來(lái)源：上海國(guó)資

作者：葉勁松（作者單位：上海市國(guó)資委）

2003年，我國(guó)建立了以管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。12年來(lái)，圍繞上述定位，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各級(jí)地方國(guó)資委通過(guò)制度建設(shè)，基本形成了較為完整的監(jiān)管體系。其中，國(guó)務(wù)院國(guó)資委以主任令的形式出臺(tái)30多個(gè)，包括規(guī)劃投資、改制重組、產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督、業(yè)績(jī)考核等方面，這些制度涵蓋了管人、管事、管資產(chǎn)的各方面，其中涉及財(cái)務(wù)監(jiān)管的制度占了相當(dāng)大的比重，約10多個(gè)。

從2003年以來(lái)的制度建設(shè)實(shí)踐和“22號(hào)文”“79號(hào)文”提出的制度建設(shè)要求對(duì)照，兩者制度涉及的內(nèi)容基本相同。但由于兩者立足的監(jiān)督出發(fā)點(diǎn)不同，實(shí)質(zhì)上的監(jiān)管范圍、方式、手段等都會(huì)產(chǎn)生很大的變化。只有理解清楚其中的變化，才能真正把握好財(cái)務(wù)監(jiān)管的新定位。與財(cái)務(wù)監(jiān)管關(guān)系密切的特征包括以下幾個(gè)方面。

管資本下，對(duì)出資人監(jiān)管要求是有層次、有重點(diǎn)的監(jiān)管。一方面，看層次。改革意見(jiàn)提出了三個(gè)歸位（將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位）；另一方面，看重點(diǎn)。改革意見(jiàn)提出加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)崗位和重點(diǎn)決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督。而目前，有些事項(xiàng)的監(jiān)管過(guò)于寬泛，缺少重點(diǎn)。如財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，全套報(bào)表有幾百個(gè)指標(biāo)，但什么是重點(diǎn)審核內(nèi)容沒(méi)有明確的指引。

管資本下，對(duì)出資人監(jiān)管要求是管目標(biāo)、管底線。改革意見(jiàn)提出重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。先看管目標(biāo)，管好國(guó)有資本布局、提高資本回報(bào)，需要國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向企業(yè)提出總體目標(biāo)要求。企業(yè)依據(jù)總體目標(biāo)提出細(xì)化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)的途徑和方式等是企業(yè)決策范圍的事項(xiàng)。再看管底線，規(guī)范資本運(yùn)作、維護(hù)資本安全就是底線管理。如國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度作為企業(yè)發(fā)債審批的條件就是底線監(jiān)管。

管資本下，對(duì)出資人監(jiān)管要求是強(qiáng)內(nèi)部、借外部。改革意見(jiàn)非常強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)協(xié)同外部監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管力量。首先是強(qiáng)內(nèi)部，對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，并不是不管不問(wèn)，需起到積極推動(dòng)和促進(jìn)的作用。如企業(yè)董事會(huì)建設(shè)、推進(jìn)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派、引導(dǎo)企業(yè)完善內(nèi)部管理等。其次，借外部，就是充分運(yùn)用監(jiān)事會(huì)、外部審計(jì)、巡視檢查等成果，并形成合作機(jī)制。

管資本下，對(duì)出資人監(jiān)管要求是循市場(chǎng)、強(qiáng)事后。改革意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管手段和方法，突出表現(xiàn)在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行權(quán)方式上。循市場(chǎng)，就是依據(jù)現(xiàn)代公司治理架構(gòu)，透過(guò)股東的行權(quán)模式，去參與決定公司的重大事項(xiàng)，是發(fā)揮出資人權(quán)利的主通道。另一方面，以企業(yè)信息披露方式了解企業(yè)的發(fā)展情況。強(qiáng)事后，就是盡可能減少事前的審批事項(xiàng)，事前審批只限定在國(guó)家法律法規(guī)對(duì)國(guó)有企業(yè)的特別事項(xiàng)決策上，如國(guó)家統(tǒng)一開(kāi)展的清產(chǎn)核資，企業(yè)的發(fā)債審批上。事后的強(qiáng)化就是加大運(yùn)用檢查、審計(jì)、預(yù)警等手段，并強(qiáng)化對(duì)問(wèn)題的整改和風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。

