城市化不僅是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口并向城市集聚的過(guò)程，也是一個(gè)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式不斷轉(zhuǎn)變、綜合素質(zhì)不斷提高并逐步融合到城市社會(huì)之中的過(guò)程。
從我省城市化過(guò)程的特點(diǎn)和難點(diǎn)來(lái)看，現(xiàn)階段農(nóng)民最緊迫的主要是在城市快速擴(kuò)張過(guò)程中，近郊農(nóng)村集體土地被征用后的失地農(nóng)民問(wèn)題，重點(diǎn)是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)特別是建成區(qū)內(nèi)的“城中村”農(nóng)民，包括已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非或?qū)⒁w性農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民，以及“撤村建居”過(guò)程中就地農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民。
（一）失地農(nóng)民的基本情況
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程的加快，我省城市化進(jìn)程也不斷加速，特別是1998年省委、省政府提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)了新一輪城市建設(shè)、擴(kuò)張高潮和新一輪的城市化進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2001年底，全省縣城及以上城市區(qū)域面積達(dá)到了18702.84平方公里，建成區(qū)面積達(dá)到1385.60平方公里，比1990年的506.9平方公里擴(kuò)大了1.73倍。全省城市化率從1998年的36.7％提高到2000年的39.5％，到2002年達(dá)到了43.5％(按五普口徑為51.9％)。
工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城郊農(nóng)村集體土地征用數(shù)量越來(lái)越大，失地農(nóng)民也越來(lái)越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省“八五”期間年均征用集體土地11.94萬(wàn)畝，“九五”期間年均19.78萬(wàn)畝，2001年達(dá)到43.41萬(wàn)畝，2002年增加到了62.18萬(wàn)畝。據(jù)省國(guó)土資源廳2002年的調(diào)查，全省1999—2001年三年間共有105.74萬(wàn)農(nóng)民失去土地。2001年全省除衢州、麗水、舟山3市外其余8個(gè)市土地征用面積均超過(guò)了2萬(wàn)畝，失地農(nóng)民都在2萬(wàn)人以上，其中杭州、溫州、寧波、臺(tái)州4市的失地農(nóng)民在5萬(wàn)人以上。土地征用后，農(nóng)民絕大多數(shù)是通過(guò)貨幣化方式安置的，而且大都沒(méi)有農(nóng)轉(zhuǎn)非。三年間全省共辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非13.61萬(wàn)人，只占失地農(nóng)民的12.87％。據(jù)調(diào)查，臺(tái)州市黃巖區(qū)1996年至2002年8月共農(nóng)轉(zhuǎn)非37937人，其中土地征用農(nóng)轉(zhuǎn)非15094人，占總數(shù)的39.8％。
（二）失地農(nóng)民存在的主要問(wèn)題
首先，獲得社會(huì)保障難。一是長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度壁壘仍非常森嚴(yán)，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的制度差別還很大，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系相對(duì)完善，而農(nóng)村的社會(huì)保障制度卻殘缺不全，兩種制度間的對(duì)接難。二是土地征用后，每一農(nóng)民拿到的勞力安置費(fèi)一般少則萬(wàn)把元、多則幾萬(wàn)元，加上從村集體分到的征地補(bǔ)償費(fèi)，也不過(guò)只有2—3萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代土地對(duì)農(nóng)民的保障作用。三是大多數(shù)農(nóng)民缺乏投資理財(cái)意識(shí)，對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)如何用于養(yǎng)老、醫(yī)療保障缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，沒(méi)有及時(shí)辦理相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，這些錢(qián)大多會(huì)在幾年
內(nèi)很快用完。
其次，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)難。一是城市就業(yè)機(jī)會(huì)有限，素質(zhì)技能要求高，而失地農(nóng)民由于文化程度低、素質(zhì)差，很難滿足這種需要。二是“城中村”農(nóng)民生活水準(zhǔn)提升較快，對(duì)勞動(dòng)條件和勞動(dòng)報(bào)酬要求高，很難與“肯吃苦、低報(bào)酬”的外來(lái)民工競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)崗位。大部分企業(yè)不愿招收當(dāng)?shù)氐摹俺侵写濉鞭r(nóng)民。三是隨著勞動(dòng)用工制度的改革和企業(yè)的轉(zhuǎn)制、兼并和倒閉，不少過(guò)去招工安置的土地征用人員，也紛紛下崗或失業(yè)回村，要求村里解決生活出路和保障，給村集體帶來(lái)很大的工作和經(jīng)濟(jì)壓力。
（三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索
失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)不可回避的社會(huì)問(wèn)題，因而各地都進(jìn)行了積極的探索，主要有以下幾種辦法：
