“秦淮模式”的喜與憂(yōu)
——秦淮社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革的思考
研究題目：社區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)
編寫(xiě)日期：2008年7月
［引言］
2003年“非典”以來(lái)，醫(yī)改問(wèn)題備受關(guān)注。針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生制度改革不成功的結(jié)論，全國(guó)各地政府開(kāi)始了自己的改革探索之路。2006年底，秦淮區(qū)委、區(qū)政府以改革社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制為突破口，試圖建立和形成適合本區(qū)城市居民享受廉價(jià)、便捷、優(yōu)質(zhì)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，拉開(kāi)了改革試點(diǎn)的序幕。
［正文］
一、“秦淮模式”的由來(lái)
2006年，秦淮區(qū)被評(píng)為“省社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)先進(jìn)區(qū)”，同年10月，原衛(wèi)生部部長(zhǎng)高強(qiáng)在秦淮區(qū)秦虹社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心調(diào)研時(shí)指出：“我一直在全國(guó)尋找這樣的典型，這次在南京找到了，南京的經(jīng)驗(yàn)要向全國(guó)推廣”。
2007年元旦伊始，秦淮區(qū)區(qū)長(zhǎng)馮亞軍到社區(qū)調(diào)研，針對(duì)秦淮區(qū)低保戶(hù)發(fā)病率高的特點(diǎn)，提出醫(yī)療改革的設(shè)想：“我區(qū)財(cái)力有限，醫(yī)療能不能轉(zhuǎn)個(gè)方向，從擁有家庭醫(yī)生和基本公共醫(yī)療服務(wù)入手，加強(qiáng)大病重病的預(yù)防”。
2008年春，中央電視臺(tái)2套節(jié)目來(lái)到秦淮區(qū)做專(zhuān)題訪問(wèn)，并在全國(guó)播出。至此，秦淮區(qū)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革作為全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)改革的四大模式之一，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。
改革的基本做法：
第一，打造“十五分鐘”健康圈。按照每個(gè)街道1個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心設(shè)置，規(guī)劃將5個(gè)街道衛(wèi)生院改建成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，同時(shí)，按照居民步行15分鐘就到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的要求下設(shè)8個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，實(shí)行中心、站一體化管理，使全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心街道覆蓋率達(dá)到100%，政府舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)比例達(dá)到100%。
第二，實(shí)行全額撥款和收支兩條線(xiàn)管理。建立社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)和基本醫(yī)療服務(wù)政府補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，明確區(qū)財(cái)政對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的投入逐年遞增，遞增比例不低于當(dāng)年財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。區(qū)財(cái)政局和區(qū)衛(wèi)生局設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)資金專(zhuān)戶(hù)，成立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)會(huì)計(jì)核算中心。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)所有收入全部上繳專(zhuān)戶(hù)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員年收入由區(qū)衛(wèi)生、人事、財(cái)政等部門(mén)核定，列入財(cái)政預(yù)算，考核發(fā)放。2007年秦淮區(qū)區(qū)級(jí)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)達(dá)600萬(wàn)元。
