn)的。
在地方政府信息化發(fā)展中，尤其值得提到的是廣東南海電子政務的發(fā)展，或者叫示范，廣東南海的電子政務是國家科技部的一個重大示范項目，這個項目的重大意義在于，通過示范組織了一大批８６３專家，解決了政務信息的安全保障系統(tǒng)建設問題，電子政務對信息安全的要求更高，我們在電子政務建設過程中，推動中國政府信息化的過程中，能不能構(gòu)建起一套適應我們自主知識產(chǎn)權(quán)的信息安全保障基礎(chǔ)設施關(guān)系非常重要。南海的經(jīng)驗，恰恰給我們提供了這樣一套信息、安全的保障體系。這樣一套自主知識產(chǎn)權(quán)、一套國務院基礎(chǔ)設施建成，叫ＰＫＩ，它的建成為全國性電子政務的推進，提供了一個信息安全方面的保障，這倒不是說我們不相信于外人，因為你構(gòu)建信息化，特別是高層政府機構(gòu)有很多政務信息關(guān)系到國家的主權(quán)、國家的安全，所以必須要有一套自主知識產(chǎn)權(quán)的國務院基礎(chǔ)設施，使推動政治信息化有了基礎(chǔ)。
南海的示范，正好解決了這樣一個比較重大的難題，它對大面積的政務信息化推進，電子政務建設提供了重要基礎(chǔ)。南海雖然當時僅僅是一個縣級市，現(xiàn)在變成區(qū)了，很多主要的高層領(lǐng)導都去看了這套系統(tǒng)。在中國電子政務發(fā)展過程中，我們還要特別關(guān)注到國務院辦公廳和科技部正在抓的電子政務示范工程，我們知道電子政務的推進，政務信息化的應用是非常重要的，我們叫應用渠道，通過應用來拉動、推動政務信息化，能不能用起來是最關(guān)鍵的，為了使電子政務能夠良性發(fā)展，從去年開始，國務院辦公廳和科技部組織了一個跨地區(qū)的、跨部門的大范圍的電子政務示范，這個示范對推動中國電子政務的發(fā)展意義重大，涉及到國務院的部門有９個。
國務院辦公廳、國家計委（現(xiàn)在是國家發(fā)展與改革委員會）、外經(jīng)貿(mào)部（現(xiàn)在是商務部）、國家經(jīng)貿(mào)委（現(xiàn)在是國資委），以及國有資產(chǎn)管理委員會、科技部、勞動與社會保障部、國家工商總局、國家稅務總局、海關(guān)總局，國務院選擇了９個部門，地方選擇了７個地方政府，比如北京市、上海市、浙江省、深圳市、青島市、四川綿陽市、廣東南海市，現(xiàn)在南海已經(jīng)變成佛山的一個區(qū)了。選了這１６個單位，從縱向上來講，地方政府每一個城市都有代表，南海當時是一個縣級市，四川綿陽是一個地級市，有兩個副省級城市，兩個直轄市，還有一個省；從中央來講，選擇這些部委都是與管理社會經(jīng)濟關(guān)系關(guān)聯(lián)度比較高的部委，他們需要在網(wǎng)上互聯(lián)互通，并聯(lián)審批，協(xié)同辦公。所以說電子政務的示范工程是一個面積比較大的、跨地區(qū)，跨部門的示范，直接由國務院辦公廳和科技部主抓，由國務院副秘書長徐少師直接來抓。
作為這個示范工程的總體專家組成員，我參加了總的技術(shù)方案的制定，這個方案核心包括了四點，概括為叫一二三三，對電子政務整體推進和發(fā)展是有一些指導作用的。所謂一，就是說不管地方政府、部門，在推動中國電子政務發(fā)展的時候，都要借助一個公共的網(wǎng)絡體系，要依托一個公共體系，就是網(wǎng)絡體系，通過這個公共的網(wǎng)絡體系，要能夠提供目錄服務，域名管理服務，信息安全服務和政務信息交換服務，這是我們強調(diào)的一，不管哪一級政府，哪一級部門推動信息化都需要借助一個公共網(wǎng)絡體系。第二，在構(gòu)建政府信息化推動電子政務的時候，不管部門的也好，地方也好，地區(qū)也好，都要構(gòu)建兩個支撐平臺，不管是外網(wǎng)、內(nèi)網(wǎng)都需要這樣一個平臺，像內(nèi)網(wǎng)主要是核心政務這一套，外網(wǎng)主要對社會公眾，對企業(yè)服務，不管是內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)都要構(gòu)建兩個基本的支撐平臺，這就是所謂的安全支撐平臺和應用支撐平臺。安全支撐平臺包括可信服務、授權(quán)管理服務、時間戳服務和安全管理服務。這套安全支撐平臺，是通過國務院基礎(chǔ)設施 PKI和PMI兩者結(jié)合起來，共同構(gòu)成安全支撐平臺。應用支撐平臺，比如網(wǎng)上工商、網(wǎng)上稅務、網(wǎng)上財政、網(wǎng)上教育、網(wǎng)上社保等，沒有這個應用支撐平臺，各種具體應用是很難開發(fā)出來的。所謂三，兩個三，第一個三就是中國在電子政務發(fā)展中要遵循三種策略，就是所謂的組織策略、建設策略、管理策略，在組織策略方面要統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、提供保障、監(jiān)督落實，在建設策略方面要堅持政府主導、技術(shù)支持、企業(yè)運作，要讓ＩＴ企業(yè)參與其中，不能政府自拉自唱，在管理方面要規(guī)范管理、強化培訓，要完善電子政務的環(huán)境，如法制，還有總結(jié)經(jīng)驗，這是推動電子政務發(fā)展所要遵循的三種策略。最后一個三，就是通過一種示范，最終解決三種類型的典型應用，不是只有三種類型，是三種大的類型，第一種類型就是對行政級別比較高的政府機構(gòu)來講，重點要示范它的決策支持系統(tǒng)、應急指揮系統(tǒng)，這是高層政府機構(gòu)，關(guān)鍵要示范決策支持、應急指揮，要通過構(gòu)建一些系統(tǒng)來解決這方面的典型應用。對政府部門來講，不同的政府部門，比如說選了國務院那么多的部委，有工商、稅務、海關(guān)、商務、發(fā)改委等等，通過這些部門要重點示范能不能在網(wǎng)上實現(xiàn)并聯(lián)審批、協(xié)同辦公，這也是非常非常重要的。對于基層政府，比如選擇了四川的綿陽市，也選擇了現(xiàn)在的佛山南海區(qū)，是一個縣級的區(qū)，作為基層政府來講，更多的是直接向社會提供服務，比如向企業(yè)提供服務、向社會成員個人提供服務，這些行政級別比較低的基層政府重點要示范能不能在網(wǎng)上給企業(yè)、給社會公眾提供各種各樣的具體服務，這是非常重要的。通過這樣三種示范，三種類型的示范能夠給我們國家整個信息化的應用、電子政務的應用提供一些經(jīng)驗，總結(jié)一些經(jīng)驗，推動電子政務良性發(fā)展。
第三、中國發(fā)展電子政務的意義與政府管理創(chuàng)新
前面介紹了中國電子政務的發(fā)展，也介紹了電子政務的基本概念，下面需要結(jié)合中國的實際來討論中國發(fā)展電子政務的意義，也就是說為什么要加快電子政務發(fā)展的步伐，為什么各級政府黨政機構(gòu)都要把政府信息化、電子政務放到比較重要的位置。
推動電子網(wǎng)絡政府，從國際社會來看，一個國家推動政府信息化，首先是為了提高本國政府的管理能力和服務能力，政府能力提升后，就能提升國家在國際社會中的競爭能力。從這個意義上講，推動電子政務、推動政府信息化意義重大。具體來講，在中國目前條件下，加快政府信息化的步伐，加快構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，至少有六個方面的意義。
第一點，推動政府信息化，有利于迎接加入世貿(mào)組織后對政府管理提出的挑戰(zhàn)。我們從加入世貿(mào)組織以后，對中國的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了很大機遇，也使我國整個經(jīng)濟社會，特別是經(jīng)濟更好地與世界經(jīng)濟融為一體，給我們帶來了很大的發(fā)展機遇。但是也應該同時看到，加入世貿(mào)組織以后，確實對于我們的政府管理提出了一系列嚴峻的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在以下這么幾點。首先加入世貿(mào)組織以后，對于我們政府制定的公共政策提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，也就是說過去中國沒有加入世貿(mào)組織以前，在公共政策的制定方面，完全可以考慮中國特色，可以不過多的顧及到國際貿(mào)易組織的一些規(guī)則，但是加入世界貿(mào)易組織以后，就再不能這樣繼續(xù)了，政府在制定公共政策的時候，包括制定法律也好、行政性法規(guī)也好，要充分考慮到國際貿(mào)易組織的規(guī)則。也就是說，制定的法律法規(guī)不能違反世貿(mào)組織的基本規(guī)則，所以對于我們政府的管理的影響是很深遠的。加入世貿(mào)組織以后，我們首先抓緊對過去已經(jīng)制定法律法規(guī)的修訂，凡是與世貿(mào)組織規(guī)則相違背的，不吻合的，我們都要拿掉，或者要修改，有的甚至要廢除，對于未來我們制定公共政策，包括制定法律、法規(guī)，必須按照世貿(mào)組織的規(guī)則來進行，這是加入世界貿(mào)易組織以后，對我們政府管理的第一大挑戰(zhàn)。第二方面，加入世貿(mào)組織以后，對我們政府管理的公共服務也提出了很大挑戰(zhàn)，過去中國政府，在提供公共服務時，基本是一種政府壟斷，直到加入世貿(mào)組織以前，還有好多壟斷領(lǐng)域，比如鐵路、郵電、民航、電訊、電力、金融、保險，這些領(lǐng)域在加入世貿(mào)組織以前，大體是政府壟斷的領(lǐng)域。加入世貿(mào)組織以后，要逐步開放服務貿(mào)易，過去我們開放了技術(shù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易，但是在服務貿(mào)易領(lǐng)域采取了比較謹慎的態(tài)度，加入世貿(mào)組織以后再不開放就不行了，要按照承諾的時間表逐步開放這些領(lǐng)域，政府在公共服務領(lǐng)域要逐步開放，不僅像內(nèi)資開放，還要向外資開放，這對于過去長期壟斷這些領(lǐng)域來講，應該說提出的挑戰(zhàn)是很嚴峻的。，加入世貿(mào)組織前后，我們加快了相關(guān)壟斷領(lǐng)域的改革重組步伐，比如電力、發(fā)電和輸電分開，電訊南北分開，金融加快了商業(yè)化銀行改革的步伐等等，這些都是我們應對入世在公共服務領(lǐng)域所采取的舉措。第三方面，就是對我們的就業(yè)，對人生競爭帶來了很大的壓力。大家一個共同看法是，中國加入世貿(mào)組織以后，從長遠來講伴隨著大量的外資進入中國，給我們帶來很多就業(yè)的機會，但是就短期來看，因為大量的外國資本引入中國以后，我們的國有企業(yè)在和外國資本競爭時，至少在競爭初期有可能不是人家的競爭對手，有些企業(yè)可能要敗下陣來，這樣有可能在加入世貿(mào)組織初期，我們的國有企業(yè)在競爭過程中處于劣勢，這樣就有可能導致更多的國有企業(yè)職工下崗，有可能加劇我們的就業(yè)形勢。目前我們政府管理中一個很重要的問題，就是就業(yè)壓力很大，成為整個經(jīng)濟社會生活中最突出的問題，就的壓力越來越大，如果說很多國有企業(yè)的職工在入世初期還要下崗的話，這給我們就業(yè)的形勢壓力更大，與此同時，伴隨外資的進入，在優(yōu)秀人才的增長方面，我們也面臨強大的壓力，這是入世以后第三個方面對政府的挑戰(zhàn)。第四方面，加入世貿(mào)組織以后，對政府管理的方式提出了很多挑戰(zhàn)，比如過去大量行政手段的應用，我們公開性、透明度比較低，審批的范圍很大，審批很繁瑣，審批制的自由裁量權(quán)很多等等，行為不規(guī)范，這都是政府管理方式方面存在的問題。這些問題和我們加入世貿(mào)組織所做出的承諾的差距是比較大的，能不能依法行政，能不能提高政府管理的透明度，能不能減少行政手段的應用，能不能減少過多的干預，已成為我們改變政府管理方式，應對入世一個非常重要的問題。通過構(gòu)建政府信息化，推動電子政務，改變政府管理方案，提高政府管理的透明度、公開性，提高政府管理的效率等，可以把政府管理存在的問題得到更多解決，這對提升我們政府管理水平和服務能力，使政府管理適應加入世貿(mào)組織后帶來一系列的挑戰(zhàn)意義重大。
第二點，通過推動政府信息化構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，可以提高政府決策的科學性、及時性、有效性。政府決策我們過去主要是大量的決策失誤，造成大量的重復建設，造成巨額的國家財政資金浪費，有人說，如果能把決策失誤造成的損失減少的話，一年可以節(jié)約大量的資金，所以推動政府信息化，特別對于高層政府機構(gòu)可以構(gòu)建一個決策支持系統(tǒng)，雖然它不能完全代替決策，但是它可以降低決策者的風險，提高決策者的科學性、及時性、有效性，就可以減少大量的重復建設，減少大量的財政資金浪費，這對于政府管理意義非常重大。
第三點，通過推動政府信息化構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，可以真正提高公共服務的質(zhì)量，提高政府的服務水平，增強政府的服務能力，我們現(xiàn)在政府管理正在朝一個以管理管制向服務的方式轉(zhuǎn)化，政府提供的服務能不能是高質(zhì)量的，是公眾滿意的，成為一個非常重要的考核指標。如何才能夠提高政府的公共服務水平，公共服務的能力呢？改善的途經(jīng)可能是多種多樣的，但是推動電子政務建設，推動政府信息化，給企業(yè)、公眾在網(wǎng)上提供一站式的服務，在線服務，這不僅可以大大地減少政府的辦事時間，而且能夠提高它的公開性、透明度，這對于改善政府的公共服務，改善政府和公眾的關(guān)系，提升政府的形象，意義非常重大。
第四點，通過推動政府信息化、構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，可以實現(xiàn)資源共享，降低政府的行政管理成本。電子政務的最高境界有四句話，就是互聯(lián)互通，資源共享，信息安全，在線服務?；ヂ?lián)互通并不是說所有的政府部門上下左右都要互聯(lián)互通，而是說在公共管理活動中，政府部門上下左右之間需要互聯(lián)互通的，能夠?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)互通，需要資源共享的，能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享，這樣就可以減少很多信息采集成本。如人口數(shù)據(jù)，一個權(quán)威部門采集的人口數(shù)據(jù)，能夠跟各個其他政府部門所共享，那么其他部門，就不需要再花更多的人力、資金、物力去采集人口數(shù)據(jù)，用一個共享的人口資源數(shù)據(jù)，這樣節(jié)約很多資金，也節(jié)約很多時間，所以說實現(xiàn)了互聯(lián)互通，實現(xiàn)了資源共享。從政府管理的發(fā)展來講，確實能夠降低政府管理成本，而電子網(wǎng)絡政府，政府信息化，在這方面是大有可為的，通過對信息的有效管理、有效處理，提高信息資源的共享程度，可以給國家降低大量的管理資金。
