第二章 我國現(xiàn)行住房保障制度及其存在的問題分析
一、現(xiàn)行住房保障制度框架
一個完整的住房保障制度框架應(yīng)當(dāng)包括保障水平（保障對象與保障標(biāo)準(zhǔn)）、保障方式（保障性質(zhì)、保障形態(tài)和補貼方式）、保障房用地供應(yīng)機制、保障房籌資與融資、保障房建設(shè)與運營、住房保障監(jiān)管制度（準(zhǔn)入與退出）等方面的制度安排。
1．保障水平
保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)共同決定了保障水平。
1）保障范圍（對象）
保障對象一般從兩個方面進行界定，一是住房面積和收入標(biāo)準(zhǔn)；二是戶籍。住房面積和收入標(biāo)準(zhǔn)目前各地設(shè)定的略有差異，總體來看，大部分城市把人均住房面積低于10平方米的家庭都列入了保障范圍；收入標(biāo)準(zhǔn)上，多數(shù)城市將保障對象上限定到家庭人員人均收入占上年城鎮(zhèn)人均收入的80%以內(nèi)，其中申請廉租房標(biāo)準(zhǔn)一般在50%以內(nèi)。
保障方式同時也與戶籍相掛鉤。所有的保障方式都對符合居住和收入限定的戶籍人口放開，尤其是與產(chǎn)權(quán)方式相關(guān)的保障形式只限定在具有一定居住年限的戶籍人口范圍內(nèi)，包括經(jīng)濟適用房、兩限房和共有產(chǎn)權(quán)住房，一般申請人須具有市區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口三年至五年以上。2010年大力推進的公共租賃房，中央要求有條件的城市將一定條件下的新就業(yè)人員和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員。部分城市在實際操作中將這部分群體納入到保障范圍中，戶籍壁壘有所松動。
2）保障標(biāo)準(zhǔn)
保障標(biāo)準(zhǔn)包括了保障房面積標(biāo)準(zhǔn)和價格補貼標(biāo)準(zhǔn)。
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門在《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，要求成套建設(shè)的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴(yán)格控制在60平方米以下?！读庾》勘Ｕ限k法》中將廉租房面積控制在50平米以內(nèi)。《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中規(guī)定，經(jīng)濟適用住房建筑面積控制在60平方米左右。各地建設(shè)的公共租賃房和廉租房基本可控制在標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，但經(jīng)濟適用房面積存在較大差異。
價格補貼標(biāo)準(zhǔn)包括了針對產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房的土地價格補貼標(biāo)準(zhǔn)和針對非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房的租金補貼標(biāo)準(zhǔn)。由于各地保障能力、職工收人水平和市場房屋租賃價格水平差異較大，各地確定的補貼標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。
深圳公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)以保本微利為原則，按同區(qū)域同類住房市場指導(dǎo)租金標(biāo)準(zhǔn)的一定比例下浮，現(xiàn)行深圳公共租賃住房租金約為同區(qū)域同類住房市場指導(dǎo)租金的60-70%左右。廈門保障性租賃住房租戶需承擔(dān)的租金約為同區(qū)域同類住房市場指導(dǎo)租金的10-30%左右。另外，由于市場租金水平是不斷變化的，各城市會根據(jù)保障能力的提高和市場租金水平的變化定期進行核定，對補貼標(biāo)準(zhǔn)進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這種調(diào)整一般具有相對滯后性。
從租金補助層次上，有“一刀切”和分級補貼兩種做法。廈門社會保障性租賃房按市場租金計租并實行分類租金補助制度，補助標(biāo)準(zhǔn)按不同對象和家庭收入水平進行劃分：家庭收入為低收入家庭收入控制標(biāo)準(zhǔn)0.5倍及以上的，補助房屋租金的70%；家庭收入為中低收入家庭收入控制標(biāo)準(zhǔn)0.5倍以下，在最低生活保障線以上的，補助房屋租金的80%；屬于最低生活保障對象的，補助房屋租金的90%。