第三，實(shí)行基本醫(yī)療用藥零差率銷(xiāo)售。秦淮區(qū)政府組織專(zhuān)家制訂了《秦淮區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)基本醫(yī)療用藥目錄》，《目錄》涵蓋了治療常見(jiàn)病、多發(fā)病和慢性病的326種基本醫(yī)療用藥，占社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)常用藥的70%，藥品實(shí)行集中招標(biāo)和統(tǒng)一配送，使價(jià)格平均降價(jià)幅度達(dá)到40%，社區(qū)醫(yī)療中心嚴(yán)格按照進(jìn)價(jià)向轄區(qū)居民進(jìn)行零差率供應(yīng)。
第四，實(shí)行社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心下沉，全面落實(shí)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”方針。變“坐堂行醫(yī)”為“上門(mén)服務(wù)”，按照每800戶(hù)居民為一個(gè)管理網(wǎng)格，每1萬(wàn)居民為一個(gè)管理片區(qū)，全區(qū)劃分為30個(gè)管理片區(qū)和112個(gè)管理網(wǎng)格。在社區(qū)組建30個(gè)全科工作團(tuán)隊(duì)，由2名全科醫(yī)生、2名護(hù)士、1名公共衛(wèi)生指導(dǎo)人員構(gòu)成，工作團(tuán)隊(duì)分布在各管理片區(qū)內(nèi)，實(shí)行分片包戶(hù)。每個(gè)團(tuán)隊(duì)服務(wù)8000-10000名居民。每月進(jìn)社區(qū)8－10天，全面落實(shí)預(yù)防、保健、康復(fù)、基本醫(yī)療、健康教育和計(jì)劃生育咨詢(xún)等工作。
第五，變“養(yǎng)人辦事”為“辦事養(yǎng)人”的考評(píng)監(jiān)督機(jī)制。提出“政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)”的思路，即社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心每做一件事，政府來(lái)“購(gòu)買(mǎi)”，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)所有收入全部上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)職工工資及獎(jiǎng)金則由區(qū)衛(wèi)生局和區(qū)財(cái)政考核發(fā)放?，F(xiàn)在社區(qū)醫(yī)務(wù)人員的收入跟他們開(kāi)的處方?jīng)]有關(guān)系，而是根據(jù)他們的技術(shù)水平、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量以及居民滿(mǎn)意度來(lái)綜合衡量后發(fā)放。
二、“秦淮模式”的喜
從居民看病費(fèi)用看：
根據(jù)秦淮區(qū)衛(wèi)生局的統(tǒng)計(jì)，從
從社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心的門(mén)診量看：
改革后，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)門(mén)診服務(wù)數(shù)量增長(zhǎng)，2007年4-12月門(mén)診服務(wù)人次與2006年相比，同比遞增29%，2007年社區(qū)首診率達(dá)到65%，雙向轉(zhuǎn)診總?cè)藬?shù)達(dá)986人，其中三級(jí)醫(yī)院下轉(zhuǎn)病人319人。
夫子廟社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心主任王翠華介紹，只要是本區(qū)的居民，就可以持居民健康卡到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心就診，凡是在基本用藥目錄里的藥品都可以享受零差率。區(qū)衛(wèi)生局介紹，除了本區(qū)戶(hù)籍人口，那些持有本區(qū)暫住證的外來(lái)人口也可以得到這些零差率藥品。王翠華還介紹：“４月１日實(shí)行基本用藥零差率銷(xiāo)售以來(lái)，就診的人數(shù)每天都在增加，我們中心現(xiàn)在每天就診人數(shù)已經(jīng)有三四百人了”。
從居民看病的感受來(lái)看：
家住秦淮區(qū)長(zhǎng)樂(lè)路夫子廟社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心附近的
“到這里來(lái)看病，一個(gè)是方便，一個(gè)是便宜，還比大醫(yī)院省不少事”，
據(jù)調(diào)查，2007年上半年，全區(qū)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的知曉率達(dá)93%，綜合滿(mǎn)意率達(dá)87.5%。
從同行的角度看：
地處秦淮區(qū)主干道中心的南京市第一醫(yī)院院長(zhǎng)潘淮寧在接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“2007年1到3月份我院就診病人的平均增長(zhǎng)幅度是在15%以上，從4月份到6月份，門(mén)診病人的增長(zhǎng)幅度10%不到，也就是說(shuō)增長(zhǎng)幅度下降了5%左右。一般來(lái)講，對(duì)于三甲醫(yī)院的平均每一個(gè)病人的醫(yī)療費(fèi)用，大概應(yīng)該是在150元錢(qián)以上，所以我院門(mén)診量被秦淮區(qū)各衛(wèi)生服務(wù)中心所分流”。