第五點，通過推動政府信息化，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，能夠提高公務人員的整體素質(zhì)。也就是說公務人員必須提高計算機應用水平，增強政府信息化，電子政務的支持，開拓視野，改變觀念，才能適應電子網(wǎng)絡政府對公務人員的基本要求，如果不具備這些基本素養(yǎng)，如計算機辦公軟件不會操作，計算機的基本技能都沒有，那么你就很難適應公務員崗位要求，可能就要被淘汰。所以，通過構(gòu)建很多電子政務的應用系統(tǒng)，不僅僅改變政府官員的觀念，增加很多的知識，而且可以大大提高信息化技能，包括計算機的技能，如果不會，迫使你接受培訓，這對提高我們隊伍的整體素質(zhì)有意，公務員整體素質(zhì)應影響深遠。
第六點，通過推動政府信息化，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，能夠拉動中國ＩＴ企業(yè)、ＩＴ產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是拉動中國應用性軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國是一個大國，但是我們的應用軟件業(yè)，整體上和印度還差距比較大，印度也是一個人口大國，它的經(jīng)濟實力目前和中國比，還有比較大的差距，但是為什么印度的軟件業(yè)，特別是應用軟件業(yè)很發(fā)達呢？它大量地運用軟件業(yè)，軟件產(chǎn)品可以出口，我們現(xiàn)在和它比還有很大的差距。我們推動信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有很多渠道，通過政務信息化能夠拉動中國ＩＴ產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是一個非常重要的途經(jīng)，特別是帶動我們應用軟件業(yè)的發(fā)展，因為搞電子政務好多應用性軟件是不能夠完全依賴國外的，需要靠我們國家的這些ＩＴ企業(yè)來開發(fā)，所以說推動政府信息化不僅可以拉動ＩＴ產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更重要的可以帶動中國應用性軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，那么這個意義就很大了，而且可以帶動中國社會信息化的發(fā)展，這是第一個觀點，即推動中國政府信息化，構(gòu)建中國式的電子網(wǎng)絡政府，在當前來講它有很重要的意義。
第二個方面，我們在分析中國政府信息化，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府的意義所在這個問題時，也會看到中國在政府信息化的過程中，在電子政務建設中，還存在一些比較突出的問題，這些問題可以概括為兩大方面，通過我們對中國電子政務、政府信息化的發(fā)展，大體有兩個方面目前值得關(guān)注，一方面是客觀方面的問題，從客觀來講，主要存在四方面問題，第一，行政管理的復雜性，行政體系的復雜性決定了電子政務應用體系構(gòu)建的復雜性；第二，過去這些年，我們在政府信息化的發(fā)展過程中，總體上看，沒有制定好總體規(guī)劃，標準化問題也沒有得到高度的關(guān)注；第三，整個社會信息化的水平比較低，在一定意義上也制約了中國政府信息化的發(fā)展；第四，我們的信息安全、政務信息安全的一些問題還沒有得到解決。重點把第一個問題做個解釋，電子政務的構(gòu)建，電子政務應用系統(tǒng)的構(gòu)建，絕不能過于簡單，它是一個非常復雜系統(tǒng)。為什么電子政務的應用系統(tǒng)有它自身的復雜性呢？關(guān)鍵是政務管理本身是一個非常復雜的過程，每一級政府都設了很多部門，這些部門各有各的分工，各有各的職權(quán)，各自行使各自的權(quán)力，但是他們又絕不是孤立的一個系統(tǒng)，它要左右配合、上下連動，這是政務管理，政務信息化，它和電子商務企業(yè)運作有重大差別，就不同的國家來講，一個政府設多少個部門，全世界沒有統(tǒng)一標準，部門設置的多少，服從于管理指導思想，比如英國、美國，大體是一個，叫做自由市場經(jīng)濟，這個自由市場經(jīng)濟政府管理的模式就和我們不完全一樣，政府總體是管理的比較間接，很少直接管理，而且各個政府部門的設置也比較粗放，不像我們機構(gòu)設置的那么多，那么細化。舉個例子，比如美國的農(nóng)業(yè)部大致相當于中國的三個部，農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局；美國的 “運輸部”相當于中國的三個部，交通部、鐵道部、國家民航總局。我們是一種細化的設置機構(gòu)，人家是一種比較粗放的設置，這樣一個大布置的管理，我們設置的比較細，政府和政府部門之間的職能就可能要交叉，就可能影響職能的行使、權(quán)力的行使，這對于構(gòu)建應用性軟件，構(gòu)建電子政務應用系統(tǒng)帶來了困難，政務的邊界不清楚，職能交叉，那么構(gòu)建你的系統(tǒng)，應用軟件就可能帶來麻煩，而我們應用軟件的開發(fā)是很清晰的，不能模糊，不能說我這次讓你一馬，你多行使一點權(quán)力，下一次我多行使一點，不是這樣，模糊不行，在軟件開發(fā)中必須清晰。所以，我們部門設置比較多，部門之間的職能容易交叉，權(quán)力行使容易交叉，那么構(gòu)建這個系統(tǒng)應該說是一個非常復雜的過程。
再比如，政務的實現(xiàn)，如在網(wǎng)上辦一個事情，可能不是一個部門來審批，可能有好幾個部門都審批這個事情，如在網(wǎng)上注冊一個企業(yè)，不僅關(guān)系到工商部門，還關(guān)系到稅務部門，要發(fā)稅務執(zhí)照，還關(guān)系到銀行部門，要驗資，同時涉及到工商部門、稅務部門、金融部門，那么這幾個部門能不能在網(wǎng)上互聯(lián)互通，就決定企業(yè)注冊能不能在網(wǎng)上辦理，這就是一個政務活動，一個政務工作信息化可能要涉及好幾個部門，要求這些部門在網(wǎng)上能夠互聯(lián)互通、協(xié)同辦公，并聯(lián)審批，如果不能實現(xiàn)這樣一種功能，就無法在網(wǎng)上給公眾提供信息服務。所以，行政管理體系的復雜性決定了電子政務應用系統(tǒng)構(gòu)建的復雜性，這是我闡述的一個觀點。第二個觀點，社會信息化水平比較低，也會影響到電子政務系統(tǒng)的構(gòu)建和應用。比如美國上網(wǎng)的人數(shù)很多，利用網(wǎng)絡獲取信息的人很多，計算機普及率也比我們高得多，而我們和總?cè)丝谙啾?，計算機普及率比較低，直接利用網(wǎng)絡的人 數(shù)也比較少，到今年６月底，中國１２ .６億人口直接利用網(wǎng)絡的人大體是６２００萬，而在美國２.８億人口，直接利用網(wǎng)絡的人數(shù)是一億五千九百萬，我們利用網(wǎng)絡人數(shù)占總?cè)丝诓坏剑担?，而美國卻有５９％的人都在利用網(wǎng)絡，它的社會信息化水平比我們要高得多。所以社會信息化水平的高低，直接會影響一個國家政務信息化的水平，我們提出用政務信息化帶動社會信息化，拉動信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是客觀方面的四個問題。
電子政務的發(fā)展過程，主觀方面也有一些問題值得關(guān)注，通過電子政務的發(fā)展我們看到，在主觀方面大體上可以概括四個問題，第一個問題，我們整個公務員隊伍，現(xiàn)在涉及５４０多萬人，加上黨群機構(gòu)就是８００萬人，這個觀念有待轉(zhuǎn)變，要從觀念上、思想上來接受電子政務這種治理方式，要接受政府信息化帶來的政府管理上的變化，如果從觀念上、理念上不接受，那么推動政務信息化就會造成大的障礙，第二個問題，傳統(tǒng)政務運作管理的過程和慣性。不管國外也好，中國也好，整個是一個傳統(tǒng)政府的管理模式，這種管理運行，手段已經(jīng)延續(xù)了很多年，數(shù)百年的歷史，要通過信息化、電子政務的構(gòu)建來改變傳統(tǒng)政務的運作，改變這種逐年的管理方式手段，是有相當?shù)碾y度。第三個問題，我們公務員整體隊伍的素質(zhì)不高，特別是信息化、信息技能方面的技能整體上比較差，水平比較低，這對于政務信息化的推進，電子網(wǎng)絡政府的構(gòu)建是非常大的問題。因為，系統(tǒng)構(gòu)建得再好，軟件開發(fā)得再適用，如果沒有一大批訓練有素的公務人員來掌握、使用和應用的話，這些系統(tǒng)再好也是沒有用的，從這個意義上講人的因素是第一位的，是最重要的。最后一個問題是我們的法制建設整體滯后，電子政務、電子網(wǎng)絡政府的發(fā)展，政府信息化的發(fā)展，要求必須有一個法制配套的基礎(chǔ)，即電子網(wǎng)絡政府必須有一個外部好環(huán)境，這個環(huán)境有很多因素構(gòu)成，其中一個非常重要的因素，就是法制建設要及時跟進。
比如信息公開，如果國家沒有信息公開條例，或者沒有信息公開法，那么構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，哪些信息需要公開，哪些信息可以不公開，就無法可依了，就有很大的人為性，我認為需要公開的就把它公開，我認為不需要公開的，就不讓他公開，給官員的主觀意志提供了很大的空間。國外都有信息公開法、信息披露條例，你該公開的不公開，你是違反法律的，國外叫陽光方案。我們國家到目前為止還沒有制定一部信息披露、信息公開方面的法規(guī)，前不久廣州市政府制定了一個全國第一家地方政府制定的信息公開條例，可能是全國第一個。從國家來講，正在抓緊有關(guān)信息公開條例的制定，最終可能要上升到國家的信息公開法。如果沒有這個法律支撐的話，電子政務的構(gòu)建，幾乎是寸步難行的，因為構(gòu)建了系統(tǒng)后，要在網(wǎng)絡上公布信息，就有一個法律依據(jù)的問題。
再如電子簽名、電子簽章，現(xiàn)在在物理形態(tài)下，這個公章動不動都可以假冒了，被別人開一個假章子使用了。將來，我們構(gòu)建的電子網(wǎng)絡政府，構(gòu)建的電子政務，要通過虛擬化的章子出現(xiàn)，就是網(wǎng)絡上要出現(xiàn)簽章，簽名，領(lǐng)導的個人簽名，要出現(xiàn)公章，那么網(wǎng)絡上的章子能不能是一個真實的，能不能是沒有一個被篡改過的，能不能保證公章的完整性，保證它的不可抵賴性，成為一個非常關(guān)鍵的問題。這是兩個問題，不僅要解決網(wǎng)絡章子的法律依據(jù)問題，蓋好的網(wǎng)絡章子要有法律效力，一旦要出現(xiàn)糾紛后，網(wǎng)絡上蓋的簽名和簽章有法律效力。第二，能不能不被假冒，如果這些都是電子政務建設，或者說政府信息化的法制環(huán)境，不解決相應的立法，電子政務、政府信息化推進到一定程度就很難再繼續(xù)進行了，從這個意義上講，加強電子政務的立法，政府信息化的法制建設，使政府信息化有一個好的法律環(huán)境，也是電子政務發(fā)展中必須認真解決的一個問題。
第三個方面，要在政府管理創(chuàng)新中推動電子政務的發(fā)展，它的作用所在，前面內(nèi)容已經(jīng)說明了重要性，我們在構(gòu)建電子政務，推動政府信息化時，一定要和政府管理創(chuàng)新、行政體制改革要緊密結(jié)合起來，如果沒有這樣的緊密結(jié)合，我們就可能構(gòu)建一些失敗的系統(tǒng)。如何才能使政府信息化、電子政務的建設和政府管理創(chuàng)新緊密結(jié)合起來呢？這里面有幾個觀點值得關(guān)注。
第一點，作為廣大公務員來講，要樹立一種新的政府管理觀念，這種新的政府管理理念，觀念，主要表現(xiàn)在三個層面上。第一，政府對社會的管理服務，政府對社會承擔的責任是有限度的，叫有限責任政府的行為理念，政府對社會不承擔無限責任，對社會承擔的是一種有限責任，不能夠像計劃體制下，政府扮演一種全能政府的角色，政府管理的事項無所不包，要改變這種全能政府的觀念，政府對社會承擔責任是有限度的，這是一種新的觀念。第二，要堅持政府管理創(chuàng)新，就要堅持由管制、管理走向服務的新觀念，在計劃體制下，政府對社會更強調(diào)它的管制、管理，而淡化服務；在市場經(jīng)濟下，特別是今天，計劃體制下管制的色彩幾乎不太存在了，主要是兩種職能，就是管理職能、服務職能，管理、服務兩者之間，要逐步的更強調(diào)服務，政府要強調(diào)對納稅人服務，對社會公眾，對企業(yè)提供永久的服務，樹立一種新的服務理念。第三，要逐步樹立一種成本效益理念，投入產(chǎn)出理念，政府管理雖然是一種公共管理，不以盈利為目的，花的是老百姓納稅人交的錢，即使如此，政府管理、公共管理仍然應該強調(diào)投入產(chǎn)出，強調(diào)成本效益。也就是說，公共管理、政府管理、公共服務絕不是可以不講成本，最大限度的降低管理的成本，降低管理服務的投入，是一種新的管理，也是國外經(jīng)過２０多年的政府改革，在全世界掀起了一種比較新的管理理念。我們要把政府管理創(chuàng)新和電子政務的構(gòu)建，政府信息化推動緊密結(jié)合起來，對于廣大公務員來講，首先要接受這種新的管理思念，這對我們是非常非常重要的。
第二點，我們要把電子政務的推進，把政府信息化系統(tǒng)的構(gòu)建與政府管理創(chuàng)新相結(jié)合，就要深化行政體制改革，最終要建立起中國的公共行政體制。這種公共行政體制，有幾個關(guān)系需要認真來解決。
第一個問題，是合理的政府職能定位，不同政府、不同層級政府，比如中央政府、省市政府、縣區(qū)政府，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這些不同層級的政府，職能的實現(xiàn)形式是有差異的，所以建立公共行政體制，首先要有一個合理的政府職能的定位，這是非常重要的。這和政府管理創(chuàng)新也是息息相關(guān)的，在這個中間，要解決好政府職能的合理定位，構(gòu)建好公共行政體制，最突出的就是要解決好三種關(guān)系。一是所謂的政府與市場的關(guān)系，要解決好政府與市場的關(guān)系，從整體上來講，要減少政府對市場的干預，降低市場的門檻，也就是說市場能夠解決的問題，盡量要讓市場來解決，政府要最大限度的減少對市場不必要的干預，在中國目前這樣的條件下，要解決政府和市場的關(guān)系，關(guān)鍵是解決兩個問題，第一個問題，如何搞好國家的經(jīng)濟布局，解決好國有經(jīng)濟計劃有序的從競爭性行業(yè)退出的問題，這個是一個比較重要的問題，從國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局來講，一方面要靠國家的力量，靠政府的力量來調(diào)解市場經(jīng)濟活動，使國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)能夠保持到一個比較合理的科學的狀態(tài)。另一方面，我們也要借用市場的力量，市場能夠解決的問題，政府盡量少干預，要依靠市場的力量解決我們在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中存在的一些問題，比如在計劃體制下，我們搞了很多國有企業(yè)，這些國有企業(yè)有規(guī)模很大的，也有規(guī)模很小的，就是大量的經(jīng)濟成分是以國有經(jīng)濟為主，但是搞了市場化改革以后，我們越來越看到，國有經(jīng)濟不能全面促進，國有經(jīng)濟可以在一些公共領(lǐng)域存在，但是對大量的競爭性行業(yè)，國有經(jīng)濟就盡量少作為，或者無作為，大家看到，我們正在有計劃的從競爭性的領(lǐng)域中退出，通過對國有經(jīng)濟的改制、改組，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，使國有經(jīng)濟煥發(fā)新的活力，這是要解決的第一個問題。
