2004-10-15 11:02:47
1、 前言 近年來，國有經濟飛速發(fā)展，國有資產管理體制改革不斷推進，經營性國有資產管理改革卓有成效，中央、地方相繼成立了國有資產監(jiān)督管理委員會，發(fā)布了一系列國有資產管理相關的法規(guī)、政策和規(guī)定[1]，但是相比之下，行政事業(yè)單位國有資產管理體制改革較為滯后，不論是從宏觀的制度建設，還是從細節(jié)上的具體操作層面，行政事業(yè)單位國有資產管理很難適應社會主義市場經濟的總體要求，呈現出執(zhí)法力度不夠，法律監(jiān)督不到位，資產管理觀念淡薄，責任不落實、資產配置不合理、資產使用效率低、資產處置隨意以及資產流失嚴重等諸多問題。
根據財政部2002年年底的統(tǒng)計數字，我國國有資產總量為118299.2億元，經營性國有資產約76937.8億元，非經營性國有資產約41361.4 億元，其中行政事業(yè)單位國有資產總量超過30406.1億元，約占25.7%，比去年增加4242.6億元，增長幅度達到16.2%[2]。行政事業(yè)單位國有資產在我國國有資產存量中占有相當的比重，因此如何有效、科學地對我國行政事業(yè)單位國有資產進行監(jiān)督和管理是一個需要深入研究和探討的、至關重要的和迫在眉睫的問題。
本文將重點探討和分析行政事業(yè)單位國有資產管理中的國有專項資產管理及信息化建設問題。本文第二節(jié)主要就行政事業(yè)單位的國有專項資產管理進行說明，給出了國有專項資產的定義、范圍以及國內國有專項資產管理改革實踐案例；第三節(jié)重點闡述行政事業(yè)單位國有資產管理信息化建設應首先從國有專項資產管理開始，并說明了行政事業(yè)單位國有專項資產管理信息化建設中五個方面的主要需求；第四節(jié)簡要介紹了行政事業(yè)單位國有專項資產管理信息化建設的關鍵步驟以及應該注意的問題；最后給出結論。
2、 行政事業(yè)單位國有專項資產管理
行政事業(yè)單位國有專項資產是行政事業(yè)單位所占有或使用的國有資產中，由國家所有的、具有專門經濟用途的特定資產，從形式上來看，行政事業(yè)單位國有專項資產具體包括行政事業(yè)單位所占有或使用的房屋及建筑物、土地、車輛等專用設備和無形資產。
行政事業(yè)單位的國有專項資產具有如下特點：
(1) 行政事業(yè)單位國有專項資產的主體是行政事業(yè)單位（該處的行政事業(yè)單位泛指黨政機關、社會事業(yè)單位、社會團體以及附屬營業(yè)單位），由行政事業(yè)單位占有或使用。
(2) 行政事業(yè)單位國有專項資產屬于國家所有。行政事業(yè)單位國有專項資產作為國有資產的一部分，是由國家通過財政撥款、接受捐贈、各種形式及收益、憑借國家權利取得的，其所有權歸國家所有。
(3) 行政事業(yè)單位國有專項資產是一類特定的國有資產形式，這里的行政事業(yè)單位國有專項資產不同于行政事業(yè)單位國有資產，而是僅僅包括無形資產和固定資產中的一部分，包括房屋及建筑物、土地、車輛等專用設備。
(4) 行政事業(yè)單位國有專項資產具有專門經濟用途。對于包括車輛、房屋、建筑物、土地等在內的行政事業(yè)單位國有專項資產，能夠通過委托經營、出租、出借、聯營等形式獲取收益，甚至采用適當的形式，可以成為創(chuàng)新的投融資平臺，因此行政事業(yè)單位國有專項資產具有專門的經濟用途。
行政事業(yè)單位國有專項資產管理的主要內容包括：
(1) 建立健全國有專項資產管理規(guī)章制度：應當建立健全國有專項資產的產權登記、資產使用、資產處置、資產報告和資產監(jiān)督等規(guī)章制度，促進國有專項資產的規(guī)范化管理；
(2) 實施國有專項資產的產權化管理：通過產權界定、產權登記等形式，明確行政事業(yè)單位國有專項資產的國家所有權和行政事業(yè)單位的占有使用權。
(3) 保證國有專項資產的安全和完整：保證國有專項資產的安全和完整，防止國有資產流失，是行政事業(yè)單位國有專項資產管理的基本任務。行政事業(yè)單位應當建立完整的資產管理監(jiān)督方法，全面反應國有專項資產的存量和變動情況，并及時解決國有專項資產管理中出現的問題，實現國有專項資產的保全。