記者問(wèn)：“減少多少收入，還是有一些沖擊的？”潘淮寧說(shuō)：“還是有一些影響。”同時(shí)，他又認(rèn)為：“因?yàn)樵谏鐓^(qū)病人看病的費(fèi)用，實(shí)際上是降低了，可以緩解病人看病貴的問(wèn)題，同時(shí)對(duì)大醫(yī)院來(lái)講，讓大醫(yī)院集中精力去救助一些大病，救助一些疑難病，同時(shí)大醫(yī)院還要開(kāi)展教學(xué)工作、科研工作，所以這個(gè)方面，我覺(jué)得，無(wú)論對(duì)大醫(yī)院來(lái)講，還是對(duì)社區(qū)來(lái)講，應(yīng)該說(shuō)都是有益的。”
三、“秦淮模式”的憂(yōu)
一憂(yōu)資金保證
2007年，省、市政府出臺(tái)了加快發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的政策和文件，但是在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中存在一些問(wèn)題和差距，據(jù)測(cè)算，秦淮區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)基本醫(yī)療用藥讓利達(dá)到800萬(wàn)元，而改革試點(diǎn)前，維持社區(qū)中心正常運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)67%來(lái)自藥品利潤(rùn)。一些社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，屆時(shí)如果政府不實(shí)行基本醫(yī)療用藥零差率補(bǔ)貼，或補(bǔ)貼不能及時(shí)到位，社區(qū)中心將無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
某社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心負(fù)責(zé)人指出，穩(wěn)定的財(cái)政投入是基本前提，他建議，一是要將社區(qū)中心撥款納入全區(qū)財(cái)政預(yù)算，二是要從制度上來(lái)加以保證，防止隨意性，三是財(cái)政投入要與全區(qū)財(cái)政增長(zhǎng)成正比，并應(yīng)將此納入?yún)^(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算。
二憂(yōu)醫(yī)療質(zhì)量
目前，秦淮區(qū)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心人員配備呈現(xiàn)“三低一高”現(xiàn)象：學(xué)歷層次低，專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)低、全科和公共衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人才比例低、平均年齡高。
在某社區(qū)中心看病的
三憂(yōu)首診選擇
2006年，秦淮區(qū)開(kāi)始實(shí)行“社區(qū)首診”，所有持醫(yī)?？ǖ木驮\人員首診應(yīng)選擇在社區(qū),而直接到社區(qū)以上其他醫(yī)院就診的藥費(fèi)報(bào)銷(xiāo)自付比例要高一些。
某社區(qū)居民李大爺說(shuō)：“社區(qū)醫(yī)院有的病看不了，等他們轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，還不如一手一腳地上大醫(yī)院，省些麻煩。”
四憂(yōu)人才緊缺
根據(jù)秦淮區(qū)衛(wèi)生行政部門(mén)的設(shè)想，在社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，每名醫(yī)生基本上要負(fù)責(zé)800戶(hù)3000人左右的健康服務(wù)。某社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心主任說(shuō)，“今年，每名醫(yī)生要對(duì)所負(fù)責(zé)的人群建立健康檔案，而且時(shí)間特別緊，這種工作量非常大，即使是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也不可能做到”。
某社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心曾招聘一名研究生，為了能留住人才，有關(guān)部門(mén)處處開(kāi)綠燈，給出沒(méi)有試用期、不用考核直接轉(zhuǎn)正等條件，即便這樣，不到一個(gè)月，這名研究生還是走了。2007年，秦淮區(qū)面向社會(huì)招聘了一批醫(yī)生，幾乎沒(méi)有人愿意到社區(qū)中心工作。
一位不愿意透露姓名的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心工作的王醫(yī)生說(shuō)，“秦淮底子薄，我們的工資一直都不高，但說(shuō)老實(shí)話(huà)，以前我們還能通過(guò)藥品或其他途徑增加一些收入，現(xiàn)在不允許了，但是，上面給我們核算的工資一年是2.5萬(wàn)，還有5千元的考核獎(jiǎng)，這算是低的了。但是我們的工作量要比以前大得多。有時(shí)候總覺(jué)得工作一直在增加，而工資卻不見(jiàn)動(dòng)靜”。