第二個問題，是要有一個科學合理的職能配置，解決好政府和企業(yè)的關(guān)系，除了平常所說的要減少政府對企業(yè)的干預，現(xiàn)在從中央政府來講，把直接管理工業(yè)經(jīng)濟的部委幾乎都撤銷了，直接管理工業(yè)的部門幾乎大量都撤銷了，撤銷了以后，仍然有一個如何減少對企業(yè)不必要的干預，特別對于原來國有企業(yè)如何加強國有資產(chǎn)管理問題。大家看到，２００３年，國務院的機構(gòu)改革，成立了國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會，把原來國家經(jīng)貿(mào)委撤銷了，把它的職能一部分放在了國家發(fā)展與改革委員，一部分內(nèi)貿(mào)職能放在商務部，主體職能建立一個國有資產(chǎn)管理委員會，使管資產(chǎn)、管人一體化，解決了管資產(chǎn)、管人相分離的現(xiàn)象，這對構(gòu)建新型的政府和企業(yè)的關(guān)系，加強國有資產(chǎn)的管理，應該會產(chǎn)生很深刻的影響。
第三個問題，是要合理的政府職能定位，解決政府和社會的關(guān)系，在市場經(jīng)濟條件下，要鼓勵行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，更多的發(fā)揮社會中介系統(tǒng)它的作用。要結(jié)合好政府信息化與政府管理創(chuàng)新兩者之間結(jié)合好的關(guān)系，找好結(jié)合點，在政府職能、公共行政體制創(chuàng)立中，第一個值得關(guān)注的問題，合理的政府職能定位。建設公共行政體制第二個所要解決的問題，是要更好地調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，使政府的組織、結(jié)構(gòu)的設置逐步按照國際慣例朝著大布置的方向發(fā)展，這個非常重要。西方市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府管理多數(shù)實行的是一種大布置的管理，所謂大布置的管理，打個比方講，比如我們家給小孩兒過生日，買了一塊蛋糕，這塊蛋糕如果吃的人很多，中間分割的刀子就很多，吃的人很少，就簡單分割兩刀子，那么分割的越多，每塊的面積越小，分割的越少，每塊的面積就越大，那么和大布置，和部門設置的管理的差別就在這兒。在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，一般都使用的是一種大布置的管理，那么中國為什么現(xiàn)在相對的部門設置還比較多呢？因為我們是從計劃體制下條條管理、部門管理衍變過來的政府組織架構(gòu)，我們雖然已經(jīng)市場化改革搞了多年，但是要想使政府組織結(jié)構(gòu)，組織部門的設置走向大布置還有一個過渡。所以從電子政務的構(gòu)建來想，從細分構(gòu)建來想，大布置的構(gòu)建可能比這個部門設置的過多過細構(gòu)建要容易一點，我還正處在這個過程，包括中央和地方政府機關(guān)改革，也是一個逐步走向大布置管理的趨勢。在這中間，我們也正在不斷的采取行政管理體制方面的一些措施，包括行政改革方面的措施，這些都會直接的響到電子政務系統(tǒng)的構(gòu)建，也會影響到信息化的過程。這是政府管理體制創(chuàng)新的第二個方面，構(gòu)建公共行政體制。
再一方面，就是要把電子政務建設和政府管理體制改革創(chuàng)新相結(jié)合，進行深化審批制度的改革。現(xiàn)在我們這套審批制度是計劃體制的產(chǎn)物，也是條條專政、部門管理的產(chǎn)物。實際上，西方國家在政府管理過程中間也都用審批管理手段，至少到目前為止還沒有一個國家、政府對社會的管理，經(jīng)濟的管理任何審批都不用，但是和國外、特別是發(fā)達國家審批管理相比，我們審批制度的弊病是顯而易見的，是很顯然存在的，我們審批的范圍過寬，審批過程中缺乏程序，審批的項目過多，審批過程中公務員的自由裁量權(quán)過大，最后審批實際上成為政府管理出現(xiàn)腐敗非常重要的溫床。建立公共行政體制，推動政府管理創(chuàng)新，各級政府都在推動審批制度改革，減少審批項目，降低審批門檻，規(guī)范審批程序，削弱公務員在審批過程當中的自由裁量權(quán)，都是我們構(gòu)建電子政務應用系統(tǒng)非常重要的條件。實際上，推動審批制度改革和電子政務、構(gòu)建電子政務應用系統(tǒng)，推動政府信息化這兩者關(guān)系是非常密切的。再一點就是要改變政府管理方式，堅持依法行政，減少行政手段的運用，更多運用經(jīng)濟法律的手段，提高政府的公開性、透明度和公正性，包括前面講的要配合信息公開法，信息公開條例的頒布制定，通過構(gòu)建信息系統(tǒng)，構(gòu)建電子政務的應用系統(tǒng)，促進政府工作方式的轉(zhuǎn)變。
最后一點，按照信息化的要求，改革政府組織機構(gòu)和政務流程，構(gòu)建電子政務應用系統(tǒng)一個重要的方面，就是要引起政務流程的重新構(gòu)建，甚至引起政府組織結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，通過電子政務的構(gòu)建，促進政務流程的重新構(gòu)建，也有必要調(diào)整我們的組織結(jié)構(gòu)，這樣對于提高政府管理的水平，推動電子政府管理的創(chuàng)新，都是非常有意義的，這才是在政務信息化構(gòu)建中和政府管理體制創(chuàng)新這兩者找到一個最佳結(jié)合點的選擇。
第四、電子網(wǎng)絡政府的模式
一個國家或者一個地區(qū)在推動政府信息化，發(fā)展電子政務的過程中，它的目標模式是非常重要的，也就是電子政務整體上要構(gòu)建一個什么樣的架構(gòu)。電子網(wǎng)絡政府的目標模式受制于一個國家政府管理的指導思想，也受制于它的管理職能，它受很多因素制約和影響。
政府管理的模式有管理型的，有管理服務型的，也有服務型的。在中國計劃體制下，當時的政府管理模式，是管制型的。現(xiàn)在我們搞市場經(jīng)濟了，政府管理的模式發(fā)生了重大的變化，它首先要放棄過去那種管制式的政府，向管理型、服務型方向轉(zhuǎn)化。由此我們得出這樣一種看法，在中國當前社會經(jīng)濟條件下，我們要構(gòu)建的電子政務的目標模式，應該是管理服務型的。構(gòu)建管理服務型的電子網(wǎng)絡政府，應該是中國現(xiàn)階段政府信息化追求的目標。
國外要構(gòu)建服務型的，和國外社會經(jīng)濟發(fā)展相吻合。在中國，現(xiàn)在要構(gòu)建一個服務型的電子網(wǎng)絡政府，還為時尚早。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會經(jīng)濟的進步，中國未來的電子網(wǎng)絡政府模式，有可能會由管理服務型逐步向服務型轉(zhuǎn)變。
為什么中國現(xiàn)階段電子政務的目標模式，更應該傾向管理服務型，而不是簡單地提一個服務型呢 ?它的依據(jù)是什么呢？我想至少有這么兩個方面:
第一個方面，從現(xiàn)階段中國政府承擔的主要職責來看，主要有三點。
一、按照我們現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，政府職能的整體定位，大體是四個方面，這就是所謂的經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理和公共服務。這四個方面的政府職能，最后一句是強調(diào)公共服務，而前面三句話，都強調(diào)了政府的管理職能。目前我們國家政府職能的這種定位，把管理職能放到比較重要的地位，所以 ,我們?nèi)绻苯犹岢霈F(xiàn)階段構(gòu)建一個服務型的電子網(wǎng)絡政府，就可能會淡化政府承擔的管理職責，這不利于現(xiàn)階段我們的政府管理。
二、任何一個國家，它的政府都是從上到下分層次的，構(gòu)成了一個金字塔式的管理體制。中央政府下面是地方政府，地方政府下面還有基層政府。不同層次的政府所承擔的職責有一定的差異。一般來講，層次高的政府機構(gòu)，主要是行使決策，應急指揮，而基層政府更多的是提供服務。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府，市里的區(qū)政府，這些基層政府，更多的職能就是提供服務。但是對上層，級別比較高的政府機構(gòu)，它承擔的功能，直接的微觀服務相對比較少，它更重要的是一種決策，應急指揮等等。所以，不同層次的政府承擔的責任，職責的差異，以及它的職能實現(xiàn)方式的差異，也決定了我們現(xiàn)階段的電子網(wǎng)絡政府，應該是一個管理服務型的電子網(wǎng)絡政府。
三、目前我們正處在一個市場化改革的過程中，處在一個由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中。中國還有一個很特殊的任務，就是我們正在由傳統(tǒng)的社會，農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變。另外，我們還面臨一個體制轉(zhuǎn)軌，兩種非常重要的任務都融入到同一個歷史過程之中。按照西方國家走過的道路，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，普遍的規(guī)律是，整個社會騷動不安，社會成員只為追逐個人的經(jīng)濟利益，人人都想坐上現(xiàn)代化的第一班車，社會犯罪率急劇上升，政府官員也很容易出現(xiàn)腐敗。應該說西方國家走過的社會轉(zhuǎn)型道路，這樣一種過程，在我們國家基本上也都遇到了。
建國以后，我們搞了３０年的計劃經(jīng)濟，我們的市場經(jīng)濟缺少自然歷史的積累過程，它不是商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟這樣一步一步積累發(fā)展起來的，而是靠國家權(quán)力、政府權(quán)力，把過去計劃經(jīng)濟的運行方向扭轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟上來的?？繃覚?quán)力、政府權(quán)力強行扭轉(zhuǎn)的好處是來得快，它的問題是這樣一種扭轉(zhuǎn)缺乏自然的積累過程，有可能給這個社會轉(zhuǎn)型期帶來一些問題，使我們體制轉(zhuǎn)軌付出一定的代價。大家看到，我們在市場化改革和體制轉(zhuǎn)軌的過程中，市場經(jīng)濟比較混亂，甚至有坑蒙拐騙，假冒偽劣這樣一種無序的現(xiàn)象，所有這些都告訴我們，在現(xiàn)階段，中國這樣一個特殊的歷史條件下，我們政府的管理職能還不能淡化。我們要強調(diào)政府的服務職能，但是絕不意味著要淡化我們的管理職能，否則我們的社會秩序、市場秩序、經(jīng)濟秩序就很難得到正常的維系。從這個意義上講，我們現(xiàn)在構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府，它的目標模式定位在管理服務型可能更適合，更符合當前中國的現(xiàn)實。
政府的這種職責，體現(xiàn)了政府功能的公共性。即政府承擔了經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務，在社會的整體結(jié)構(gòu)里，它處在管理公共事務這樣一種定位上。我把政府在市場經(jīng)濟條件下的這種功能定位概括為六個公共，這就是行使公共權(quán)力，代表公共利益，管理公共事務，提高公共服務，維護公共秩序，承擔公共責任。政府這種功能定位，每一句話里面都有兩個字是相同的，這就是公共，也就是說政府行使權(quán)力,管理社會，都與公共事務、公共權(quán)力、公共利益這樣一些東西相聯(lián)系。所謂公共就是指當一個事情成為多數(shù)人利益的時候，就變成公共問題，所以政府在整個社會結(jié)構(gòu)中的定位，就是管理公共事務、提供公共服務的。那么市場能夠解決的問題，不需要政府過多的干預，或者說社會中介系統(tǒng)，第三部門能夠解決的問題，也不應由政府取代。
第二個方面，從政府信息化總的目標來分析。
未來的政府信息化的總目標是通過一個一個具體政務的信息化來實現(xiàn)的，這叫電子政務，由一個一個電子政務，到我們最終建成一個電子網(wǎng)絡政府，這是一個漫長的過程。我們現(xiàn)在都在構(gòu)建，推進電子政務，對多數(shù)單位、部門來講，都是一項一項具體應用系統(tǒng)的構(gòu)建。一級政府也好，一個政府部門也好，它可能承擔很多責任，有很多的職能，當一級政府對外服務，對社會管理主要的職能，能夠用信息化的手段來進行時，這就由電子政務走向了電子網(wǎng)絡政府。我們最終要建成一個電子網(wǎng)絡政府，這是我們的目標。電子網(wǎng)絡政府在不同的國家，不同的地區(qū)的目標模式會有差異。比如說美國、英國的電子政務的目標模式可能和現(xiàn)階段中國要構(gòu)建的電子網(wǎng)絡政府的目標模式有差異，所以從我們政府信息化總的目標來講，我們現(xiàn)階段電子網(wǎng)絡政府的目標模式，更符合中國國情的應該是管理服務型的，這是我講的第四個問題。
第五、電子政務的應用
這是基礎(chǔ)知識里比較重要的問題。我們不是為了推進電子政務而電子政務，電子政務的靈魂、核心體現(xiàn)在它的應用上，就是它能夠用起來，確實能夠給老百姓、給企業(yè)、給社會帶來方便，帶來好處。如果不能應用，系統(tǒng)構(gòu)建得再好，花的錢再多，投資再多，都是沒用的，所以說，應用是電子政務的靈魂、關(guān)鍵。
圍繞電子政務的應用，有這樣幾個具體問題：
第一，信息技術(shù)是如何應用到政府管理中來的。
信息技術(shù)最早在政府管理中的應用，可以追溯到上個世紀５０年代。１９５０年到１９８０年，可以把它概括為“主機時代”。１９８０年到１９９０年這十年間，局域網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)了。最早在美國國防部，把所有的主機連起來，形成最早的局域網(wǎng)。局域網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，以及計算機體積的微型化，從１９８０年到１９９０年，這十年間可以叫“微機加局域網(wǎng)時代”。從１９９０年以后是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開始出現(xiàn)并快速發(fā)展的時期，這個時期信息技術(shù)應用到政府管理中來，就進入到“互聯(lián)網(wǎng)時代”。
在這些不同的時期，政府管理中所用的信息技術(shù)處于不同的發(fā)展階段，它處理的內(nèi)容也有差異。從１９５０年到１９７０年這２０年間，信息技術(shù)在政府管理中的應用，主要可以歸納為數(shù)據(jù)處理，是比較低級的形態(tài)。１９７０年到１９９０年這２０年間，信息技術(shù)在政府管理中就由一般的數(shù)據(jù)管理上升到信息管理，開始分析加工數(shù)據(jù)，使信息能夠更好的利用，成為信息管理。到了１９９０年互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)以后，政府所用的信息技術(shù)，它所處理的內(nèi)容又進一步深入，最終將發(fā)展到知識管理，比原來的數(shù)據(jù)管理、信息管理要更高一層。