(4) 國有專項資產的合理配置和優(yōu)化：對于行政事業(yè)單位國有專項資產，應注意合理配置，資源優(yōu)化，以發(fā)揮行政事業(yè)單位國有專項資產的最大效益。對于部分閑置或者存在浪費現象的國有專項資產，需要合理調劑或調配，保證國有專項資產價值最大化和國有專項資產使用最優(yōu)化。
(5) 國有專項資產的有償使用，促進保值增值：行政事業(yè)單位國有專項資產在管理過程中，要始終堅持有償使用的原則。通過房屋、建筑物的出租、出借、土地的合理配置和分配、車輛的調劑和使用，獲取收益。對于利用國有專項資產從事經營活動的，應加強監(jiān)督和管理，避免國有專項流失，確保國有專項資產的保值增值。
在行政事業(yè)單位國有專項資產管理實踐方面，目前國內比較有代表性的有南海財政管理模式和南寧的分級授權模式。在廣東南海[3]，行政事業(yè)單位國有專項資產管理改革之前，財政撥款形成的各類資產乏人管理，行政事業(yè)單位資產管理薄弱，賬外資產大量存在；注重實物的管理，忽視價值的管理，使很多國有資產保持在賬面上，造成賬實不符；現行的行政事業(yè)單位財務、會計制度已無法全面、科學地反映行政事業(yè)單位的資金運營狀況，缺乏有效管理導致了行政事業(yè)性國有資產的大量流失。針對上述問題，2002年，南海區(qū)政府從國有專項資產中的土地、建筑物等固定資產入手，成立了由財政局直接管理的公建物業(yè)管理有限公司，負責具體的管理事務，同時財政部門還負責除了上述土地、建筑物之外的所有行政事業(yè)單位國有資產管理工作。在廣西南寧[4]，2002 年4月，南寧市開始行政事業(yè)性國有資產管理體制改革，成立了威寧資產經營有限責任公司。威寧資產經營有限責任公司受市政府委托，分步接收、管理和經營全市行政事業(yè)性國有專項資產，包括房屋、土地、商鋪、建筑物等。通過出租、出借、調劑、調配等，威寧公司成立一年多的時間內，累計實現國有資產收入2445萬元，累計上繳財政、稅務款項1944萬元，代財政支付各種款項441萬元，調劑解決了12個單位的辦公用房，為市財政節(jié)約經費160多萬元。通過這項改革，南寧市還成功構筑了新的投融資平臺，直接為南寧市政建設項目提供擔保融資，有力地促進了南寧市城市建設。南海還針對行政事業(yè)單位國有資產管理信息化方面進行了積極的實踐和探索，走出了一條行政事業(yè)單位國有資產信息化管理的陽光之路。另外，包括湖南株洲在內的國內其他城市或地區(qū)也相繼就行政事業(yè)單位國有專項資產管理改革進行了積極的實踐和探索。
結合我國國有專項資產管理改革試點案例和國外行政事業(yè)單位國有專項資產管理實例，我們可以看出，行政事業(yè)單位國有資產管理改革均是從國有專項資產入手，重點針對各個行政事業(yè)單位的房屋及建筑物、車輛、土地以及無形資產進行管理。
3、行政事業(yè)單位國有資產管理信息化應從國有專項資產管理開始
我們認為：行政事業(yè)單位國有資產管理信息化應從國有專項資產管理開始。
首先，從財政部關于國有資產的統(tǒng)計來看，在行政事業(yè)單位國有資產中，以房屋、建筑物、土地、專用設備等為主的國有專項資產占據很大的比重；其次，行政事業(yè)單位國有資產管理中所暴露出的資產管理松散、資產配置不合理、資產使用效率低、資產處置隨意、資產流失嚴重等諸多問題也主要與國有專項資產有關；另外，在促進行政事業(yè)單位國有資產改革、保證國有資產保值增值過程中，行政事業(yè)單位無形資產是一個不容忽視的重要方面和影響因素；最后，行政事業(yè)單位國有專項資產的有效管理能夠促進和推動行政事業(yè)單位其他形式的國有資產管理改革，因此我們認為：行政事業(yè)單位國有資產管理應首先從國有專項資產管理抓起，行政事業(yè)單位國有資產信息化建設也應以國有專項資產管理信息化作為首要之選和重中之重，采用現代信息通信技術對行政事業(yè)單位國有專項資產進行集中、統(tǒng)一、規(guī)范、科學的管理，從而有效解決行政事業(yè)單位國有資產管理現存的諸多問題。實踐案例也充分證明，使用現代信息通信技術來輔助對行政事業(yè)單位國有專項資產進行科學、有效的管理是一種值得關注的、可行的、適合推廣的途徑。