2．保障方式
1）保障性質(zhì)
從是否獲得保障房產(chǎn)權(quán)的角度，保障方式包括產(chǎn)權(quán)保障與非產(chǎn)權(quán)保障，其中產(chǎn)權(quán)保障又分為全部產(chǎn)權(quán)保障和部分產(chǎn)權(quán)保障。全部產(chǎn)權(quán)保障以經(jīng)濟適用房形式為主，部分城市也將兩限房列為保障房。部分產(chǎn)權(quán)保障房以淮安的共有產(chǎn)權(quán)形式為代表，其中規(guī)定個人與政府的產(chǎn)權(quán)比例為7∶3。繼淮安之后，湖南、甘肅、貴州、黑龍江等省也陸續(xù)推進共有產(chǎn)權(quán)這種保障方式。非產(chǎn)權(quán)保障主要包括廉租房和公共租賃房。較早開始進行公共租賃房制度探索的城市包括廈門、深圳、常州等城市。建設(shè)部等部委2010年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，從政策上進一步推動了公租房的發(fā)展。大量的國際經(jīng)驗也表明，公共租賃住房是一種行之有效的住房保障形式，世界各國政府對低收入家庭實施的住房保障大多是通過租賃方式進行。保障低收入群體的居住權(quán)既符合公平與效率原則；也是政府實現(xiàn)住房保障“應(yīng)保盡?！钡默F(xiàn)實選擇，解決低收入家庭解決住房困難的現(xiàn)實選擇。
總體上，我國初步建立了多層次的保障體系。各城市經(jīng)濟發(fā)展雖有差別，但保障策略基本趨于一致，普遍選擇和保障對象相對應(yīng)的分層的保障模式。依照低收入階層經(jīng)濟支付能力及資產(chǎn)狀況，對于有供房能力但還買不起商品房的人群，政府為其提供經(jīng)濟適用房或兩限房保障；對最低收入階層一般采取廉租住房實物配置或租金補貼形式，補貼力度根據(jù)收入狀況有所不同；公共租賃房則一般面向符合經(jīng)濟適用房保障條件而暫時沒有能力或不愿意購買經(jīng)濟適用房的人群。
2）保障形態(tài)
從保障對象獲得保障的不同形態(tài)，保障方式可以分為實物配租（實物配售）和現(xiàn)金補貼。一般來說，產(chǎn)權(quán)保障方式都采用實物配售方式，但常州的經(jīng)濟適用房采用了向保障對象提供現(xiàn)金補貼，由保障對象自行以市場價格在市場購買住房的方式。而非產(chǎn)權(quán)保障方式則既有實物配租，也有現(xiàn)金補貼。目前各地的公共租賃住房普遍采取以實物配租為主，以租金補貼為輔的方式。
3）補貼方式
從公共資金補貼對象的角度，保障方式可以分為補供方（補磚頭）和補需方（補人頭）。補供方和補需方都既可適用于產(chǎn)權(quán)保障，也可適用于非產(chǎn)權(quán)保障；既可適用于實物配租，也可適用于現(xiàn)金補貼。在目前各地的實踐中，公共資金以補供方為主，補需方為輔。
補供方和補需方還可以同時存在于同一個住房保障行為或過程中。例如廈門住房保障制度在主要采取“補磚頭”的方式的同時，借鑒了住房補貼貨幣化計量方法的優(yōu)點，社會保障性租賃房統(tǒng)一按市場租金標(biāo)準(zhǔn)計收租金，政府對承租對象實行分類租金補助制度，這種暗補改明補的做法，直接體現(xiàn)保障性租賃房與市場接軌的租金體系，并有利于建立有效的退出機制。租賃保障可根據(jù)家庭收入變動，靈活調(diào)整保障資源分配的對象，通過準(zhǔn)入和退出機制的實施，促進有限保障住房的循環(huán)利用，確保其分配給真正需要的家庭。
3．保障性住房土地供應(yīng)機制
目前我國土地供應(yīng)制度的大背景為不斷增加保障性住房用地的供應(yīng)，并形成了以劃撥方式為主、以出讓和租賃等方式為輔的供應(yīng)制度。
1）劃撥方式
依據(jù)我國《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第七條和《廉租住房保障辦法》第十三條規(guī)定，經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地和廉租住房建設(shè)用地實行行政劃撥方式供應(yīng)。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。國家設(shè)立劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)實社會因素就是為了公共利益的需要，其立法本意是對純公益性而非營利性的建設(shè)項目采用無償方式供地，可以實現(xiàn)一定程度的社會公平。