我們再來看，從上個世紀５０年代開始，當信息技術(shù)最早應用到政府管理領(lǐng)域來以后，它所涉及到的行為主體，或者說它所涉及到的范圍，可以這樣概括：從１９５０年到１９９０年這４０年間，信息技術(shù)基本上在政府內(nèi)部使用，在政府的上下級之間，政府的不同部門之間進行數(shù)據(jù)管理，信息加工，信息傳遞，整體上沒有擺脫政府對政府這樣一種應用。但是，從９０年代以后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)，信息技術(shù)在政府管理中所涉及的行為主體快速地擴大了，出現(xiàn)了政府對企業(yè)應用信息技術(shù)來提供服務，政府對社會成員，對社會公眾也通過新技術(shù)為他們提供服務，它的主體快速地由政府內(nèi)部擴展到政府向外的服務?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)以后，對信息技術(shù)在政府管理中應用所產(chǎn)生的深刻影響。
只有當互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)以后，在政府治理這個層面上，才有可能構(gòu)建一種遠程政府，跨區(qū)域的政府，它的行為主體才有可能真正由政府內(nèi)部的應用，延伸到政府對企業(yè)、政府對社會的應用。
信息技術(shù)在電子政府管理領(lǐng)域的應用有一個很重要的標志，就是政府在互聯(lián)網(wǎng)上建立了門戶網(wǎng)站，這意味著電子網(wǎng)絡政府開始起步了，如果沒有在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建你的門戶，那么最終還是一個政府內(nèi)部的信息傳遞，信息管理，信息處理。所以，在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建政府的門戶網(wǎng)站，是電子政務應用，特別是對社會提供服務的一個重要標志。
電子政務應用分為五步，第一步叫起步階段。在起步階段，首先政府要在互聯(lián)網(wǎng)上搞一個門戶網(wǎng)站，這是一個標志。政府在互聯(lián)網(wǎng)上的這個門戶可以發(fā)布政府自身的各種各樣的信息，比如說政府的組織結(jié)構(gòu)，政府各個部門的職能，辦事導向，還有新聞等等。但是，整體上來看，這個階段，政府和公眾、企業(yè)整體上處都處在一種被動狀態(tài)。政府在門戶上發(fā)布信息，是被動的，我發(fā)布以后，企業(yè)和社會成員看不看我并不知道。而企業(yè)社會公眾也是被動的，我上網(wǎng)以后，看到這個門戶網(wǎng)站有些信息，我瀏覽以后，知道政府有哪些機構(gòu)，可以辦哪些事情。但是，它也沒有主導行為。我們可以按照這種理論來衡量一下，我們現(xiàn)在各級政府的電子政務的應用，到底到了哪一個階段。
第二個階段，政府與用戶的單向互動階段，比上一個階段更高一級。這一階段，政府不僅僅通過門戶發(fā)布信息，而且開始提供很簡單的服務，比如說過去你要到我政府來辦事，那么你就要到我政府來領(lǐng)表，現(xiàn)在你可以不到政府部門來了，我把這個表就放在門戶網(wǎng)站上，讓企業(yè)或者社會成員下載，下載以后你再填表，這個時候政府有了主動的行為，用戶雖然不能和政府互動，但是他可以通過網(wǎng)絡，比如說對表格的填寫他可以向政府發(fā)問。美國到了２０００年，聯(lián)邦政府所有的表格都是在網(wǎng)站上下載的。這個時候我們說進入了一個政府與用戶的單項互動階段，政府是主動的，用戶是被動的。
第三個階段，政府與用戶兩方面都出現(xiàn)主動行為，產(chǎn)生了互動。政府不僅僅在網(wǎng)上給用戶，給企業(yè)，給公眾提供下載的表格，而且企業(yè)或者老百姓填好以后，再通過網(wǎng)絡傳回給政府，這個時候就出現(xiàn)了政府和它用戶、企業(yè)、公眾的雙向互動。但這時候還沒有到網(wǎng)上辦事階段，僅僅是不要討論了，填好表格以后，不要直接送到政府機構(gòu)，通過網(wǎng)絡把填好的表格傳回政府，這個時候，是政府和用戶雙向互動。
第四個階段，網(wǎng)上辦事階段，或者說通過網(wǎng)絡來處理事務的階段。以納稅為例，一個企業(yè)給稅務部門交稅、報稅，首先從政府的門戶網(wǎng)站上把要填的表格下載，填好，然后再把這個表格通過政府的門戶網(wǎng)站傳上去，當政府機構(gòu)收到這個企業(yè)的納稅報告以后，通過網(wǎng)上把企業(yè)在銀行帳戶上的錢劃到國庫里面，當這個過程都能夠通過網(wǎng)絡完成以后，才算政府在網(wǎng)上可以處理事務了，老百姓、企業(yè)可以說在網(wǎng)上可以辦理事務了。通過審核、劃帳，特別是劃帳，后面有一系列復雜的支持，要審核這個企業(yè)在銀行有沒有帳戶，有沒有錢，如果有錢，你要把它納稅的這部分直接、安全地劃轉(zhuǎn)到國庫里面，又不出差錯，這就是在網(wǎng)上處理事務，只有當這個過程在網(wǎng)上完成以后，才可以說在網(wǎng)上報稅這個電子政務的應用已經(jīng)實現(xiàn)了。
第五個階段，電子政務更成熟的階段。這個成熟階段有一些帶有共性的特征。
第一個特征，政府文件的電子化必然導致公務處理和政府業(yè)務流的重新設計和機構(gòu)的重新組合。傳統(tǒng)的公務處理，起草、審批、流轉(zhuǎn)，這個過程和電子化以后的政府公務處理是不一樣的，流程不一樣。過去是靠手工，現(xiàn)在都在網(wǎng)絡環(huán)境下，都在面對計算機屏幕。那么政府文件的電子化，以及由于文件的電子化所引起的公務流轉(zhuǎn)程序的變化，必然要求政府傳統(tǒng)的業(yè)務流要重新組合，甚至要引起這個組織機構(gòu)的重新調(diào)整，這是一個很重要的特征。
第二個特征，政府公務人員和用戶的界面由傳統(tǒng)的窗口、柜臺、辦公室變成計算機屏幕了。過去老百姓、企業(yè)到政府來辦事，都是到辦公室，或者到一個窗口，都是面對面直接打交道，現(xiàn)在面對的是計算機屏幕，公務人員處理事務，辦理審批，對的是計算機屏幕，同樣，企業(yè)或者公眾要在政府辦事，面對的也是一個計算機屏幕。這樣一種界面的變化，必然導致政府運行模式的改變，甚至會引起政府內(nèi)設機構(gòu)的改變。
第三個特點，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府、推動電子政務發(fā)展不僅僅是將現(xiàn)有的政府業(yè)務電子化，而且要對現(xiàn)有的政府業(yè)務進行信息化的改造。這是非常重要的特點，也是比較難的一個問題。通過推動電子政務，不是把傳統(tǒng)政務過程、政務流程簡單地信息化、電子化，而是反過來運用信息化、電子化對傳統(tǒng)的政務進行改造，這是有相當難度的，也是我們在推動政府信息化的過程中，推動電子政務過程中最容易被忽視，最不易解決好的問題。
第二、電子政務應用以后對行為主體所產(chǎn)生的影響。
電子政務的應用，最終可以涉及到三大行為主體，這就是政府（我們可以把它理解為一個廣義的政府）、社會公眾、企業(yè)。這三個行為主體，通過信息化都可能發(fā)生變化。如果說傳統(tǒng)的政府、公民、企業(yè)是一個物理世界的話，那么通過信息化，通過電子政務的推進，有可能逐步向數(shù)字化世界演變。比如說廣義的政府，我們可以把它用電子網(wǎng)絡政府或者叫電子政務來概括，公眾、公民依賴的載體是社區(qū)，我們用電子化的社區(qū)來概括，企業(yè)我們可以把它概括為電子商務。
由傳統(tǒng)的物理世界向數(shù)字世界演變是一個漫長的過程，這是信息化對人類社會所產(chǎn)生的深刻影響。
三大行為主體從電子政務的應用角度看，可以構(gòu)成五種應用結(jié)構(gòu)：政府對政府的電子政務、政府對企業(yè)的電子政務、政府對居民的電子政務，反過來，企業(yè)對政府的電子政務、社會成員、居民對政府的電子政務。用符號來表示，就是ＧｔｏＧ，ＧｔｏＢ，ＧｔｏＣ，ＢｔｏＧ和ＣｔｏＧ。
這五種應用結(jié)構(gòu)，最終又可以形成六大類型的具體應用，或者叫六個應用領(lǐng)域。
第一類應用，政府向社會提供的各種各樣的服務，叫應用型的服務，我認為它是最具價值的一部分，也就是政府對企業(yè)的信息化服務，政府對社會成員、社會公眾的信息化服務。這個服務領(lǐng)域具體講就很多了，比如說通過政府的門戶網(wǎng)進行信息發(fā)布，讓社會可以查詢、信訪、建議、反饋，各類項目的計劃、申報、申請，相關(guān)文件法規(guī)的發(fā)布、查詢，還有各類公共性，公共服務型業(yè)務的信息發(fā)布和實施。再比如各種各樣的工商管理、稅務管理、保險管理、土地管理、民政管理等等，有人說叫網(wǎng)上工商、網(wǎng)上稅務、網(wǎng)上保險、網(wǎng)上土地、網(wǎng)上民政、網(wǎng)上文化、網(wǎng)上教育等等，可以構(gòu)建一系列這種應用。這種類型的應用主要是政府面向社會的信息化服務，這是電子政務應用中最具核心價值的一部分。
第二類應用，政府部門內(nèi)部的應用。政府內(nèi)部的應用包括很多，我這兒講的只是政府部門之間，上下級之間借助信息傳遞這樣一種應用。這里面大致包括三層含義，第一層，有隸屬關(guān)系的上下級政府部門的信息傳遞，信息溝通。比如說國務院對各個省市，各個省市對于下面的市、縣，市、縣對下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都是有上下隸屬關(guān)系的政府機關(guān)之間的電子政務的應用。第二層，一級政府各個部門之間的應用。比如，北京市政府有很多部門，有文化局、教育局、工商局、稅務局、銀行，這些部門之間沒有直接的領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系，但是它都屬于一級政府，是北京市政府的一個職能部門，它們之間來傳遞信息，進行信息溝通，也有很多的具體應用。第三個層次，就是政府間的，比如說上海市政府和北京市政府，這是兩個直轄市，互相之間也沒有直接的領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系，它們之間的信息傳遞叫政府間的應用。再比如說北京市海淀區(qū)和河南省的鄭州市，它們也可能發(fā)生信息來往，都可以叫政府間的應用。
第三類應用，政府部門內(nèi)部的各類應用系統(tǒng)的應用。具體到一個部門內(nèi)部，比如說某某人事局內(nèi)部，圍繞它的辦公自動化，無紙化辦公構(gòu)建一系列具體的應用。比如說政府一個機構(gòu)內(nèi)部的公務流轉(zhuǎn)，公務的審核，公務的處理系統(tǒng)。比如政府內(nèi)部各類專項管理系統(tǒng)，如計劃管理、項目管理、經(jīng)費管理、人事管理、財務管理，這些都可以單獨在一個機關(guān)內(nèi)部構(gòu)建各種各樣的應用系統(tǒng)。再比如，政府內(nèi)部各類事務的管理系統(tǒng)，如會議管理、日程管理、機關(guān)事務管理等等，這樣一些應用系統(tǒng)。還有，政府內(nèi)部面向不同管理層的統(tǒng)計、分析系統(tǒng)。所以，第三大類的應用，主要面對的是政府機構(gòu)內(nèi)部各種具體的應用系統(tǒng)。無紙化辦公能不能最終實現(xiàn)，機關(guān)內(nèi)部辦公效率高不高，能不能趕上時代的潮流，很大程度上體現(xiàn)在機構(gòu)內(nèi)部應用系統(tǒng)做得好不好，是不是符合業(yè)務需求。我認為它是政府信息化、提高辦事效率的基礎(chǔ)性應用。
第四類應用，政府內(nèi)部有一些核心數(shù)據(jù)，比如國務院各部委，省一級政府，市一級政府，層次較高，可能涉及到很多國家機密。針對它的核心數(shù)據(jù)，就要構(gòu)成一種單獨的應用系統(tǒng)。換句話講，不是所有人都可以看到政府的核心機密，它是 有社會限制的，我們把它叫做政府內(nèi)部的核心數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)。這些應用系統(tǒng)包括很多具體的內(nèi)容，比如紀要、機密文件，以及相關(guān)的管理系統(tǒng)，再比如領(lǐng)導事務管理系統(tǒng)，如日程安排、個人信息等等，再比如說涉及國家重大問題的決策分析，決策處理系統(tǒng)，還比如說涉及國家重大事務的數(shù)據(jù)分析，處理系統(tǒng)等等，帶有很高的機密性，是國家高層才需要掌握的那些信息，不是所有公務人員都需要了解的。我們現(xiàn)在搞的內(nèi)部決策支持系統(tǒng)，層次越高，它可能涉及到機密的信息越多，這些必須作為單獨的應用系統(tǒng)來開發(fā)、構(gòu)建。
第五類應用，政府的電子化采購。電子化采購這部分我把它理解為是電子商務和電子政務的融合。也可以叫電子商務在電子政務領(lǐng)域里面的應用。我們推動電子政務，其中很重要的一個內(nèi)容，就是促進政府的公開、公正、透明，要規(guī)范公共權(quán)力的行使，那么我們通過政府電子化的采購系統(tǒng)的構(gòu)建，不僅僅可以推動它的公正、公開、透明，而且可能有效地抑制一些腐敗現(xiàn)象。比如說通過政府采購吃回扣，這種現(xiàn)象在一些地方是相當普遍的。我們的各級政府機構(gòu)是一個非常大的消費群體，有的經(jīng)濟學家算過一筆帳，政府消費大概占了整個社會消費的四分之一，也就是說商家們賣出去１０塊錢的商品，其中有兩塊五毛錢是各級政府消費的。政府是一個大消費群體，因為它有大量的公務活動，政務要正常運轉(zhuǎn)，必須要有消費。
這樣大的采購，如果不把它信息化，不構(gòu)建電子化采購系統(tǒng)，就不容易做到規(guī)范、公正、透明，不容易使我們這個公共權(quán)力、采購行為得到控制。政府電子化采購系統(tǒng)運行以后，可能涉及到三個行為主體，一個是需求方政府，第二個是供貨商，第三就是政府的采購部門。按照我們現(xiàn)在的法律體系，國家正式頒布了政府采購法，國家法律明文規(guī)定必須集中采購這些商品、 工程，不能政府部門自己來搞，必須要統(tǒng)一采購。采購的過程涉及到政府、供貨商和電子采購部門這三個行為主體，而政府的電子采購部門連接這三方，既連接政府需求方，又連接供貨商，商家。我們看運作過程，政府的電子化采購系統(tǒng)建立起來以后，各個部門都要做預算，你的預算屬于國家政府采購法規(guī)定的，財政部門就把款直接撥到政府采購部中心、采購部門去。舉一個例子，比如說教育部，今年按照國家政府采購法要買１０臺奧迪車，要蓋一座樓，還要買多少臺電腦，一共下來可能是五千萬，這五千萬是屬于政府采購法中規(guī)定的，但是，財政部撥款的時候不是撥到教育部，而是撥到中央國家機關(guān)的政府采購中心。各個部門的預算屬于政府采購法中規(guī)定的，錢都到不了你的帳戶，而是統(tǒng)統(tǒng)落到政府采購中心去了，然后由政府采購中心統(tǒng)一面向全國，乃至于面向世界進行采購。比如說政府采購中心今年報來，各個部委一共要買一百臺奧迪車，這個部委兩臺，那個部委三臺。買的越多，價格相對就比較便宜。政府采購部門采購回來以后，如何進行結(jié)算呢？是這樣的，政府部門到時候只驗貨，不付款，比如我這個部門今年計劃買五臺奧迪車，到時候只驗貨就行了，看符合不符合你的要求，你不付款。商家供貨部門只供貨，不收錢。這個部門五臺奧迪，那個部門六臺，我只給你送貨，但是我不收費，那么最后由誰來結(jié)算呢？由政府采購中心和商家通過電子商務系統(tǒng)進行結(jié)算。大家想一想，政府需求方是只驗貨，不付款，而這些商家是只供貨，不收錢，那么這個交易環(huán)節(jié)就沒有了直接來往，最終通過政府采購中心和這個商家的電子商務系統(tǒng)進行結(jié)算，這樣就避免了過去我們權(quán)錢交易中的很多很多問題。