行政事業(yè)單位國有專項資產信息化建設離不開對國有專項資產管理實踐的深入理解和認真分析，因此首先需要充分理解行政事業(yè)單位國有專項資產管理信息化建設的關鍵需求。2003年7月，國有資產監(jiān)督管理委員會發(fā)布了“關于做好國資委信息化工作的指導意見”[5]，用以指導國資委信息化建設與應用工作，加強國有資產監(jiān)督管理，轉變政府職能和提高監(jiān)管效率。該指導意見雖然主要是針對經營性國有資產管理提出的，但是對于行政事業(yè)單位國有資產管理信息化建設也同樣具有很強的指導作用和借鑒意義。另外我國將來行政事業(yè)單位國有資產管理改革的思路也將參照經營性國有資產管理改革進行，因此結合經營性國有資產管理信息化建設主要需求和我國行政事業(yè)單位國有專項資產管理改革實踐，行政事業(yè)單位國有專項資產信息化建設需求主要可以歸結為如下五個方面：
(1) 構建行政事業(yè)單位內部網絡平臺：行政事業(yè)單位需要建立內部網絡平臺以滿足國有專項資產管理所需要的內部辦公和互聯審批的需要，該平臺形式上可以看作行政事業(yè)單位內部網絡辦公系統(tǒng)，用戶主要來自單位領導、部門以及單位員工，還包括附屬營業(yè)機構以及非轉經單位的部門及人員。主要功能可以劃分為日常辦公（可以包括郵件、日程、計劃等）、內部流程管理（可以使用工作流管理或者政務流程管理平臺實現）、文電、檔案管理（可以集成獨立的檔案管理系統(tǒng)）、互聯審批等。
(2) 建立行政事業(yè)單位國有專項資產數據庫：行政事業(yè)單位國有專項資產數據庫的建立對應于國有專項資產管理相關信息的采集和整理過程。該數據庫將涵蓋行政事業(yè)單位中與國有專項資產管理相關的行政事業(yè)單位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、車輛信息、資產出租、出借信息、資產調配、調劑信息、國有專項資產收益信息、國有專項資產相關法律、法規(guī)、政策等信息。
(3) 構建行政事業(yè)單位國有專項資產管理系統(tǒng)：行政事業(yè)單位國有專項資產管理系統(tǒng)對應于國有專項資產管理數據庫中的信息處理和分析過程。該系統(tǒng)將主要完成如下功能：能夠允許行政事業(yè)單位完成本單位國有專項資產的核查、登記、本地管理、申報、查詢、分析、統(tǒng)計功能；能夠完成各個行政事業(yè)單位國有專項資產的匯集、審核等功能；能夠允許行政事業(yè)單位國有專項資產主管單位完成國有專項資產申報數據的接收、復核、管理、查詢、匯總、統(tǒng)計、分析等功能；能夠基于行政事業(yè)單位國有專項資產數據，完成行政事業(yè)單位國有專項資產的各類匯總、智能分析功能。
(4) 經濟分析和決策支持：行政事業(yè)單位國有專項資產主管單位能夠通過收集和匯總各個行政事業(yè)單位國有專項資產有關數據，利用政務智能等技術進行分析研究以輔助領導決策。行政事業(yè)單位國有專項資產管理數據庫的建立以及行政事業(yè)單位國有專項資產管理系統(tǒng)的建設和應用保證了經濟分析和決策支持的順利實現。經濟分析和決策支持功能可以通過政務智能工具實現，它可以作為行政事業(yè)單位國有專項資產管理系統(tǒng)的子系統(tǒng)存在，也可以作為單獨的系統(tǒng)構建于行政事業(yè)單位國有專項資產管理系統(tǒng)之上。經濟分析和決策支持方面的需求主要包括：能夠實時查詢行政事業(yè)單位國有專項資產分布情況，即時發(fā)現和盤活資產；通過數據集中管理和定期更新，實現行政事業(yè)單位國有專項資產全方位、動態(tài)監(jiān)控；通過及時調整國有資產配置并進行優(yōu)化，可以提高國有專項資產的使用率，促進國有專項資產的保值增值等。
(5) 其他信息化需求：行政事業(yè)單位國有專項資產管理系統(tǒng)需要在切合業(yè)務需求的前提下，需要充分保證安全，從物理、網絡、數據、應用系統(tǒng)等多個方面建立先進、穩(wěn)定、可靠的安全體系，同時還應加強安全制度建設，實施安全教育和培訓；根據行政事業(yè)單位用戶的特點，還要求系統(tǒng)具有門戶展現功能，滿足個性化、集成、交互的功能要求，界面應盡量簡單、友好，操作方便，保證可用性、易用性；該系統(tǒng)還需要具有很好的集成性能，以集成目前行政事業(yè)單位已經實施的軟件、系統(tǒng)、數據庫等，保護已有投資，避免投資浪費。