1．參照實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法。目前，杭州、嘉興、衢州等地基本上采取的是這種做法。衢州市在柯城區(qū)的亭川村和小南門(mén)村的試點(diǎn)中，把年滿16周歲及其以上的常住農(nóng)業(yè)戶(hù)口人員全部納入養(yǎng)老統(tǒng)籌保險(xiǎn)。參保人員一次性交納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金為24112.8元，其中，農(nóng)民個(gè)人交納1.2萬(wàn)元，村集體從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出1.2萬(wàn)元，從集體積累中支出112.8元，并按一定比例逐年增長(zhǎng)。嘉興市主要是參照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，將大部分土地補(bǔ)償費(fèi)(70％—80％)與安置補(bǔ)助費(fèi)捆在一起，直接劃人勞動(dòng)部門(mén)設(shè)立的“安置費(fèi)”專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行封閉運(yùn)行，統(tǒng)一用于被征地人員的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌和生活補(bǔ)助，并由勞動(dòng)部門(mén)與被安置對(duì)象簽訂安置協(xié)議，對(duì)不同年齡檔次人員按6種類(lèi)型，采取不同的政策，建立
社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，并按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY每年調(diào)整一次。
2．參照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行低門(mén)檻進(jìn)入低標(biāo)準(zhǔn)享受的“新人”辦法。龍游等縣主要采取的是這種方式。龍游縣對(duì)“城中村”失地農(nóng)民，村改居后實(shí)行低門(mén)檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受，建立個(gè)人賬戶(hù)。規(guī)定25周歲至75周歲的人員必須全部參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。16周歲至25周歲、75周歲以上的人員，可自愿選擇是否參保。參保人員一次性繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，費(fèi)用主要是個(gè)人從征地安置費(fèi)和集體從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出，不足部分由村從集體積累中彌補(bǔ)。
3．分檔建立被征地人員養(yǎng)老保障基金個(gè)人賬戶(hù)。寧波市目前采取的是這種辦法。從2002年起寧波市為市區(qū)被征地人員分檔建立了社會(huì)保障制度。規(guī)定男滿60周歲和女滿55周歲被征地人員，可根據(jù)其繳納檔次按月享受養(yǎng)老保障待遇，以后隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活水平適時(shí)調(diào)整。被征地人員自愿選擇是否參保及其繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)檔次。同時(shí)，建立市、區(qū)兩級(jí)被征地人員養(yǎng)老保障基金和社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)基金。被征地人員的養(yǎng)老保障費(fèi)實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用、收支兩條線和個(gè)人賬戶(hù)管理。養(yǎng)老金先從個(gè)人賬戶(hù)支付，個(gè)人賬戶(hù)不足支付時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)資金支付。
4．參照實(shí)行城鎮(zhèn)集體企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法。目前，湖州市、臺(tái)州市椒江區(qū)聯(lián)誼村采取的是這種方式。聯(lián)誼村是臺(tái)州市撤村建居的試點(diǎn)村，已于1991年撤消了行政村，成立了“聯(lián)誼實(shí)業(yè)總公司”，村民全部農(nóng)轉(zhuǎn)非。1993年村屬集體企業(yè)開(kāi)始為職工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，到1996年村集體企業(yè)職工已基本上參加了市統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)。2000年聯(lián)誼實(shí)業(yè)總公司在股份制改造過(guò)程中，村從集體資產(chǎn)中拿出1500多萬(wàn)元，按照市集體改制企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，為其他村民辦理了統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。目前，全村751個(gè)村民已全部參加了市統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。
不少地方除了國(guó)家給予的部分土地補(bǔ)償資金外，現(xiàn)有的集體資產(chǎn)首先用于補(bǔ)充農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。如衢州市政府規(guī)定，在“城中村”撤村建居時(shí)，村集體資產(chǎn)要優(yōu)先用于補(bǔ)充村民社會(huì)保險(xiǎn)和16周歲以下不能參保人員的一次性生活補(bǔ)助。不少地方，還為失地農(nóng)民提供一定比例的生活補(bǔ)助。該市柯城區(qū)政府規(guī)定，“村改居”后，凡2002年12月31日以前出生的農(nóng)村在冊(cè)人口，每人一次性發(fā)放2萬(wàn)元現(xiàn)金，計(jì)算到人，發(fā)放到戶(hù)。
(四)工作中存在的主要問(wèn)題