而且政府采購中心采購的每一筆項目，不管是工程也好，具體商品也好，都要在你的門戶網(wǎng)站上一筆一筆列出來，隨時讓老百姓進行查詢，社會成員隨時可以對任何一筆政府的采購項目提出置疑，你要做出解答。這樣政府電子化采購系統(tǒng)真正做到公正、透明，可以避免暗箱操作、黑箱操作，甚至權(quán)錢交易。這樣一套系統(tǒng)如果建得好，用得好，也可以挽救一大批官員。鄧小平曾經(jīng)講過一句話，他說制度好，可以使壞人行為受到約束，制度不好可以使好人走向反面。我們利用這樣一種現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)、電子政務系統(tǒng)，這樣一種好的制度，這樣一種好的應用系統(tǒng)，確實可以使人們的行為受到約束，使人們不至于在政府采購過程中犯錯誤。當然這套系統(tǒng)也要通過人來掌握，人來運行，所以，對人的教育是最重要的。
第六類應用，電子化社區(qū)。包括社區(qū)的電子化管理，社區(qū)的電子化服務，就是管理和服務兩個領(lǐng)域。從理論上講，社區(qū)不屬于政府，它更不是一級政府，但是，社區(qū)是在行政歷史條件下的一個社會載體，所以有人說，世界在這２０年來出現(xiàn)了一個規(guī)模浩大，聲勢浩大的建設革命，社區(qū)。城市的社區(qū)發(fā)展非?？?，成為人們生活依賴的新的載體，不像中國人在計劃體制下更多的是依靠單位，現(xiàn)在更多的人們都在依靠社區(qū)，依賴社區(qū)。所以，盡管社區(qū)不是一級政府，但是作為新的載體，它接受了政府大量的公共服務。
比如說社區(qū)內(nèi)部弱勢群體的管理，比如說社區(qū)內(nèi)社會秩序的維護，比如說社區(qū)內(nèi)的就業(yè)等等。還有醫(yī)療、救助，這些都是政府的公共服務通過社區(qū)這個載體體現(xiàn)出來的?？梢哉f社區(qū)的居民的衣食住行、生老病死、職業(yè)介紹、教育、休閑、娛樂等各方面都和它息息相關(guān)。從這個角度上來講，社區(qū)成為電子政務政府提供公共服務的一個延伸。
現(xiàn)在的社區(qū)管理大體有三種，一種是福利型的無償服務，這是政府公共服務的延伸，包括政府應該無償服務的對象，比如說民政上的一些對象。還有社區(qū)里面的道路，還有一些志愿組織提供的服務，這些都是帶有福利性的無償服務。
第二種是社區(qū)內(nèi)各種各樣的便民服務，有的叫微利服務，少量的收取一點費用，但是方便了社區(qū)里的每個人，主要是一些從事非盈利活動的社團在社區(qū)里面的一些活動。社區(qū)內(nèi)部也有少量經(jīng)營性的、市場化的服務，比如社區(qū)里的物業(yè)管理就是經(jīng)營性的服務。構(gòu)建電子化的社區(qū)，可以使政府提供的管理服務職能得到更好的運行，這個意義非常重大。
電子化社區(qū)的推進過程中，除了要重視構(gòu)建網(wǎng)絡，要加速上網(wǎng)工程，還有一個非常重要的觀點，就是要充分地利用電話。中國目前電話、手機普及率很高，但是，我們上網(wǎng)的人數(shù)，直接利用網(wǎng)絡的人數(shù)相對講比較少。舉一個例子，美國這個社會比較發(fā)達，上網(wǎng)，直接利用網(wǎng)絡的人數(shù)很多，資料顯示，美國總?cè)丝冢?.８億，直接利用網(wǎng)絡的人口有１.５９億人，占到它整總?cè)丝诘模担梗?，也就是說，美國有５９％的人通過網(wǎng)絡獲取信息。而中國十三億人口，上網(wǎng)的人數(shù)到２００３年６月底的統(tǒng)計，大體是６２００萬人，占的比例不到我們總?cè)丝诘模担プ笥?。人家是５９％的人利用網(wǎng)絡，我們上網(wǎng)的人數(shù)只有５％左右，懸殊很大。但是，中國的電話、手機普及率非常高。因為中國人口總量很大，所以手機、電話擁有量肯定是世界最多的，平均以后，美國的電話和手機普及率僅僅比中國高四倍，這說明我們利用電話推動我們和政府信息化結(jié)合有很大的口徑。目前國際社會中，。所謂的電子政務的創(chuàng)新國家，領(lǐng)先國家，他們也開始高度關(guān)注電話在政府信息化中的應用。特別像英國，提出要把ＣＲＭ，就是客戶關(guān)系管理，引入到政府信息化電子政務中來。這種做法，實際上就是把電話和政府提供的信息化服務緊密的結(jié)合起來。
我們國內(nèi)在這方面也有做得比較好的，比如廣州市天河區(qū)，他們在構(gòu)建政府信息化，提供政府信息服務的時候，首先做了一個電話呼叫中心。這個呼叫中心采取外包的方式，不是政府來運行，外包給一個企業(yè)來運行。后來他沒想到，在網(wǎng)絡和公眾還沒有很好互動起來的時候，這個電話首先把政府和公眾互動起來了，收到了意想不到的效果?，F(xiàn)在我們就更先進了，國內(nèi)一些ＩＴ企業(yè)，他們在電話和網(wǎng)絡的結(jié)合方面，在推動這個社區(qū)、基層政府的信息化方面，取得了很大的成績。比如說國內(nèi)有的商家開發(fā)出的公共服務管理系統(tǒng)，叫ＰＳＭ。這個公共服務管理系統(tǒng)主要是靠電話功能，類似我們說的呼叫中心，把它和政府的外網(wǎng)結(jié)合在一起，打電話和上網(wǎng)同樣的效果。這里面包括兩個大的服務模塊，一個叫公共關(guān)系管理，一個是企業(yè)關(guān)系管理。公共關(guān)系管理可以面對公眾，老百姓可以通過電話號碼打進去，提各種各樣的問題，提出各種各樣的要求，就是公眾服務。而且政府還可以主動對一些人進行調(diào)查，通過電話追蹤調(diào)查，就是公眾調(diào)查，還可以對社區(qū)中的弱勢群體，救助對象進行公眾關(guān)懷，還可以自動生成各種各樣的報表進行公眾關(guān)系分析，所以我們稱之為公共關(guān)系管理。再一個服務模塊是對企業(yè)的，就是企業(yè)關(guān)系管理。政府很重要的任務是為企業(yè)服務，還有企業(yè)調(diào)查，企業(yè)關(guān)懷，企業(yè)關(guān)系分析，整體上叫企業(yè)關(guān)系管理。都是利用電話功能，構(gòu)建這樣一套公共服務管理系統(tǒng)，而這套公共服務管理系統(tǒng)可以形成一種結(jié)構(gòu)。比如說在社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，搞ＰＳＭ，用街道下面的一些小社區(qū)，也可以搞一個更小的ＰＳＭ，在街道下面區(qū)縣搞一個ＰＳＭ，區(qū)縣上面的市搞一個ＰＳＭ，這樣所有的ＰＳＭ可以形成一個網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，和內(nèi)部可以整合在一起，這個呼叫中心是和政府的外網(wǎng)結(jié)合在一起的。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級基層政府，不要搞大規(guī)模的辦公自動化軟件，就可以把 ＯＶ整合到ＰＳＭ中，既可以實現(xiàn)呼叫功能，同時也可以實現(xiàn)辦公自動化功能，而且和外網(wǎng)是整合在一起的，這就是ＰＳＭ在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)中的結(jié)構(gòu)。在社區(qū)它有這樣的功能，叫公眾服務、民意調(diào)查、弱勢群體關(guān)懷、知識庫、辦公自動化、人口健康數(shù)據(jù)庫。到了街道，就是政務公開、公眾服務、招商引資服務、民意調(diào)查、弱勢群體關(guān)心、企業(yè)關(guān)系管理、知識庫、辦公自動化，到了區(qū)縣就是政務公開、公眾服務、招商引資服務、民意調(diào)查、弱勢群體關(guān)懷、企業(yè)關(guān)系管理、知識庫。
所以它在不同的社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)縣內(nèi)容是不完全一樣的，但是它的整個整合是融為一體的、上下貫通的，而且和政府的外網(wǎng)結(jié)合在一起的。所以，如果我們既利用網(wǎng)絡，又利用電話，把電話和網(wǎng)絡有機結(jié)合起來，是中國推動政府信息化、發(fā)展電子政務非常有應用價值的重要領(lǐng)域。
第六、電子政務建設
具體講四個問題：電子政務的規(guī)劃制定，政府門戶網(wǎng)站，電子政務的評估，電子政務的實施。
第一個問題，電子政務的規(guī)劃制定。
電子政務建設是一個過程，要保證電子政務的建設能夠健康的發(fā)展，有一系列的環(huán)節(jié)需要認真把握。我這里講的僅僅是電子政務建設的一般原理。
一、要高度重視電子政務的規(guī)劃
為什么在電子政務建設中，要強調(diào)規(guī)劃的重要性呢？至少有三點理由：
（一）行政體系結(jié)構(gòu)和政府職能實現(xiàn)形式的復雜性，決定了電子政務規(guī)劃的重要性。政府和企業(yè)是不一樣的，政府是一個關(guān)系非常復雜的、龐大的系統(tǒng)，有中央政府，有省政府，有市政府，有縣政府，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從中央到地方構(gòu)成一個龐大的，上下左右關(guān)系非常密切的權(quán)力運行系統(tǒng)。它和電子商務不一樣，一個企業(yè)可以自己搞，可以自己搞秘書系統(tǒng)，搞ＥＲＰ，可以搞資源整合，但是，一個政府機構(gòu)不能完全孤立的搞，它必須要和上下左右結(jié)合，要配合，而這套行政權(quán)利的運行是非常復雜的，各個不同政府職能部門的職能實現(xiàn)形式也是很復雜的。比如說工商、稅收、稅務部門，文化教育、體育部門承擔的職責是不一樣的，職能實現(xiàn)的形式也是非常復雜的。各個業(yè)務部門構(gòu)建的業(yè)務系統(tǒng)，互不相同，但是它都屬于政府行使的公共權(quán)力這個范疇。我們在推動政府信息化、構(gòu)建電子政務系統(tǒng)的時候，必須要通過統(tǒng)一的規(guī)劃來規(guī)范各個部門的建設行為，如果沒有這樣一個規(guī)劃，各個部門各自為政的話，不僅會造成大量的重復建設，更重要的是難以達到資源共享，互聯(lián)互通這樣一個要求。
（二）電子政務的最高境界是“互聯(lián)互通，資源共享，信息安全，在線服務”這四句話。我們最終構(gòu)建起來的電子網(wǎng)絡政府，構(gòu)建起來的應用系統(tǒng)，要能夠互聯(lián)互通，能夠資源共享，能夠保障信息安全，而且很多服務項目能夠提供一站式的在線服務，或者叫一站式的服務，這是電子政務的最高境界。電子政務要實現(xiàn)這一目標，制定規(guī)劃就非常重要。這兒講的互聯(lián)互通不是說所有的都需要互聯(lián)互通，不是說所有的政府機構(gòu)之間的信息都要互聯(lián)互通，我說的資源共享也不是所有的政府機構(gòu)內(nèi)部資源都要實現(xiàn)共享，只是說政府管理服務中，需要互聯(lián)互通的，需要資源共享的，都要能夠互聯(lián)互通，資源共享。電子政務對信息安全有很高的要求，特別是高層機構(gòu)，上層中央政府、省政府，他們的信息涉及到很多國家機密，所以對信息安全有很高的要求，所有這些都決定我們必須要高度的重視規(guī)劃。一個地區(qū)也好，一個部門也好，在推進電子政務，構(gòu)建應用系統(tǒng)的時候，不是在一個整體的規(guī)劃框架中進行的，就可能帶有盲目性，就可能變成信息孤島，甚至造成巨大的浪費。
（三）行政管理體制改革的動態(tài)性，客觀上要求電子政務規(guī)劃要有前瞻性。政府的行政管理體制是在不停地進行著改革和調(diào)整。從１９８２年開始，我們進行第一次政府行政體制改革，８８年第二次，９３年第三次，９８年第四次，２００３年，新一屆政府組成以后又搞了一次，這是第五次。這說明政府的行政管理體制是很難一步改革到位的，它是一個動態(tài)的、不斷深化的過程。這樣一種動態(tài)的，不斷深化的改革過程，客觀上要求我們構(gòu)建電子政務的應用系統(tǒng)時，要具有一定的前瞻性，或者說系統(tǒng)要有可擴展性。如果行政體制受于經(jīng)濟社會的發(fā)展調(diào)整了，你這個系統(tǒng)不能擴展，不能調(diào)整，就造成很大的浪費。所以，要通過制定電子政務的規(guī)劃，制定比較長期的、前瞻性的電子政務發(fā)展規(guī)劃，來滿足我們行政管理體制改革動態(tài)性的要求。
二、了解電子政務建設的一般規(guī)律
要制定一個科學的、合理的規(guī)劃，還應該了解電子政務建設的一般規(guī)律。
電子政務的建設是有規(guī)律可循的，這個過程大體包括這樣一些具體的環(huán)節(jié)：要組建一個電子政務建設的領(lǐng)導小組，要進行電子政務系統(tǒng)的調(diào)查研究，在這個基礎(chǔ)上要進行電子政務的系統(tǒng)規(guī)劃，還要進行可行性論證，在這個基礎(chǔ)上，進一步進行電子政務的系統(tǒng)分析。然后是電子政務系統(tǒng)分析方案的評審，再就是電子政務系統(tǒng)的設計，設計方案的評審，然后是電子政務系統(tǒng)的實施，電子政務系統(tǒng)的運行、推廣，電子政務系統(tǒng)的評價，電子政務系統(tǒng)的維護。這個過程就是電子政務建設的規(guī)律。離開這個規(guī)律，不按照這些環(huán)節(jié)、步驟來進行，構(gòu)建的這套應用系統(tǒng)就可能不是很科學的，或者是不合理的，或者構(gòu)建起來以后不能正常運行。
三、如何制定電子政務的規(guī)劃
第一步，調(diào)查研究。在調(diào)研階段，首先應該及時了解和掌握國家有關(guān)信息化的政策，電子政務的指導思想，以及國家電子政務發(fā)展的總體規(guī)劃、戰(zhàn)略、框架等等，其次，要調(diào)研國家電子政務示范單位的成功經(jīng)驗，以及它的法律法規(guī)，國家為了更好地推動電子政務的建設總會抓一些試點、示范項目，我們在制定規(guī)劃的時候，要及時了解和調(diào)研這些試點示范的成功經(jīng)驗，以及法律法規(guī)，這樣才能制定好自己的規(guī)劃。然后，要結(jié)合本地區(qū)的電子政務建設的指導思想，總體規(guī)劃、需求、電子政務信息化的現(xiàn)狀進行深入的調(diào)研。只有把本地區(qū)這些東西吃透了，才能夠更好地制定電子政務的發(fā)展規(guī)劃。調(diào)研是制定電子政務規(guī)劃的基礎(chǔ)，深入的調(diào)查研究以后，占有大量的資料，掌握更多的信息，在具體做規(guī)劃的時候，才能夠心中有數(shù)。
第二步，方案制定。當你占有大量的資料，獲得了很多的信息，進行了充分調(diào)研以后，就可以進行方案的制定。這個方案就是本地區(qū)、本部門電子政務系統(tǒng)建設策略和系統(tǒng)建設方案，最終要完成電子政務系統(tǒng)建設的規(guī)劃報告。