行政事業(yè)單位國有專項資產管理信息化建設具有非常重要的意義。首先，國有專項資產管理信息化建設能夠實現行政事業(yè)單位國有專項資產的層次化和集中化管理，簡化國有專項資產管理工作流程，有效提高國有專項資產管理效率，同時大大降低管理成本，減少財政開支；其次，國有專項資產管理信息化建設能夠實現國有專項資產管理的陽光工程，通過管理審計和跟蹤監(jiān)督等，有效降低或消除行政事業(yè)單位國有專項資產管理過程中的非客觀因素影響，保證國有專項資產管理的流程化、科學化、規(guī)范化，有效防止國有資產的流失；最后，通過國有專項資產管理信息化建設，能夠加強國有專項資產的管理和監(jiān)控，及時發(fā)現閑置或浪費國有專項資產，促進國有專項資產的調劑或調配，優(yōu)化國有專項資產配置和分布，提高國有專項資產的利用率，保證國有專項資產的保值增值。因此可以說，國有專項資產管理信息化建設應該成為行政事業(yè)單位國有資產管理信息化的首要之選和應用先導。
4、如何進行行政事業(yè)單位國有專項資產管理信息化建設？
行政事業(yè)單位國有專項資產管理信息化建設應切合實際，根據地方信息化建設現狀和國資管理、財政管理、分級授權等不同管理模式[6]，選擇符合地方特點、滿足實際需求的國有專項資產管理信息化建設方案。
行政事業(yè)單位國有專項資產的信息化建設一般要經過規(guī)劃、招標、方案、研發(fā)、實施、服務等階段。
其中：
規(guī)劃階段主要根據地方國有專項資產改革思路，制定出符合地方特色、滿足實際需要的、全面細致的行政事業(yè)單位國有專項資產管理信息化建設規(guī)劃，規(guī)劃的跨度一般可以為年度規(guī)劃或者跨度若干年。規(guī)劃階段的工作非常重要，可以說規(guī)劃工作質量的優(yōu)劣、規(guī)劃范圍的大小、規(guī)劃項目的合理與否、進度安排是否恰當等都將直接影響到行政事業(yè)單位國有專項資產信息化建設順利與否、成敗與否。
招標階段是地方行政事業(yè)單位國有專項資產主管單位根據規(guī)劃項目和進度，對規(guī)劃中涉及的一個或者多個項目進行招標工作，選擇適當的方案提供商、系統(tǒng)提供商、服務提供方等進行后繼的方案、研發(fā)、服務等工作。
方案階段的主要工作是需要調研和規(guī)劃項目方案撰寫、提交和評審工作，該部分工作由方案提供商完成，一般要經歷較長的一段時間，尤其是需求調研方面。信息化建設需要以需求為導向，以應用為主導，緊緊圍繞“構建行政事業(yè)單位內部網絡平臺、建立行政事業(yè)單位國有專項資產數據庫、構建行政事業(yè)單位國有專項資產管理系統(tǒng)、經濟分析和決策支持以及安全、門戶等其他信息化需求”，構造出符合需求、可行、合理和科學的信息化建設方案。方案的質量直接會對系統(tǒng)提供商、服務提供商造成影響，也將決定了系統(tǒng)能夠按期交付、實施是否順利、運營維護工作是否煩雜等，因此在該階段的工作過程中，還應加強管理和監(jiān)控，保證進度的同時，重點關注方案的質量。
研發(fā)階段主要是根據系統(tǒng)方案，研究、開發(fā)、交付符合要求的軟件或系統(tǒng)，提交之前有一個驗收的步驟，用以保證提交的系統(tǒng)/軟件完全符合方案中的各項要求，研發(fā)工作由系統(tǒng)/軟件提供商完成。
實施階段一般由系統(tǒng)提供商輔助完成，實施階段包括試驗環(huán)境實施和運行環(huán)境實施，在實施過程中出現的問題，應及時得到解決。
服務階段指的是系統(tǒng)的運營和維護階段，該階段工作可以由專業(yè)的服務提供商完成，也可以委托系統(tǒng)提供商完成，目前采用后者較多一些，主要原因是當出現一些新的需求的時候，能夠比較順利的交接、修改、交付和實施。
5、結論
本文針對行政事業(yè)單位國有資產管理信息化這一重要的研究領域，在給出行政事業(yè)單位國有專項資產的概念和范圍的基礎上，結合我國行政事業(yè)單位國有專項資產管理現狀、問題分析和實踐案例，指出：在行政事業(yè)單位國有資產管理信息化建設中，就行政事業(yè)單位國有專項資產進行集中、統(tǒng)一的信息化管理應是重中之重和首要之選。本文還討論了行政事業(yè)單位國有專項資產信息化建設的主要需求以及實施行政事業(yè)單位國有專項資產信息化建設的關鍵步驟。
作者簡介: 孫玉冰，電子政務應用專家，理學博士，主要研究包括電子政務研究、信息安全、商業(yè)智能、客戶價值分析等。
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小關）