由于城市化是一個(gè)系統(tǒng)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民在推進(jìn)城市化中的重要性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。目前在處理和解決上述問(wèn)題時(shí)，因缺少整體考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，政策措施均不配套，方法途徑各不相同，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置互不統(tǒng)一，遺留的矛盾和問(wèn)題很多，給今后的制度銜接和政策過(guò)渡帶來(lái)了許多困難。
在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)上，一是與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相脫節(jié)，獨(dú)立運(yùn)行。目前已建的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上都是獨(dú)立運(yùn)作的。而且，從目前的做法上看，其參保對(duì)象、交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、交費(fèi)年限、享受水平及其運(yùn)作管理體系等與城鎮(zhèn)居民都不一樣，十分不利于與城市社會(huì)保障制度的平衡和銜接。二是由于缺乏規(guī)范化的操作程序，政策的銜接和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一比較難。從縱向看，不同的時(shí)期有不同的制度和政策安排，農(nóng)民獲得的保障方式和水平大不相同。以衢州市區(qū)為例，1987—1997年，征用農(nóng)民土地政府給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并安排招工就業(yè)，同時(shí)按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加社會(huì)保險(xiǎn)并享受相應(yīng)的待遇；1997—2001年基本上采取一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，進(jìn)行貨幣化安置，不辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)；從2002年起實(shí)施“村改居”，同時(shí)強(qiáng)制性地辦理養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)。從橫向看，各地在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中的做法各不相同，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的年齡、交費(fèi)及享受標(biāo)準(zhǔn)互不統(tǒng)一。按現(xiàn)行的政策處理，衢州市區(qū)規(guī)定凡年滿16周歲及其以上的常住農(nóng)業(yè)戶(hù)口人員都要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民每人交費(fèi)2.4萬(wàn)多元后每月可享受406元養(yǎng)老金；而龍游縣則規(guī)定25周歲至75周歲的人員必須全部參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，每人交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為1.9萬(wàn)多元，每月享受標(biāo)準(zhǔn)226元；寧波市對(duì)征地農(nóng)民根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)狀況采取2.0萬(wàn)元、3.3萬(wàn)元和4.6萬(wàn)元三檔繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，退休后每月分別領(lǐng)取200元、250元和300元的養(yǎng)老金。
（五）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本思路
從現(xiàn)階段我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，我們的社會(huì)生產(chǎn)力水平和收入水平還不高，要為失地農(nóng)民建立完全與城市居民相同的社會(huì)保障制度，還有一定的難度。現(xiàn)實(shí)的做法是從各地實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)一個(gè)相對(duì)接近的、也便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的、能按社會(huì)保障制度基本運(yùn)行規(guī)律運(yùn)作的操作方案，先養(yǎng)老保險(xiǎn)，后醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜、循序漸進(jìn)。
我省失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)以“低門(mén)檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”為原則，參照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“新人”辦法進(jìn)行，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全省統(tǒng)一，個(gè)人帳戶(hù)養(yǎng)老金可根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平確定不同標(biāo)準(zhǔn)，但在一個(gè)市域范圍內(nèi)必須統(tǒng)一。養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來(lái)源也應(yīng)以個(gè)人為主，政府和集體支持為輔。村民個(gè)人應(yīng)將勞力安置補(bǔ)償費(fèi)全額用于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，村集體土地補(bǔ)償費(fèi)和集體資產(chǎn)應(yīng)首先用于村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府也要從當(dāng)期或延期的土地出讓金凈收益中按一定比例劃入社保基金，或是財(cái)政補(bǔ)貼一部分。同時(shí)，還要積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)等其它社會(huì)保險(xiǎn)或商業(yè)保險(xiǎn)，提高其保障水平。