第三步，組織論證。通過專家進行電子政務的方案論證，論證方案通過以后，就可以進入實施階段。
四、電子政務建設規(guī)劃的主要內(nèi)容
一個好的電子政務規(guī)劃，至少要包括以下最基本的內(nèi)容：系統(tǒng)的需求分析，系統(tǒng)的總體目標和建設原則，總體方案的設計，系統(tǒng)功能的分析，網(wǎng)絡基礎(chǔ)支撐平臺，技術(shù)路線以及關(guān)鍵技術(shù)的解決方案，風險與控制，人員培訓規(guī)劃，再就是項目實施的進度安排，包括經(jīng)費的籌措、經(jīng)費的來源、預算，還要有這個項目的隊伍建設，最后還要有效益分析。
這些就是制定電子政務規(guī)劃必須遵循的規(guī)律。有兩點再做一點解釋：
第一點，系統(tǒng)需要分析非常重要。從國外電子政務建設的經(jīng)驗來看，一個應用系統(tǒng)構(gòu)建成功不成功，首先不取決于ＩＴ企業(yè)，也不取決于軟件開發(fā)人才，而是首先取決于政府需求方。因為政府機構(gòu)是電子政務應用的需求方，你的需求提得準不準，你的業(yè)務流程、業(yè)務模式概括得清晰不清晰，你的業(yè)務流程選擇適合不適合信息化，在很大程度上決定了應用系統(tǒng)的成敗。
最熟悉政府業(yè)務的是政府人員，而不是ＩＴ企業(yè)的開發(fā)人才。所以一個好的應用系統(tǒng)，首先必須由政府需求方提出一個準確的需求分析，它的業(yè)務模式和業(yè)務流程描繪要科學、合理，這樣，ＩＴ企業(yè)的軟件人員才可以根據(jù)政府的需求進行軟件開發(fā)。這樣，成功的概率就比較高。如果政府部門大而化之，就這個，你就給我做吧，那么軟件人員因為對政府的業(yè)務過程不熟悉，特別是對業(yè)務模式，業(yè)務流程不熟悉，就很難開發(fā)出非常適合政府需要的應用軟件。從這個意義上講，系統(tǒng)的需求分析是政府人員和ＩＴ專家兩者結(jié)合的產(chǎn)物，必須很好結(jié)合，才能把需求分析做好，否則可能就是大而化之，可能就是描繪不準確，可能就是一般的泛泛而談。所以，需要分析這一點非常重要。
第二點，電子網(wǎng)絡政府規(guī)劃的時候，技術(shù)路線，網(wǎng)絡基礎(chǔ)平臺也很重要。網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)如何劃分，我們現(xiàn)在的大體規(guī)定是，國家電子政務的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，一般要有政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)，政務內(nèi)網(wǎng)走機密信息，它和政務外網(wǎng)完全是一個物理隔離，而政務外網(wǎng)可以依托英特網(wǎng)來構(gòu)建，就是說在互聯(lián)網(wǎng)上可以構(gòu)建政務外網(wǎng)，直接和你的門戶相連，而且國家規(guī)定，政務內(nèi)網(wǎng)從中央來講，國務院只連到下面１７個單位、３１個省市、１５個副省級城市，一個。這是國家大的規(guī)定，具體到一個地區(qū)，一個部門在制定規(guī)劃的時候，就要認真研究，國家這樣一個網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)到我這個地區(qū)，到我這個部門，到我這個系統(tǒng)以后如何實現(xiàn)它，才能更科學、更合理、更有用，既不違反上面的政策，也能夠用起來，這就是很大的一個問題，很關(guān)鍵的問題。如果我們不認真研究這些，在制定規(guī)劃的時候不認真研究網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，不認真研究如何才能夠通過信息的手段給社會、給公眾提供更好的、快捷的服務，簡單地照搬，我認為是很有風險性的。在制定規(guī)劃的時候，這些內(nèi)容都是非常非常重要的，必須包括在內(nèi)。
第二個問題，政府 門戶網(wǎng)站建設。
不管哪一個部門，哪一個地區(qū)，要推動政府信息化、構(gòu)建電子政務應用系統(tǒng)，首先要有自己的門戶。這個門戶是政府的窗口。在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建門戶成為電子政務應用的一個標志性的東西。當政府在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建自己的門戶以后，才能夠談得上政府對企業(yè)、政府對社會成員的信息化服務。這里面我們講幾個觀點，
第一，政府門戶網(wǎng)站的作用，政府門戶網(wǎng)站在整個電子網(wǎng)絡政府結(jié)構(gòu)所處的地位。
首先，通過建立政府的門戶網(wǎng)站，可以大大提高政府管理與服務的公開性、透明度。給老百姓獲取信息提供這樣一個窗口，可以得到民眾的極大歡迎。在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建政府的門戶網(wǎng)站，可以把政府的客觀信息，還有其他大量的輿論信息擺在門戶上，這就為老百姓獲取信息提供了非常重要的窗口，就可以從根本上改變政府和企業(yè)，跟社會成員，跟公眾信息不對稱的狀態(tài)，使老百姓獲取信息更簡便、更方便，也使政府管理更加透明。
政府門戶網(wǎng)站的第二個作用就是促進了政府辦事效率的提高，增強政府與企業(yè)與民眾的親和力，改善了政府的形象。政府是為企業(yè)和公眾服務的。老百姓、企業(yè)交了稅，維系了政府的存在。政府除了維護社會秩序等一般的職能以外，一個很重要的任務就是要向納稅人提供各種各樣的服務，為企業(yè)提供服務，為民眾提供服務。政府和民眾和企業(yè)的關(guān)系是不是一個良性的關(guān)系，老百姓、企業(yè)對政府信任不信任，在很大程度上取決于政府提供服務的質(zhì)量。通過構(gòu)建政府門戶網(wǎng)站，能夠快捷、有效地給企業(yè)，給公眾提供各種各樣的服務，就可以改善政府和企業(yè)，政府和老百姓的關(guān)系，也可以說改善政府的形象，提升老百姓對政府的信任感，應該說在這方面，我們的門戶網(wǎng)站功不可沒。
政府網(wǎng)站的第三個作用，政府上網(wǎng)，以及政府內(nèi)部網(wǎng)絡辦公環(huán)境的形成，為政府內(nèi)部各部門之間的信息溝通提供了技術(shù)手段，同時也為國際社會往來提供了更多的機會，這對提升政府整體的運作管理水平，擴大對外宣傳都會產(chǎn)生非常積極的影響。構(gòu)建政府門戶網(wǎng)站不僅僅是對所管轄區(qū)內(nèi)的政府、企業(yè)、社會公民提供各種各樣的服務，而且由于門戶網(wǎng)站是構(gòu)建在互聯(lián)網(wǎng)上的，是不受時空限制的，這樣就為國際社會了解你這個地方，了解你這個政府，提供了非常大的方便。同時門戶網(wǎng)站是政府的外網(wǎng)，它和各個辦公局域網(wǎng)也是有聯(lián)系的，那么我們在外網(wǎng)上有門戶，內(nèi)網(wǎng)上也有門戶，這些門戶各有各的優(yōu)長，各有各的作用。比如說在內(nèi)網(wǎng)上，我這個門戶可以和各個部門之間進行信息交換，各個政府部門之間進行信息交換、傳遞，提供了方便，給資源共享提供了方便。政府外網(wǎng)門戶為公眾、企業(yè)辦事提供了方便。公開的門戶則為國際社會獲取政府的信息提供了方便。
政府網(wǎng)站的第四個作用，通過建立政府的門戶網(wǎng)站，規(guī)范政府的管理行為，為廉政與行政建設起到很好的促進作用。政府門戶一個很重要的功能，就是它的公開性和透明度。通過公開構(gòu)建這樣一個門戶以后，政府的大量的信息可以擺在門戶網(wǎng)站上，老百姓獲取信息的渠道增加了，而且這個信息比較準確，這樣就可以減少政府暗箱操作、透明度低的行為。應該說對改善我們政府的公共管理，加強對政府的公共權(quán)力行使的監(jiān)督都是意義非常大的。
第二，政府門戶網(wǎng)站發(fā)展中有可能出現(xiàn)的一些問題。
從全世界政府信息化的趨勢來看，各個國家都非常重視門戶網(wǎng)站的建設，他們要構(gòu)建統(tǒng)一的門戶。美國白宮提出，進入白宮網(wǎng)站以后，點擊不超過三次，就可以獲取需要的信息。他就考慮到民眾獲取信息方便。門戶網(wǎng)站建設得好不好，直接關(guān)系到電子政務的應用水平和服務水平，所以各個國家都很重視門戶網(wǎng)站建設。在中國，門戶網(wǎng)站建設中最容易出現(xiàn)的問題，大體有這么幾個方面，一是發(fā)展不夠平衡。經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較高的地方政府、地區(qū)，它的門戶網(wǎng)站建設的比較好，它的作用發(fā)揮得也比較大。經(jīng)濟社會比較落后的地區(qū)，門戶建設得就差一點。這是從橫向上來講，從縱向上來講，政府的行政級別比較高，它的門戶相對就做得好一些，行政層次比較低，門戶做得要差一些，有一些還沒有整合起來，沒有建立起一個統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站。二是中國從 1999年政府上網(wǎng)年以來，在政府門戶網(wǎng)站建設中，普遍缺乏有效的組織和規(guī)劃，1999年中國叫政府上網(wǎng)年，2000年我們推出企業(yè)上網(wǎng)年。通過９９年政府上網(wǎng)年，應該說全國已經(jīng)構(gòu)建起了幾千家政府門戶網(wǎng)站，也就是說在ｇｏｖ.ｃｎ這個域名下注冊的，有人說將近五千個，有人說四千多，我們統(tǒng)計至少也是三千多個?？梢赃@樣說，目前全國縣以上的政府機構(gòu)大部分都建立了自己的門戶，但是整體上來看，因為我們沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范，統(tǒng)一的要求，所以門戶網(wǎng)站無論在格式上、形式上，還是內(nèi)容取舍上，都存在五花八門的現(xiàn)象，而且門戶和門戶之間的差異還比較大。三是相當一部分政府的門戶網(wǎng)站是有名無實，信息不更新，沒有生物連接，有些門戶甚至變成了死網(wǎng)。我的一些朋友在做門戶網(wǎng)站研究的時候，把全國已經(jīng)能在互聯(lián)網(wǎng)上找到的政府門戶網(wǎng)站一個一個打了一遍，結(jié)果發(fā)現(xiàn)能找到的２５００多個政府門戶網(wǎng)站，有三分之一大體上屬于死網(wǎng)，就是打開進不去。有三分之一信息更新慢，不及時，或者說沒有生物連接，點擊以后進不去。真正辦得好的也就是三分之一。他們還具體比較了四個門戶，上海，北京，廣州，南京，并且把這四個門戶和香港特別行政區(qū)的門戶，新加坡的門戶進行比較，發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律。
北京的門戶，提供的服務項目很多，功能也比較完善，但是北京的門戶一個最大的特點是政府色彩比較濃，和首都這樣一個地域很匹配。上海門戶給民眾、給社會提供的個性化服務比較多，我們認為是國內(nèi)門戶網(wǎng)站做得比較好的一個。上海門戶網(wǎng)站更多的受到新加坡門戶網(wǎng)站的影響。新加坡的門戶是全世界做得比較好的，它是以人生旅程為依歸這樣一種理念設計的，考慮到給公眾提供很多具體的服務。廣州的門戶網(wǎng)站和上海、北京的相比也有一些差異，它更多的注重經(jīng)濟方面，市場經(jīng)濟的氣息比較濃，它的門戶可能更多的受到香港門戶網(wǎng)站的影響。南京門戶網(wǎng)站整體上是做得比較好，被全國評為優(yōu)秀的政府門戶網(wǎng)站，它有一個欄目叫未來南京，動員了南京市的很多公民，把他們的積極性都調(diào)動起來參與討論，形成了很好的互動。
第三，如何完善政府門戶網(wǎng)站。
政府門戶網(wǎng)站在電子政務建設中是非常重要的一個方面。如何來完善它呢？有這么幾個問題值得我們關(guān)注，
首先，要參考不同的門戶網(wǎng)站設計理念，來規(guī)范我們自己的門戶網(wǎng)站的設計。門戶網(wǎng)站設計從全球范圍內(nèi)來講大體有四種模式，一種是以客戶為中心的設計理念，一種是以人生旅程為依歸的設計理念，比如前面講到的新加坡。第三種是以不同的社會群眾作為服務對象的設計，最后一種是以政府的功能為中心的設計，就是說以政府承擔的職責、政府的功能作為門戶網(wǎng)站的設計。中國門戶網(wǎng)站的建設，在設計理念方面應該有自己的選擇。首先，應該比較統(tǒng)一。同時中央政府，中央政府的部門、省級政府、市級政府、地級政府、縣級政府不同政府之間又要有不同的要求，這樣可以使我們的門戶網(wǎng)站建設，既具有相對的規(guī)范性，又具有個性。
其次，要加強政府外網(wǎng)建設，實現(xiàn)網(wǎng)上服務。政府門戶網(wǎng)站是構(gòu)建在互聯(lián)網(wǎng)上的，它和政府的外網(wǎng)是直接相連的。政府通過外網(wǎng)為社會、為公眾，提供各種各樣的具體服務，所以重視外網(wǎng)建設就成為電子政務建設中一個非常重要的問題。作為一級政府，特別是行政層次比較低的政府，像市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它的重點應該放在外網(wǎng)建設上。這樣通過外網(wǎng)能夠為企業(yè)、為公眾提供大量具體的服務。
三要構(gòu)建統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站。只要打開我這個政府門戶網(wǎng)站，我這一級政府內(nèi)部的各個部門，都在連接之中，一點擊都能進去。現(xiàn)在的問題是還需要整合，很多地方構(gòu)建的門戶網(wǎng)站都是孤立的，企業(yè)、社會成員、老百姓，獲取信息不方便。整合現(xiàn)有的門戶，構(gòu)建統(tǒng)一的門戶網(wǎng)站，就是為老百姓獲取政府的信息提供更簡便的通道。
四要把電話和網(wǎng)絡有機的結(jié)合。前面已經(jīng)講到。比如說ＰＳＭ，比如說ＣＲＭ，客戶關(guān)系管理，這些東西都是利用電話功能。現(xiàn)在很多人上不了網(wǎng)，我們就要通過電話資源的開發(fā)利用，充分地和外網(wǎng)整合到一起，使它更好的為社會提供服務。
第三個問題，電子政務的評估。
電子政務的評價也是電子政務建設中一個非常重要的問題。，過去我們搞了很多系統(tǒng)，這些系統(tǒng)有的用得比較好，但是相當一批系統(tǒng)沒有很好的用起來。這涉及到的問題很多，與我們在電子政務的建設過程中，缺乏一個有效的評估體系，或者說評估得不及時是有相當關(guān)系的。電子政務評估是電子政務建設中不可缺少的內(nèi)容。
各個國家在建設電子網(wǎng)絡政府，在推動它的信息化的時候，都注重確立一些評價指標體系。這些評價指標體系，不同機構(gòu)特點不一樣，也與它所處國家的國情有關(guān)，但是這些評估指標體系可以作為我們的參考。這里重點介紹三種國外目前比較有影響的電子政務評價指標體系。
