【摘要】城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展意義重大。我國(guó)在城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展方面存在著統(tǒng)籌層次低、管理機(jī)制差異明顯、保障立法工作滯后等諸多難題。因此，必須推動(dòng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，理順社會(huì)保障管理體制，加快社會(huì)保障立法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度。
    【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障  管理體制  城鄉(xiāng)統(tǒng)籌  社保立法
    社會(huì)保障制度是社會(huì)的“減震器”和“安全閥”，它對(duì)國(guó)民收入的再分配、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的公正、安全和穩(wěn)定都起著重要的作用?，F(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)的保障制度都處于城鄉(xiāng)二元化分割格局，這嚴(yán)重影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。改革現(xiàn)階段的社會(huì)保障體系，通過(guò)統(tǒng)籌的方式進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，保障人民基本的生活，做到社會(huì)的公平公正，體現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步，切實(shí)保障實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大課題之一。
    城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵
    城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容是城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展。但我國(guó)社會(huì)目前面臨的一個(gè)最大的問(wèn)題，就是社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割，這是我們二元結(jié)構(gòu)的一個(gè)必然結(jié)果。根據(jù)我國(guó)目前的情況，還不能建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，農(nóng)村的保障體系無(wú)法提高到與城市相同的水平。保障體系的統(tǒng)一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的保障體系是最終最根本的選擇。體系的保障統(tǒng)籌是需要政府在制定相應(yīng)的社會(huì)保障法律政策時(shí)，全面考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以及未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃，尋找城鄉(xiāng)保障制度的平衡性發(fā)展，最大限度地為城鄉(xiāng)的每個(gè)公民提供平等的社會(huì)保障權(quán)利?，F(xiàn)階段，需要我們著力解決的問(wèn)題主要有：面對(duì)城市社會(huì)保障人口老齡化的困境，應(yīng)該把游離在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工、失地農(nóng)民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工盡可能納入到城市社會(huì)保障體系，并把社會(huì)保障體系的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大到農(nóng)村；政府部門(mén)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，逐漸建立農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障和社會(huì)救助制度，解決農(nóng)民的后顧之憂，逐步縮小城鄉(xiāng)保障水平的差距，實(shí)現(xiàn)保障方面的平衡；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，建立一個(gè)面向全體居民、覆蓋城鄉(xiāng)所有地域的較為完備的基本社會(huì)保障制度，所有公民在一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系中，享受同等的保障待遇，所有保障者只有保障種類(lèi)、層次的區(qū)別而無(wú)城鄉(xiāng)的差距。
    城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展面臨的困境
    目前，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的發(fā)展面臨著諸多的困難和問(wèn)題：
    城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系發(fā)展不平衡。目前我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中，五大社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)制度已全部出臺(tái)并付諸實(shí)施。就“三項(xiàng)重點(diǎn)制度”來(lái)說(shuō)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及最低生活保障制度都建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)之別。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，截至2009年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為23550萬(wàn)人，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬(wàn)人，按2.9億人的城鎮(zhèn)就業(yè)人口計(jì)算，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率有81.2%；而同期農(nóng)村有1538萬(wàn)農(nóng)民參加了新農(nóng)保，按4.8億人的農(nóng)村就業(yè)人口計(jì)算，其養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率僅為32%，還處于各地自行試點(diǎn)狀態(tài)。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，截至2009年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為40147萬(wàn)人。其中，城鎮(zhèn)職工為21937萬(wàn)人，農(nóng)民工人數(shù)為4335萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民人數(shù)為18210萬(wàn)人。有8.33億農(nóng)民參加了新農(nóng)合，參合率為94.0%，比上年增加2.5%。最低生活保障方面，截至2009年底，全國(guó)共有2347.7萬(wàn)城市居民得到了最低生活保障。平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月227.8元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助為165元；全年累計(jì)支出城市低保資金461.4億元，比上年同期增長(zhǎng)19.8%。全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象4759.3萬(wàn)人，農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月100.8元，月人均補(bǔ)助為64元。全年累計(jì)支出農(nóng)村低保資金345.1億元，比上年同期增長(zhǎng)55.2%。顯然，城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展的任務(wù)仍然十分艱巨。
    城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次低。目前我國(guó)社會(huì)保障體系中，不僅沒(méi)有完全建立農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障中也存在著諸多的不統(tǒng)一。由于各地之間的發(fā)展不均衡，在制定各項(xiàng)規(guī)定、制度的時(shí)候，考慮其間的差異性，保留了一定的自主實(shí)施的空間。我國(guó)在頒布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的時(shí)候?qū)τ谡M(fèi)率沒(méi)有做具體說(shuō)明，個(gè)別地方可以根據(jù)本地發(fā)展的實(shí)際情況，自行制定修訂社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例或規(guī)定，這直接導(dǎo)致不同區(qū)域的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度在具體規(guī)定上出現(xiàn)明顯差別，有些地方同時(shí)存在幾種制度運(yùn)行，導(dǎo)致了社會(huì)保障體系的不統(tǒng)一不平衡，擴(kuò)大了保障發(fā)展的差距，同時(shí)增加了進(jìn)一步統(tǒng)籌的難度。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，除陜西、吉林等幾個(gè)省份實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌外，多數(shù)地區(qū)仍為市、縣級(jí)統(tǒng)籌。國(guó)家在2010年1月1日起開(kāi)始實(shí)施《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，規(guī)定包括城市打工人員在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可在跨省就業(yè)時(shí)隨同轉(zhuǎn)移，但其在實(shí)施過(guò)程中仍面臨許多問(wèn)題，還有待于進(jìn)一步完善。