五憂(yōu)孤軍奮戰(zhàn)
一位街道干部說(shuō)，城市工作重心下移后，我們的工作一直就很飽滿(mǎn)，現(xiàn)在又多出社區(qū)醫(yī)療這件事，真有點(diǎn)顧不來(lái)。
某社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心主任認(rèn)為，改革后，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的工作量急劇上升。今年，要對(duì)所轄區(qū)人群建立健康檔案，必須一家一戶(hù)的上門(mén)登記，多數(shù)工作都要在晚上進(jìn)行，工作量太大，而且，因?yàn)樾麄鞑坏轿?，一些居民?duì)于我們上門(mén)登記根本不配合，經(jīng)常要多次上門(mén)進(jìn)行宣傳、勸導(dǎo)才能完成工作，因此，工作起來(lái)，常常力不從心，最好有街道和社區(qū)的工作人員配合就好了。
四、“秦淮模式”的思考
秦淮區(qū)自實(shí)施社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革以來(lái)，受到了國(guó)家衛(wèi)生部及省、市各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的高度關(guān)注，成為包括大慶模式、銀川模式、北京模式在內(nèi)的四大醫(yī)療改革模式之一，但改革仍在摸索中前進(jìn)，對(duì)它的關(guān)注仍在繼續(xù)……
[思考題]
1、秦淮區(qū)政府所進(jìn)行的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革，被有關(guān)方面稱(chēng)為“秦淮模式”的過(guò)程，給我們提供了哪些方面的借鑒和思考？
2、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革中如何處理政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、群眾之間的關(guān)系？
3、“秦淮模式”還存在一些矛盾，需要不斷加以完善，從改革的艱難性、系統(tǒng)性和全局性方面，又說(shuō)明了什么？
[教學(xué)指導(dǎo)]
培訓(xùn)對(duì)象
適用主體班：市管干部班、處級(jí)公務(wù)員任職班、中青年干部培訓(xùn)班等主體班。
學(xué)時(shí)
3小時(shí)(學(xué)員自學(xué)、討論90分鐘；全班集中討論75分鐘；老師點(diǎn)評(píng)15分鐘)
[教學(xué)目的]
通過(guò)案例分析，探討學(xué)習(xí)如何在履行政府公共職能中，以民生為根本，不斷推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)改革的思路和方法，努力增強(qiáng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的本領(lǐng)的能力。
[點(diǎn)評(píng)要點(diǎn)]
1、秦淮區(qū)在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革中，緊扣“公益性”，是對(duì)黨的十七大提出的“堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)”的實(shí)踐和探索。
2、本案例敘述了在政府主導(dǎo)下正在進(jìn)行的一次改革，它提出我們政府在履行公共衛(wèi)生服務(wù)職能時(shí)，盡管前面走了彎路，但如何正視問(wèn)題，以民生為根本，以改革為推進(jìn)，走出一條逐步滿(mǎn)足本地區(qū)居民衛(wèi)生、醫(yī)療、健康需求的路子，這是各級(jí)政府需要認(rèn)真研究對(duì)待的重要課題。
3、秦淮區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革，受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和中央媒體的關(guān)注，并被認(rèn)定為一種模式的過(guò)程，有一定的典型性和代表性。它說(shuō)明，只有認(rèn)真結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，找準(zhǔn)突破口，進(jìn)行系統(tǒng)全面的改革，才能順應(yīng)時(shí)代要求和人民的需求，才能在履行政府公共職能上有所創(chuàng)新，有所作為，等待觀望，不思變革，不可能“有為”，更難談到“有位”，其他工作也概莫能外。
4、任何一項(xiàng)改革都是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，盡管秦淮區(qū)政府做了大量而細(xì)致的工作，但在改革推行后仍遇到一些矛盾和問(wèn)題，它說(shuō)明，改革不可能一蹴而就，要在實(shí)踐中不斷調(diào)整，不斷完善，本身就是艱難的發(fā)展推進(jìn)過(guò)程。
5、在政府主導(dǎo)的各項(xiàng)改革中，因其涉及方方面面的利益，需要在落實(shí)推進(jìn)中不斷梳理利益關(guān)系，減少和克服改革中的阻力，形成科學(xué)、合理的責(zé)權(quán)利工作機(jī)制。
聯(lián)系客服