第一種，愛克森公司的評估指標體系。這個公司在電子政務評估體系指標里共列了三大類。第一類是信息公開，電子政務做的好不好，首先看信息公開的程度。第二大類指標叫業(yè)務互動。能不能在網(wǎng)上辦事，能不能進行業(yè)務互動，這是它評價電子政務系統(tǒng)的第二個重要指標。第三類是互動交易，能不能在網(wǎng)上直接辦理。它又把每一類指標分成三個級別。比如說信息公開，又分為成熟、一般、不成熟。業(yè)務互動也分為三級，也是成熟的，一般的，不成熟的?；咏灰祝卜殖沙墒斓?，一般的，不成熟的三級。用這樣一個指標體系來評價一個國家，一個地區(qū)的電子網(wǎng)絡政府總體發(fā)展狀況，評價它的發(fā)展水平。
第二種，聯(lián)合國公共經(jīng)濟與公共管理局與美國公共管理協(xié)會共同構(gòu)建的評估標準。評估電子政務成熟度的標準系統(tǒng)。也選擇了三大指標，一個是政府網(wǎng)站建設的現(xiàn)狀，首先把政府的門戶網(wǎng)站建設的現(xiàn)狀，水平高低，作為衡量一個國家電子網(wǎng)絡政府整體水平高低的重要指標體系，二是分析信息基礎(chǔ)建設，從這個角度來評價一個國家，或者一個地方的電子網(wǎng)絡政府水準。三是人力資源素質(zhì)，從公務人員和人力資源素質(zhì)這個視角來評價電子網(wǎng)絡政府的水準。當然它里面又分了很多具體的小項目，也和前面第一種評價指標體系有類似之處。
第三種，佳德公司的評估標準。他們設計的評估檔案指標是三個，第一個，對公民的服務水平，構(gòu)建電子網(wǎng)絡政府能夠給公民、公眾提供多少信息服務。第二個，運行效益，電子網(wǎng)絡政府通過運行以后，產(chǎn)生了什么樣的經(jīng)濟效益，產(chǎn)生了什么樣的社會效益，這是從它的結(jié)果上進行評價。第三個，電子網(wǎng)絡政府所產(chǎn)生的政治回報，比如說對社會政治民主化的推進，對社會公民參與的促進。這個公司所確立的評估標準理念，也確立了很多具體的小項目，而且分得非常細，甚至是量化的。
這三種評價指標體系的視角是不一樣的，從不同的層面對政府信息化，對電子網(wǎng)絡政府的發(fā)展水平做出評價。
我們國內(nèi)在電子政務的評價指標體系的研究方面，應該說還是剛剛起步。盡管有一些ＩＴ企業(yè)，咨詢研究機構(gòu)在探討中國的電子政務評價指標體系，但是整體上還處在一種起步階段。有關(guān)機構(gòu)根據(jù)他們的研究認為，中國的政府信息化，或者說電子政務的評價，應該有這么四個大的指標體系：
第一個，社會參與度。通過社會參與的廣度、深度來評價電子政務的成就。這里面有這么四個具體指標，第一個是訪問的途經(jīng)，就是我通過什么途經(jīng)來獲取政府的信息。第二個是公共終端，第三個是服務的廣度，就是政府通過門戶網(wǎng)站提供的服務，覆蓋面有多寬，有多廣，第四個是參與的人群。這四個具體的指標，都是有社會參與度這個大的指標理念。
第二個，用戶的體驗度。比如說政府通過門戶網(wǎng)站提供信息化的服務，服務對象有什么體驗。它首先驗的是開放度，就是政府開放度高不高，政府提供的服務應用的深度如何，反饋的速度快不快。比如說民眾對政府提出一個需求，一個訴求，一個建議，通過上網(wǎng)傳上去以后，政府在多大程度上，多長時間內(nèi)能給我回饋。還有個性度，政府門戶網(wǎng)站除了能夠提供一般的服務以外，能不能給社會成員提供更多的個性化的服務。
第三個，電子化的成熟度。這個指標更多的是從技術(shù)層面上對它做出評價。這里面包括網(wǎng)絡建設的成熟度，信息管理的成熟度，數(shù)據(jù)庫的建設，技術(shù)使用成熟度，安全保障成熟度等等。這些指標都是圍繞著政務信息化的技術(shù)支撐和保障系統(tǒng)體系做的評價。
第四個，環(huán)境變革度。主要是從政府信息化，或者是電子政務的其他一些支撐條件，環(huán)境條件的視角對它做的評價，這里面包括組織變革度、人員準備度、培訓，以及工作效率。
比如說在構(gòu)建政務信息系統(tǒng)的時候，是不是有效的和組織變革，業(yè)務流程的重構(gòu)緊密的結(jié)合起來了，是簡單的對傳統(tǒng)的政務過程進行復制呢？還是用信息技術(shù)對傳統(tǒng)的政務過程進行信息化的改造，這就是衡量電子政務構(gòu)建的好與不好，成熟與不成熟一個非常重要的具體指標。再比如說人員準備，系統(tǒng)構(gòu)建起來以后需要公務人員來使用，公務人員具備不具備相關(guān)的技能，相關(guān)知識，有沒有這樣的視野、觀念，都會在很大程度上影響到這套系統(tǒng)作用的發(fā)揮，因為最終系統(tǒng)是靠人來運行的，靠人來操作的，所以人員準備不夠，人員素質(zhì)不能達到一定要求，系統(tǒng)構(gòu)建得再好，也是沒用的。
培訓不是可有可無，如果培訓這個環(huán)節(jié)跟不上去，設備再先進，系統(tǒng)構(gòu)建再好，大家不能夠很好的操作、理解、應用它，不具備這樣的技能，那么肯定這個系統(tǒng)是難以發(fā)揮作用的。
工作效率，通過推動電子政務，構(gòu)建一些應用系統(tǒng)，政府的工作效率提高了沒有，政府給老百姓提供的服務，老百姓的滿意度提高了沒有，政府和企業(yè)，政府和公眾關(guān)系改善了沒有，這些都是衡量政務信息化應用系統(tǒng)的成效的非常重要的指標，這些都可以納入到環(huán)境變革度這個項目里對它進行考察。
目前在電子政務評價、評估中存在一些比較突出的問題。國家權(quán)威的電子政務評估指標體系還沒有完全確立起來。評估不能及時跟進，實際上也影響到我們電子政務的建設。有這么四個問題值得我們注意，一是有一些政府機構(gòu)、部門沒有看到電子政務評價、評估在整個系統(tǒng)建設中的重要性。電子政務的評價、評估，在一定意義上是一種糾錯機制，它可以及時發(fā)現(xiàn)問題，使問題不至于發(fā)展，造成嚴重后果。二是目前國內(nèi)還缺乏一套統(tǒng)一的、科學的評估指標體系。雖然有一些機構(gòu)、部門在研究，但是國家還沒有頒布相關(guān)的電子政務的評價評估體系。三是由于缺乏評價、評估，反應在電子政務的推進上，造成相當一段時間內(nèi)監(jiān)理機制不完善。電子政務建設和其他的工程建設是一樣的，要有獨立的第三方來監(jiān)理這個工程的實施過程，保證這個應用系統(tǒng)的質(zhì)量。如果說沒有這樣一個獨立的第三方的監(jiān)理機構(gòu)，沒有一套完整的監(jiān)理機制，這個應用系統(tǒng)的構(gòu)建是很難保證質(zhì)量的。四是由于評估整體上還是比較薄弱的環(huán)節(jié)，所以反應在電子政務的工程組織過程還帶有比較高的風險性。
第四個問題，電子政務的實施。
電子政務的規(guī)劃制定，電子政務門戶網(wǎng)站建設，電子政務的評價、評估最終都要落實到電子政務的實施中來。如何實施組織，如何防范風險，如何控制風險，保證系統(tǒng)構(gòu)建的成功，就非常關(guān)鍵。這里講這么幾個問題，
第一，在電子政務實施過程中，首先要關(guān)注電子政務建設的投入產(chǎn)出，重視電子政務建設的效益。
這個問題非常重要?，F(xiàn)在有一種傾向，認為電子政務建設，政府信息化就是要政府大筆花錢，要大量投入。如果僅僅把政府信息化、電子政務系統(tǒng)的構(gòu)建理解為大筆花錢，大筆的投入，而不考慮它的效益問題的話，就有可能走偏方向。這個問題應該引起我們的高度關(guān)注。
電子政務建設、電子政務項目的實施真的會產(chǎn)生經(jīng)濟效益嗎？產(chǎn)生社會效益大家不會有分歧，因為政府管理是一個不是以盈利為目的的管理，是一個公共事務的管理，它給社會提供公共服務。所以，我們長期以來就有一種錯覺，覺得這種公共服務，公共管理不可能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。那么到了電子政務系統(tǒng)建設的時候，究竟會不會產(chǎn)生經(jīng)濟效益，也就是說在產(chǎn)生社會效益的同時，它會不會也產(chǎn)生經(jīng)濟效益？這個問題就值得認真探討。我的一個基本看法是電子政務的系統(tǒng)建設，它不僅會產(chǎn)生社會效益，同時也能夠，而且也應該產(chǎn)生經(jīng)濟效益。這種經(jīng)濟效益可以從三個方面對它進行考察。
第一個方面是電子政務建設中的效益，我們叫建設中的效益。電子政務系統(tǒng)建設中所遵循的策略是政府主導，因為政府是需求方，所以要主導電子政務的建設。企業(yè)參與，就是ＩＴ企業(yè)要參與其中。如果沒有ＩＴ企業(yè)參與，政府自拉自唱，電子政務系統(tǒng)的建設肯定是搞不好的。這樣就給我們提出一個問題，在電子政務系統(tǒng)建設的過程中，既然是政府主導，ＩＴ企業(yè)參與，還有技術(shù)支撐，那么我們?nèi)绾瓮ㄟ^建設來拉動ＩＴ企業(yè)的發(fā)展？這就有可能使我們在電子政務的建設和經(jīng)濟效益之間找到一個契合點。這就是通過電子政務建設的標準化帶動產(chǎn)業(yè)化。
這兒講的標準化包括兩個方面的含義，一個方面是信息產(chǎn)品本身的標準化，另外一個是政務管理過程的標準化。信息產(chǎn)品的標準化大家容易理解，比如說網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施的標準化，安全基礎(chǔ)設施的標準化，應用與服務產(chǎn)品的標準化。這些標準化就可以拉動產(chǎn)業(yè)化。這點要從大的方面去看，不能只從單位角度去看。某個單位構(gòu)建了辦公自動化系統(tǒng)，構(gòu)建了一個行政審批系統(tǒng)，通過這個建設怎么能夠直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益呢？從一個具體單位不一定直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，但是從國家來講它帶動了ＩＴ產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，那么國家就會收到比較大的經(jīng)濟效益。近幾年電子政務發(fā)展起來以后，好多ＩＴ企業(yè)說，ＩＴ企業(yè)的春天又來了！前幾年ＩＴ企業(yè)比較低潮，通過電子政務，政府信息化的拉動，ＩＴ企業(yè)又復蘇了，這就是通過政府信息化，標準化帶動產(chǎn)業(yè)化，帶動ＩＴ企業(yè)的發(fā)展所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。
標準化含義里面還有一個政務管理標準化，就是政務管理過程也需要標準化。政務管理標準化也為信息產(chǎn)品標準化提供了一個前提條件，如果沒有政務管理的標準化，ＩＴ信息產(chǎn)品的標準化也很難走遠，這兩者是相輔相成的，就是說要通過電子政務建設的標準化來帶動產(chǎn)業(yè)化，使我們在電子政務的系統(tǒng)建設中能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益。
第二個效益就是管理中的效益。管理也會產(chǎn)生效益，既會產(chǎn)生社會效益，也能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益。比如說我們通過加強對社會、對市場的管理，能夠減少不必要的損失。
構(gòu)建成一套決策支持系統(tǒng)，使我們的決策更科學了、更合理了，就可能避免一些更大的決策失誤。而一個重大決策的失誤給國家造成的損失，可以說是數(shù)以億計的，損失的數(shù)字都是天文數(shù)字。再比如通過對一些行業(yè)，對一些部門加強管理，構(gòu)建一些系統(tǒng)，比如金稅工程，把稅收監(jiān)管起來了，把虛開、冒開增值稅發(fā)票這個口堵住了，那么國家就能直接增加稅收。這就是通過構(gòu)建信息管理系統(tǒng)，稅收管理系統(tǒng)給國家所產(chǎn)生的直接的經(jīng)濟效益。海關(guān)也是一樣，還有很多部門行業(yè)都是這樣，通過加強管理構(gòu)建一些管理信息系統(tǒng)，減少損失，減少浪費，給國家增加收入，降低管理成本，提高我們公共管理的服務，投入服務和產(chǎn)出相比，產(chǎn)生了很好的效益。
第三種效益，通過構(gòu)建信息管理系統(tǒng)，通過推動電子政務，還可以產(chǎn)生一種服務效益。這種服務效益也不都是社會效益，也可以間接產(chǎn)生經(jīng)濟效益。國外在衡量政府信息化給社會提供的服務質(zhì)量時有一個指標，政府給企業(yè)服務，企業(yè)在你這兒辦事時間是不是縮短了，企業(yè)在政府辦事的成本是不是降低了，如果你在政府辦事的時間縮短了，辦事的成本降低了，最終提升了企業(yè)產(chǎn)品的競爭力，這就意味著電子政務產(chǎn)生了服務效益，并通過它的服務產(chǎn)生了間接的經(jīng)濟效益。政府給企業(yè)、給社會提供優(yōu)秀的服務，改善了企業(yè)的外部環(huán)境，提高了企業(yè)在市場上的競爭能力，提高了公民對政府的滿意度，改善了政府和公眾的關(guān)系，那么就能夠產(chǎn)生間接的經(jīng)濟效益。
還需要補充一點，在推動政府信息化，構(gòu)建系統(tǒng)時，一定要有連續(xù)性。上一屆領(lǐng)導做的和下一屆領(lǐng)導做的，要保持一定的連續(xù)性，要在統(tǒng)一的規(guī)劃指導下進行，絕不能后一任領(lǐng)導來了以后把前任領(lǐng)導搞的系統(tǒng)廢除，再重新構(gòu)建一套系統(tǒng)。這種問題在我們現(xiàn)實中不是沒有，甚至還不少見，這不但不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，社會效益，而且還造成很大的浪費。
第二、在電子政務的建設，電子政務的實施過程中一定要防范風險，控制風險。
這與前面談的效益是一個問題，兩個方面。一方面我們要關(guān)注政府信息化、電子政務建設中的效益，同時要控制風險。要把電子政務建設的風險降到最低點。這里我講五個觀點，然后再做一些分析。
第一個風險是在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一技術(shù)標準的情況下一哄而起的現(xiàn)象。這種勢頭得不到及時制止，會給我國電子政務的發(fā)展帶來難以估量的損失。
各級政府確實想通過構(gòu)建電子政務，構(gòu)建政務信息化系統(tǒng)來改善政府的管理，提高行政效率，降低行政管理成本，為推動本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮更好的作用，這是多數(shù)政府官員的想法，但是也不排除有少數(shù)人，少數(shù)官員出于政績的考慮，想通過構(gòu)建政務信息系統(tǒng)，使我的政府管理產(chǎn)生一些所謂的亮點，這樣對我的政績有利，對我的晉升有利。如果從這樣一種角度來考慮問題，就走偏了方向，就可能刮電子風，就可能造成一哄而起，就可能使我們的政務信息化出現(xiàn)很大風險，甚至不能得到有效的控制。