2003年以來(lái)，出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管工作已形成了以財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)監(jiān)管、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控等監(jiān)管體系。依照前文所述的四個(gè)方面的監(jiān)管特征，對(duì)出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管做出了新的調(diào)整和定位，樹(shù)立三大工作定位：促進(jìn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展的預(yù)算管控體系，防范重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督體系，推動(dòng)企業(yè)財(cái)務(wù)管理提升的工作體系。

——促進(jìn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展的預(yù)算管控體系

管資本需要管目標(biāo)、有層次。管目標(biāo)，除了管企業(yè)規(guī)劃目標(biāo)，出資人可以審核和決定的企業(yè)最為詳細(xì)、最為全面、最小時(shí)間跨度的就是企業(yè)年度財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告。同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是出資人主動(dòng)發(fā)揮目標(biāo)導(dǎo)向作用的重要手段。

充分發(fā)揮企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的抓手作用。企業(yè)預(yù)算是企業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)的安排計(jì)劃，是全面預(yù)算管理的量化體現(xiàn)，是業(yè)財(cái)聯(lián)動(dòng)的結(jié)果。預(yù)算編制前，出資人應(yīng)結(jié)合分類(lèi)管理，提出主要任務(wù)目標(biāo)。預(yù)算編制要反映企業(yè)業(yè)務(wù)量、資產(chǎn)及股權(quán)投入分布、融資成本等指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、投融資預(yù)算等與財(cái)務(wù)預(yù)算的銜接。出資人對(duì)預(yù)算審核應(yīng)突出重點(diǎn)，以企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹饕较颉ｎA(yù)算執(zhí)行中通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，及時(shí)提出意見(jiàn)和建議。

充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的導(dǎo)向作用。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是出資人推動(dòng)國(guó)有資本布局調(diào)整的有力手段。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以通過(guò)“收”與“支”兩種通道對(duì)國(guó)有資本布局進(jìn)行引導(dǎo)。可以通過(guò)制定預(yù)算中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)收益收繳和支出進(jìn)行長(zhǎng)期預(yù)測(cè)與安排，建立對(duì)重大項(xiàng)目的持續(xù)支持機(jī)制，提高預(yù)算的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性。

充分發(fā)揮財(cái)務(wù)決算的監(jiān)管評(píng)價(jià)作用。審核企業(yè)財(cái)務(wù)決算是出資人的基本權(quán)力，是管資本的基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)決算的審核應(yīng)圍繞出資人關(guān)注的重大事項(xiàng)，如預(yù)算執(zhí)行、土地等重大資產(chǎn)變化、會(huì)計(jì)制度的重大變化等。出資人應(yīng)掌握決算審計(jì)中介機(jī)構(gòu)委托的主導(dǎo)權(quán)，包括直接委托（獨(dú)資企業(yè)）、參與表決（多元企業(yè)）市場(chǎng)化手段。應(yīng)探索多種評(píng)價(jià)手段，包括經(jīng)濟(jì)增加值、績(jī)效評(píng)價(jià)、對(duì)標(biāo)分析等，對(duì)企業(yè)的運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出建議。

——防范重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督體系

管資本需要管底線、管重點(diǎn)。堅(jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合，以監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單為邊界，圍繞“真實(shí)性底線和風(fēng)險(xiǎn)底線”兩個(gè)底線，加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域的監(jiān)管，發(fā)揮出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)、外部監(jiān)督的協(xié)同作用，提升財(cái)務(wù)監(jiān)管效能和水平。

首先，基礎(chǔ)監(jiān)管全覆蓋。突出財(cái)務(wù)決算綜合效應(yīng)，夯實(shí)財(cái)務(wù)的真實(shí)性監(jiān)管。發(fā)揮財(cái)務(wù)決算的綜合反映、檢查監(jiān)督、分析診斷功能，督促企業(yè)規(guī)范財(cái)務(wù)核算基礎(chǔ)管理，加強(qiáng)對(duì)虧損企業(yè)、重大損失、特殊業(yè)務(wù)和金融市場(chǎng)等的風(fēng)險(xiǎn)排查和應(yīng)對(duì)，開(kāi)展財(cái)務(wù)分析并提供決策支持；開(kāi)展財(cái)務(wù)決算專(zhuān)項(xiàng)檢查復(fù)核，對(duì)出資人關(guān)注的不良資產(chǎn)、境外資產(chǎn)、資金、土地等重點(diǎn)事項(xiàng)做好專(zhuān)項(xiàng)檢查，形成專(zhuān)項(xiàng)檢查報(bào)告和整改要求；抓好決算審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)檢查整改工作的落實(shí)，圍繞年度決算審計(jì)、不良資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)檢查、境外專(zhuān)項(xiàng)檢查以及巡視等發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，加強(qiáng)整改落實(shí)。