    城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理機(jī)制差異明顯。我國(guó)城市社會(huì)保障體系的發(fā)展，已經(jīng)具有充足的社會(huì)保障管理經(jīng)驗(yàn)，健全的社會(huì)保證機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有一批具有高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)社會(huì)保障工作人員。但在我國(guó)農(nóng)村，社會(huì)保障的管理體系才剛剛開(kāi)始建立，覆蓋面和保障力度都較低，并且農(nóng)村的保障有多個(gè)部門(mén)分頭管理。我國(guó)目前管理社會(huì)保障基金的部門(mén)多，除了直接的財(cái)政部門(mén)外，民政、人事、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、保險(xiǎn)公司以及各個(gè)企事業(yè)單位都有參與；多部門(mén)參與，多部門(mén)管理，在籌資的政策規(guī)定等很多方面就會(huì)出現(xiàn)政出多門(mén)的情況，眾多部門(mén)之間做到有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)就會(huì)困難，機(jī)構(gòu)間相互扯皮、相互掣肘的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終影響了社會(huì)保障工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)的社會(huì)保障體系長(zhǎng)期以來(lái)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和有效的行政監(jiān)督，同時(shí)，社會(huì)保障基金會(huì)計(jì)核算制度、基金財(cái)務(wù)管理制度也不健全，以至于出現(xiàn)挪用社會(huì)保障基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成社會(huì)保障基金的大量流失。
    社會(huì)保障立法工作滯后。目前，我國(guó)的立法體系并不健全，在中央集中立法的同時(shí)，允許試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況自主選擇不同的方案，這就導(dǎo)致了一些地方立法與中央政府立法不相融。社會(huì)保障法律體系是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，其在立法層次上，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定。但現(xiàn)實(shí)是，人大立法少、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章多，立法層次低。這種現(xiàn)狀顯然與社會(huì)保障法的地位是不相符合的，它帶來(lái)的結(jié)果是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。
    城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展的對(duì)策與建議
    社會(huì)保障體系保障人人都能享有公平基本的保障，并能夠滿足不同群體差異化保障的需求，統(tǒng)籌統(tǒng)一保障體系，提高保障水平是目前我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。
    城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌不是統(tǒng)一，根據(jù)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，針對(duì)不同的城鄉(xiāng)社會(huì)保障的不同特點(diǎn)，進(jìn)行有效的整體規(guī)劃，分層分步推進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確?；颈Ｕ下氏葘?shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。首先，我們要加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐漸縮小我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平的差距。從制度上，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和居民醫(yī)療保障體系，從統(tǒng)一建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐漸向綜合型的社會(huì)救助體系擴(kuò)展，向統(tǒng)一的一元化的全覆蓋的全民醫(yī)療保障體系邁進(jìn)。其次，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。將農(nóng)民工等統(tǒng)籌納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，與現(xiàn)行的保障進(jìn)行合并。最后，改革完善現(xiàn)行的社會(huì)保障體系。擴(kuò)大覆蓋面和基金征繳面，探索保障體系的改革路徑。
    完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，提高統(tǒng)籌層次。我國(guó)目前實(shí)行的是保障保險(xiǎn)的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，但由于各地現(xiàn)行的保障保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，這就給保障體系的實(shí)施帶來(lái)了很大的難度，也必將阻礙勞動(dòng)力的輸出轉(zhuǎn)移。對(duì)此，統(tǒng)籌發(fā)展社會(huì)保障保險(xiǎn)是很有必要的，應(yīng)該從省級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一，逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)的統(tǒng)籌。當(dāng)前要?jiǎng)?chuàng)造轉(zhuǎn)移支付的高層次統(tǒng)籌的制度環(huán)境，國(guó)家應(yīng)在統(tǒng)籌范圍、收繳技術(shù)、繳納標(biāo)準(zhǔn)、帳戶(hù)轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老金發(fā)放、基金運(yùn)營(yíng)與管理、保障措施等方面作出統(tǒng)一的規(guī)定。各地區(qū)要針對(duì)就業(yè)人員跨單位跨地區(qū)的特點(diǎn)，建立完善彈性的社會(huì)保險(xiǎn)管理。
    建立與完善社會(huì)保障管理體制。社會(huì)保障管理體制的建立，需要加快建立中央集權(quán)，理順各級(jí)關(guān)系。首先，政府的職能定位要明確，并且要合理有效地處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。要提高政府工作的效率，并合理劃定政府企業(yè)及個(gè)人的責(zé)任權(quán)益。其次，要加強(qiáng)管理。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的管理和監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值、增值。最后，要建立全國(guó)的保障信息管理。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)和信息資源的整體效益，實(shí)現(xiàn)共享透明。
    加快推進(jìn)社會(huì)保障立法。目前，我國(guó)社會(huì)保障體系存在覆蓋面不廣，以及多元化等問(wèn)題，特別是農(nóng)村的社會(huì)保障體系覆蓋嚴(yán)重不足。實(shí)踐證明，社會(huì)保障體制的建立和完善，有利于社會(huì)再分配的順利進(jìn)行，保障滿足當(dāng)前困難群體的基本需求。加快建立完善統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，已成為全社會(huì)成員，尤其是中、低收入群體對(duì)政府轉(zhuǎn)型的基本要求。要加快社會(huì)保障立法進(jìn)程，用法律制度對(duì)社會(huì)發(fā)展中急需規(guī)范的問(wèn)題加以規(guī)范和調(diào)整，這不僅可以切實(shí)保障公民的權(quán)益，也能更有效地推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的健康有序發(fā)展。
    （作者單位：山東大學(xué)政治工作學(xué)與公共管理學(xué)院）

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