風險之二，少數(shù)政府機構(gòu)，少數(shù)官員，把電子政務建設看得過于簡單，他們更多關(guān)注的是國家的硬投入，而忽視行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和行政業(yè)務流程的整合，也就是說他們沒有把行政體制改革，行政業(yè)務流程的重構(gòu)和電子政務的建設，系統(tǒng)建設有機結(jié)合起來，而更多的關(guān)注國家的硬投入，能不能給我項目，能不能給我資金，這也有著很大的風險。我們從１９８５年前后就開始了辦公自動化，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)過了十幾年的時間，各級政府應該說已經(jīng)構(gòu)建了不少系統(tǒng)，但是這些系統(tǒng)構(gòu)建起來以后，真正能夠派上用場的究竟占多大比例？應該看到有相當一些沒有被派上用場，或者系統(tǒng)構(gòu)建起來了，但是基本上沒有發(fā)揮功能，或者這些系統(tǒng)由于是信息孤島，不能互聯(lián)互通，用不了多長時間就再也不能用了。如果我們把電子政務的建設，把信息化的建設僅僅看成是我們要上一些項目，國家要給我們一些投入，僅僅把它的關(guān)注點放在這里，這本身就可能產(chǎn)生很大的風險。
風險之三，對已經(jīng)建立的行業(yè)、部門的信息化系統(tǒng)，在沒有進行有效整合時，急于上一些新項目，使未來的整合變得更加困難。過去不論是一些地方政府，還是一些部門、行業(yè)都構(gòu)建了自己的一些系統(tǒng)，在條條和塊塊沒有得到很好整合的情況下，很多系統(tǒng)沒有得到很好的應用，沒有更好的發(fā)揮功能，造成了很大的浪費。我們現(xiàn)在搞政府信息化，推動電子政務建設所構(gòu)建起來的信息系統(tǒng)，都是高附加值的信息產(chǎn)品，這和當年我們國家在大躍進時造成浪費在內(nèi)涵上有很大的差別。1958年，我們國家經(jīng)濟實力還很薄弱，我們鋼的產(chǎn)量很低，所以當時毛澤東主席就說，我們能不能使我們的鋼鐵在一年內(nèi)翻番？所謂“鋼鐵元帥升帳”，就是想通過大躍進使鋼的年產(chǎn)量由530萬噸翻一番，變成1070萬噸鋼。當然，現(xiàn)在我們鋼鐵已經(jīng)上億了，不是58年那個概念了。
正因為鋼鐵元帥升帳，鋼鐵翻番，男女老少都大煉鋼鐵，最后導致大量糧食爛到地里，熟了，但是沒有收回來，造成了巨大的浪費。那個時候我們浪費的是糧食啊。由于我們經(jīng)濟實力整體上不強，所以造成了三年困難。59年彭德懷給毛澤東在廬山會議上了一本萬言書，說搞大躍進，是一種小資產(chǎn)階級的狂熱性，是一種好大喜功。主席聽了以后非常不樂意，給彭德懷的書里面批了幾個字，說這是彭德懷給我下的戰(zhàn)書，你們批我有罪，我的罪就是“要勒起來”。當時參加廬山會議的人一看，主席生氣了，都群起而攻之，攻擊彭德懷，他們就沒考慮彭德懷所談的問題有沒有道理，頭腦發(fā)熱了。所以，后來鄧小平講說，廬山會議錯誤地批判彭德懷，我們都舉手了，誰沒舉手，都舉手了，都頭腦發(fā)熱了。
那個時候，我們浪費的是爛到地里頭的莊稼，現(xiàn)在，我們浪費的是高附加值的新產(chǎn)品。這個概念和當年我們那種浪費可以說是不能同日而語的?，F(xiàn)在我們動不動投資上千萬，甚至上億，如果你這個信息系統(tǒng)不能夠派上用場，如果仍然是變成信息孤島，這個風險就太大了。我前不久到一個市去搞信息化項目的評審，一個市都想構(gòu)建一套ＰＫＩ，叫“國鑰基礎(chǔ)”設施。一個縣級市都想搞一個信息認證系統(tǒng)，我們說不行，一個信息認證系統(tǒng)能發(fā)很多證，你一個縣級市是根本用不完的，你花上上千萬，甚至幾千萬構(gòu)建這套系統(tǒng)是用不了多少的。這個例子說明，我們下面在推動政府信息化，推動電子政務建設的過程中確實積極性很高，但是帶有很大的盲目性。ＣＥ這是國家要統(tǒng)一規(guī)劃的，包括內(nèi)網(wǎng)上的ＣＥ?，F(xiàn)在國務院辦公廳正在搞一套，國務院辦公廳搞起這套ＣＥ、ＰＫＩ以后，全國３１個省，包括那些副省級的城市都不要搞了，你就可以用國務辦的這一套，又能夠保證信息的互聯(lián)互通，有不要投資。而外網(wǎng)上的ＣＥ需要我們統(tǒng)一來規(guī)劃，絕不能盲目亂建。
現(xiàn)在我們很重要的任務就是要對過去已經(jīng)構(gòu)建起來的系統(tǒng)進行有效整合，包括我們的ＣＥ建設，就是認證系統(tǒng)的建設。過去的體系可能不一樣，將來要實現(xiàn)交叉認證可能比較困難，但是我們要最大限度的挽救它，把已經(jīng)建立的系統(tǒng)整合起來，使它能夠充分的利用，然后再上一些新項目，如果對已經(jīng)建立的系統(tǒng)不進行整合，盲目上新項目，再造成新的信息孤島，這就給我們信息化建設帶來很大的浪費。
風險之四，在政務信息化建設中，我們發(fā)現(xiàn)有一種重監(jiān)管、輕服務，重視政府對社會的監(jiān)管，而忽視政府對社會提供的有效服務，重視政府提供內(nèi)部的信息化建設，而忽視政府對企業(yè)、對公眾的信息化服務的傾向，這種傾向也帶有風險性。國外在推動電子政務應用的時候，首先看重的是政府對企業(yè)，對社會的服務，而政府內(nèi)部辦公自動化并不是它應用的首選。當然，這與發(fā)達國家的信息化建設整體上比我們超前，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)以前，它大體上已經(jīng)完成了內(nèi)部辦公自動化有關(guān)，但是即使如此，我們在推動電子政務建設的時候，也一定要高度關(guān)注政府對企業(yè)，對公眾的服務，不能把過多的精力放在政府內(nèi)部的辦公自動化方面。內(nèi)部辦公自動化最終是一個基礎(chǔ)，是條件之一。這個條件，這個基礎(chǔ)，最終是為了使政府更好為社會提供信息化的服務，而不是自身，這方面也是值得我們高度重視的。
風險之五，少數(shù)地方，少數(shù)部門，有重基礎(chǔ)設施建設，輕制度和法律法規(guī)建設，以及忽視對公務人員培訓這樣一種傾向。這種問題仍然有可能導致嚴重的后果，也可以說孕育著風險。電子政務的法律法規(guī)建設非常重要，非常關(guān)鍵。比如電子簽名，信息公開，這兩個東西都得首先有法，哪些信息是必須公開的，不公開你就沒法，而不是人為的取舍?，F(xiàn)在，在沒有信息公開法，沒有信息公開條例之前，我們的信息公開、政務公開很大程度上是政府官員決定的，具有隨意性，我認為這個信息需要公開，我就公開，我認為不需要公開，就不公開，無法可依。電子簽名、電子簽章也是這樣，我這個物理形態(tài)的圖章有可能被假冒，那么我通過網(wǎng)絡蓋出去這個章子是不是合法的，它是不是真實的，完整的，沒有被篡改，不能抵賴的，它有沒有法律依據(jù)，一旦發(fā)生了情況有沒有法律依據(jù)，這是很關(guān)鍵的問題。所以，沒有法制建設的跟進，沒有建設制度的跟進，沒有對公務人員技能、知識、觀念培訓的跟進，系統(tǒng)構(gòu)建得再好，也是很難應用起來的，從這個意義上講，我們也要防范風險。
謝謝大家，就講到這里。
在統(tǒng)一的規(guī)劃指導下進行，絕不能后一任領(lǐng)導來了以后把前任領(lǐng)導搞的系統(tǒng)廢除，再重新構(gòu)建一套系統(tǒng)。這種問題在我們現(xiàn)實中不是沒有，甚至還不少見，這不但不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，社會效益，而且還造成很大的浪費。
第二、在電子政務的建設，電子政務的實施過程中一定要防范風險，控制風險。
這與前面談的效益是一個問題，兩個方面。一方面我們要關(guān)注政府信息化、電子政務建設中的效益，同時要控制風險。要把電子政務建設的風險降到最低點。這里我講五個觀點，然后再做一些分析。
第一個風險是在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一技術(shù)標準的情況下一哄而起的現(xiàn)象。這種勢頭得不到及時制止，會給我國電子政務的發(fā)展帶來難以估量的損失。
各級政府確實想通過構(gòu)建電子政務，構(gòu)建政務信息化系統(tǒng)來改善政府的管理，提高行政效率，降低行政管理成本，為推動本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮更好的作用，這是多數(shù)政府官員的想法，但是也不排除有少數(shù)人，少數(shù)官員出于政績的考慮，想通過構(gòu)建政務信息系統(tǒng)，使我的政府管理產(chǎn)生一些所謂的亮點，這樣對我的政績有利，對我的晉升有利。如果從這樣一種角度來考慮問題，就走偏了方向，就可能刮電子風，就可能造成一哄而起，就可能使我們的政務信息化出現(xiàn)很大風險，甚至不能得到有效的控制。
風險之二，少數(shù)政府機構(gòu)，少數(shù)官員，把電子政務建設看得過于簡單，他們更多關(guān)注的是國家的硬投入，而忽視行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和行政業(yè)務流程的整合，也就是說他們沒有把行政體制改革，行政業(yè)務流程的重構(gòu)和電子政務的建設，系統(tǒng)建設有機結(jié)合起來，而更多的關(guān)注國家的硬投入，能不能給我項目，能不能給我資金，這也有著很大的風險。我們從１９８５年前后就開始了辦公自動化，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)過了十幾年的時間，各級政府應該說已經(jīng)構(gòu)建了不少系統(tǒng)，但是這些系統(tǒng)構(gòu)建起來以后，真正能夠派上用場的究竟占多大比例？應該看到有相當一些沒有被派上用場，或者系統(tǒng)構(gòu)建起來了，但是基本上沒有發(fā)揮功能，或者這些系統(tǒng)由于是信息孤島，不能互聯(lián)互通，用不了多長時間就再也不能用了。如果我們把電子政務的建設，把信息化的建設僅僅看成是我們要上一些項目，國家要給我們一些投入，僅僅把它的關(guān)注點放在這里，這本身就可能產(chǎn)生很大的風險。
風險之三，對已經(jīng)建立的行業(yè)、部門的信息化系統(tǒng)，在沒有進行有效整合時，急于上一些新項目，使未來的整合變得更加困難。過去不論是一些地方政府，還是一些部門、行業(yè)都構(gòu)建了自己的一些系統(tǒng)，在條條和塊塊沒有得到很好整合的情況下，很多系統(tǒng)沒有得到很好的應用，沒有更好的發(fā)揮功能，造成了很大的浪費。我們現(xiàn)在搞政府信息化，推動電子政務建設所構(gòu)建起來的信息系統(tǒng)，都是高附加值的信息產(chǎn)品，這和當年我們國家在大躍進時造成浪費在內(nèi)涵上有很大的差別。1958年，我們國家經(jīng)濟實力還很薄弱，我們鋼的產(chǎn)量很低，所以當時毛澤東主席就說，我們能不能使我們的鋼鐵在一年內(nèi)翻番？所謂“鋼鐵元帥升帳”，就是想通過大躍進使鋼的年產(chǎn)量由530萬噸翻一番，變成1070萬噸鋼。當然，現(xiàn)在我們鋼鐵已經(jīng)上億了，不是58年那個概念了。
正因為鋼鐵元帥升帳，鋼鐵翻番，男女老少都大煉鋼鐵，最后導致大量糧食爛到地里，熟了，但是沒有收回來，造成了巨大的浪費。那個時候我們浪費的是糧食啊。由于我們經(jīng)濟實力整體上不強，所以造成了三年困難。59年彭德懷給毛澤東在廬山會議上了一本萬言書，說搞大躍進，是一種小資產(chǎn)階級的狂熱性，是一種好大喜功。主席聽了以后非常不樂意，給彭德懷的書里面批了幾個字，說這是彭德懷給我下的戰(zhàn)書，你們批我有罪，我的罪就是“要勒起來”。當時參加廬山會議的人一看，主席生氣了，都群起而攻之，攻擊彭德懷，他們就沒考慮彭德懷所談的問題有沒有道理，頭腦發(fā)熱了。所以，后來鄧小平講說，廬山會議錯誤地批判彭德懷，我們都舉手了，誰沒舉手，都舉手了，都頭腦發(fā)熱了。
那個時候，我們浪費的是爛到地里頭的莊稼，現(xiàn)在，我們浪費的是高附加值的新產(chǎn)品。這個概念和當年我們那種浪費可以說是不能同日而語的?，F(xiàn)在我們動不動投資上千萬，甚至上億，如果你這個信息系統(tǒng)不能夠派上用場，如果仍然是變成信息孤島，這個風險就太大了。我前不久到一個市去搞信息化項目的評審，一個市都想構(gòu)建一套ＰＫＩ，叫“國鑰基礎(chǔ)”設施。一個縣級市都想搞一個信息認證系統(tǒng)，我們說不行，一個信息認證系統(tǒng)能發(fā)很多證，你一個縣級市是根本用不完的，你花上上千萬，甚至幾千萬構(gòu)建這套系統(tǒng)是用不了多少的。這個例子說明，我們下面在推動政府信息化，推動電子政務建設的過程中確實積極性很高，但是帶有很大的盲目性。ＣＥ這是國家要統(tǒng)一規(guī)劃的，包括內(nèi)網(wǎng)上的ＣＥ?，F(xiàn)在國務院辦公廳正在搞一套，國務院辦公廳搞起這套ＣＥ、ＰＫＩ以后，全國３１個省，包括那些副省級的城市都不要搞了，你就可以用國務辦的這一套，又能夠保證信息的互聯(lián)互通，有不要投資。而外網(wǎng)上的ＣＥ需要我們統(tǒng)一來規(guī)劃，絕不能盲目亂建。
現(xiàn)在我們很重要的任務就是要對過去已經(jīng)構(gòu)建起來的系統(tǒng)進行有效整合，包括我們的ＣＥ建設，就是認證系統(tǒng)的建設。過去的體系可能不一樣，將來要實現(xiàn)交叉認證可能比較困難，但是我們要最大限度的挽救它，把已經(jīng)建立的系統(tǒng)整合起來，使它能夠充分的利用，然后再上一些新項目，如果對已經(jīng)建立的系統(tǒng)不進行整合，盲目上新項目，再造成新的信息孤島，這就給我們信息化建設帶來很大的浪費。
風險之四，在政務信息化建設中，我們發(fā)現(xiàn)有一種重監(jiān)管、輕服務，重視政府對社會的監(jiān)管，而忽視政府對社會提供的有效服務，重視政府提供內(nèi)部的信息化建設，而忽視政府對企業(yè)、對公眾的信息化服務的傾向，這種傾向也帶有風險性。國外在推動電子政務應用的時候，首先看重的是政府對企業(yè)，對社會的服務，而政府內(nèi)部辦公自動化并不是它應用的首選。當然，這與發(fā)達國家的信息化建設整體上比我們超前，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)以前，它大體上已經(jīng)完成了內(nèi)部辦公自動化有關(guān)，但是即使如此，我們在推動電子政務建設的時候，也一定要高度關(guān)注政府對企業(yè)，對公眾的服務，不能把過多的精力放在政府內(nèi)部的辦公自動化方面。內(nèi)部辦公自動化最終是一個基礎(chǔ)，是條件之一。這個條件，這個基礎(chǔ)，最終是為了使政府更好為社會提供信息化的服務，而不是自身，這方面也是值得我們高度重視的。
風險之五，少數(shù)地方，少數(shù)部門，有重基礎(chǔ)設施建設，輕制度和法律法規(guī)建設，以及忽視對公務人員培訓這樣一種傾向。這種問題仍然有可能導致嚴重的后果，也可以說孕育著風險。電子政務的法律法規(guī)建設非常重要，非常關(guān)鍵。比如電子簽名，信息公開，這兩個東西都得首先有法，哪些信息是必須公開的，不公開你就沒法，而不是人為的取舍。現(xiàn)在，在沒有信息公開法，沒有信息公開條例之前，我們的信息公開、政務公開很大程度上是政府官員決定的，具有隨意性，我認為這個信息需要公開，我就公開，我認為不需要公開，就不公開，無法可依。電子簽名、電子簽章也是這樣，我這個物理形態(tài)的圖章有可能被假冒，那么我通過網(wǎng)絡蓋出去這個章子是不是合法的，它是不是真實的，完整的，沒有被篡改，不能抵賴的，它有沒有法律依據(jù)，一旦發(fā)生了情況有沒有法律依據(jù)，這是很關(guān)鍵的問題。所以，沒有法制建設的跟進，沒有建設制度的跟進，沒有對公務人員技能、知識、觀念培訓的跟進，系統(tǒng)構(gòu)建得再好，也是很難應用起來的，從這個意義上講，我們也要防范風險。
謝謝大家，就講到這里。