其次，重點(diǎn)監(jiān)管要突出。厘清出資人關(guān)注的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圍繞不良資產(chǎn)、境外資產(chǎn)兩類(lèi)關(guān)鍵資產(chǎn)，改制財(cái)務(wù)審計(jì)、企業(yè)發(fā)債兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和盈利風(fēng)險(xiǎn)兩類(lèi)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)等加強(qiáng)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的監(jiān)管，并覆蓋到重點(diǎn)子企業(yè)。

不良資產(chǎn)和境外資產(chǎn)是目前國(guó)有企業(yè)最易產(chǎn)生流失風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)領(lǐng)域。不良資產(chǎn)檢查主要圍繞核銷(xiāo)的合規(guī)性檢查、長(zhǎng)期未清理的資產(chǎn)減值及原因分析，以及資產(chǎn)損失嚴(yán)格責(zé)任追究等促進(jìn)不良資產(chǎn)的規(guī)范管理；境外資產(chǎn)檢查重點(diǎn)圍繞境外資產(chǎn)監(jiān)管制度的落實(shí)，梳理典型案例，研究境外投資前、投資后關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理規(guī)則。同時(shí)結(jié)合境外專(zhuān)項(xiàng)檢查等推進(jìn)境外監(jiān)管全覆蓋。

改制審計(jì)是防止國(guó)資流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改制審計(jì)重點(diǎn)是圍繞改制審計(jì)委托主體、改制資產(chǎn)邊界界定、審計(jì)報(bào)告披露以及改制后企業(yè)持續(xù)跟蹤事項(xiàng)等加強(qiáng)監(jiān)管。發(fā)債審批是控制企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)債審批工作要嚴(yán)格按照企業(yè)預(yù)算安排和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示開(kāi)展加強(qiáng)債務(wù)和資金風(fēng)險(xiǎn)控制。

控制企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)是要關(guān)注企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率紅燈以及瀕臨紅燈的情況，防止企業(yè)追求超出自身承受能力，發(fā)展速度過(guò)快擴(kuò)張債務(wù)規(guī)模；盈利風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)關(guān)注主業(yè)經(jīng)營(yíng)持續(xù)為負(fù)、產(chǎn)生重大虧損的風(fēng)險(xiǎn)事件等情況。繼續(xù)通過(guò)印發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警書(shū)、加強(qiáng)歷史風(fēng)險(xiǎn)事件的持續(xù)跟蹤，督促企業(yè)積極應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)。

再次，推動(dòng)監(jiān)管協(xié)同。出資人要充分依托國(guó)家審計(jì)、專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)、社會(huì)審計(jì)、信用評(píng)價(jià)等力量和成果，綜合和集成各方信息，以市場(chǎng)化的監(jiān)管手段提升監(jiān)管的效率和效能。擴(kuò)大社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與國(guó)有企業(yè)審計(jì)的范圍。除了財(cái)務(wù)決算審計(jì)外，推動(dòng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告的全覆蓋。在重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)監(jiān)管中如境外資產(chǎn)、不良資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理等，可更多引入中介機(jī)構(gòu)參與。

積極推動(dòng)社會(huì)監(jiān)管，大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)。以上市公司公開(kāi)要求為目標(biāo)，拓展信息公開(kāi)的范圍和程度，并推進(jìn)二、三級(jí)企業(yè)的信息公開(kāi)。

——推動(dòng)企業(yè)財(cái)務(wù)管理提升的工作體系

管資本需要推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部管理的不斷完善，沒(méi)有基礎(chǔ)的強(qiáng)化，監(jiān)管部門(mén)只能是疲于應(yīng)付。在提升企業(yè)財(cái)務(wù)管理提升中，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)從引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施“五位一體”的財(cái)務(wù)管理提升、強(qiáng)化審計(jì)檢查問(wèn)題的整改、提升財(cái)務(wù)人員能力水平和職業(yè)精神等方面加以推進(jìn)。

實(shí)施“五位一體”的財(cái)務(wù)管理提升。管資本的基礎(chǔ)是強(qiáng)內(nèi)部。2010年起，上海市國(guó)資委逐步形成了“五位一體”財(cái)務(wù)管理提升的工作目標(biāo)。包括全面預(yù)算管理、資金集中管理、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、內(nèi)控制度建設(shè)和財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，并圍繞“五位一體”的內(nèi)容建立了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化問(wèn)題整改和風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。審計(jì)、檢查、預(yù)警等工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)要有積極的、持續(xù)的響應(yīng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，確保問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)得到徹底的解決。這也是出資人管資本的基本目標(biāo)和落腳點(diǎn)。出資人應(yīng)建立清單制度、銷(xiāo)號(hào)制度和驗(yàn)收制度，形成從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到解決問(wèn)題的閉環(huán)。企業(yè)應(yīng)把問(wèn)題的整改和風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)作為企業(yè)推動(dòng)改革、提升經(jīng)營(yíng)管理水平的重要突破口。

提升財(cái)務(wù)人員能力管理水平。隨著企業(yè)財(cái)務(wù)信息化水平的不斷提升，大量的日常核算、定量監(jiān)管均可通過(guò)信息技術(shù)得以實(shí)現(xiàn)，出資人應(yīng)以財(cái)務(wù)總監(jiān)（總會(huì)計(jì)師）委派為重要手段，推進(jìn)人才隊(duì)伍的梯度建設(shè)。

管資本是深化國(guó)有企業(yè)改革的重大舉措，財(cái)務(wù)監(jiān)管的新定位是管資本的重要組成部分。實(shí)現(xiàn)新定位需要與各項(xiàng)改革配合聯(lián)動(dòng)才能使工作有序協(xié)調(diào)推進(jìn)，防止工作上的脫節(jié)形成監(jiān)管新的盲區(qū)。

與企業(yè)的改革配套進(jìn)行。目前，國(guó)有企業(yè)的組織形式、治理方式等存在著很大的差異，不能搞一刀切，出資人要有選擇、有步驟地切換監(jiān)管方式。根據(jù)企業(yè)分類(lèi)監(jiān)管的要求，不同類(lèi)的企業(yè)的改革方向也有差異。對(duì)于市場(chǎng)化程度高的競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)（商業(yè)類(lèi)）企業(yè)，在監(jiān)管重點(diǎn)選擇上要更聚集，在監(jiān)管方式選擇上要更市場(chǎng)化。而功能類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)（公益類(lèi)）企業(yè)，出資人直接監(jiān)管的內(nèi)容和手段會(huì)更多一些。

與企業(yè)的內(nèi)部管理提升配套進(jìn)行。出資人財(cái)務(wù)監(jiān)管要管少、管精、管好，企業(yè)內(nèi)部就要管細(xì)、管全、管到位。企業(yè)“五位一體”財(cái)務(wù)管理提升是內(nèi)部管理配套的重要標(biāo)志。出資人可以對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理提升情況有一個(gè)基本評(píng)價(jià)，符合一定標(biāo)準(zhǔn)的即可采用新的監(jiān)管方式。達(dá)不到的，要以一定的監(jiān)管措施進(jìn)行彌補(bǔ)。如加大檢查的范圍和頻度。當(dāng)前國(guó)資委對(duì)境外資產(chǎn)的全覆蓋檢查，實(shí)際上就是回應(yīng)了企業(yè)境外監(jiān)管薄弱的問(wèn)題。

與國(guó)資各項(xiàng)監(jiān)管改革配套進(jìn)行。管資本是整個(gè)監(jiān)管體系改革，財(cái)務(wù)監(jiān)管的新定位要服從于、服務(wù)于整體監(jiān)管體系調(diào)整改革的推進(jìn)。財(cái)務(wù)監(jiān)管工作與規(guī)劃投資、產(chǎn)權(quán)管理、業(yè)績(jī)考核等改革密切相關(guān)，有些工作是前后環(huán)節(jié)關(guān)系，在監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式的調(diào)整方向、調(diào)整步驟上需要協(xié)調(diào)協(xié)同。如在企業(yè)改制的工作的監(jiān)管上，“把三關(guān)”（方案決策、審計(jì)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易）是一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管過(guò)程，相關(guān)監(jiān)管制度要配套制定，配套落實(shí)。

在這里，讀懂國(guó)資。