2）出讓方式
除劃撥方式進行保障性住房用地供應(yīng)外，出讓方式也為保障性住房用地供應(yīng)模式之一。如《北京市限價商品住房管理辦法》（試行）規(guī)定：“限價商品住房，是指政府采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓商品住房用地時，提出限制銷售價格、住房套型面積和銷售對象等要求，由建設(shè)單位通過公開競爭方式取得土地，進行開發(fā)建設(shè)和定向銷售的普通商品住房。”，即限價商品房可通過出讓方式供應(yīng)土地。
3）租賃、作價入股等方式
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等2010年6月8日發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中明確：“面向經(jīng)濟適用住房對象供應(yīng)的公共租賃住房，建設(shè)用地實行劃撥供應(yīng)。其他方式投資的公共租賃住房，建設(shè)用地可以采用出讓、租賃或作價入股等方式有償使用，并將所建公共租賃住房的租金水平、套型結(jié)構(gòu)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施條件等作為土地供應(yīng)的前置條件，所建住房只能租賃，不得出售?！睘榇?，除劃撥和出讓方式外，租賃或作價入股等也為保障性住房用地供應(yīng)方式。
4）其他方式
游離于以上土地供應(yīng)方式之外，但一直存在并且不可忽視的一種土地供應(yīng)方式是所謂“自有用地”。這些“自有用地”主要是國家政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位、大專院校等所控制、使用的土地，在經(jīng)過一定手續(xù)后被批準(zhǔn)用于建造經(jīng)濟適用房并且只供應(yīng)本單位職工。這些土地本來的性質(zhì)分別是公共用地、工業(yè)用地、教育用地等，取得方式有劃撥也有出讓，但地價都較住宅用地要低很多。經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用于經(jīng)濟適用房后，僅需象征性地補交一定的土地出讓金便可轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫兀蛊淙〉贸杀九c周邊同等土地相比價格差別巨大，這些經(jīng)濟適用房的購買者從中獲得了巨大的利益。
5）近年保障性住房供地情況
根據(jù)國土資源部《2009年全國土地市場動態(tài)檢測分析報告》，2009年度房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)10.28萬公頃，其中，商服用地、住宅用地分別供應(yīng)2.64萬公頃、7.65萬公頃。在住宅用地中，2009年度保障性住房用地（經(jīng)濟適用住房用地、廉租住房用地）供應(yīng)1.1萬公頃，同比增加38.5%，比2007年增加76.8%。另根據(jù)國土資源部《2010年上半年全國土地市場動態(tài)檢測分析報告》，在住宅用地中，2010年上半年保障性住房用地（經(jīng)濟適用住房用地、廉租住房用地）供應(yīng)同比增加99.2%。
由此可以看出，在目前施行的保障性住房用地供應(yīng)制度下，每年保障性住房用地供應(yīng)數(shù)量相對而言在不斷增加。但如就保障性住房用地供應(yīng)與當(dāng)年其他類型住宅用地供應(yīng)相比較，其所占比例并未較大增長，甚至還有所下滑，如根據(jù)國土資源部《2009年全國土地市場動態(tài)檢測分析報告》，2008年度經(jīng)濟適用住房用地供應(yīng)量占全年度住宅用地供應(yīng)量的13.2%，但2009年度卻下滑至12.7%。[1]
4．保障房籌資與融資
1）籌資
對于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房（限價商品房和經(jīng)濟適用房），政府基本無需現(xiàn)金投入，只是在出讓土地時政府所獲取的收益會低于市場水平，這個收益差額相當(dāng)于政府向保障對象提供了一定的補貼。如政府投資直接建設(shè)限價商品房或經(jīng)濟適用房，投入的資金相當(dāng)于墊資，在房屋出售后即可全部收回，基本不會給政府造成資金壓力。二者的區(qū)別是政府可以從限價商品房土地出讓中獲得一定收益（低于市場正常收益），但從經(jīng)濟適用房土地出讓中基本無法獲得收益（土地一般以劃撥方式提供），也意味著政府向經(jīng)濟適用房保障對象提供的補貼更多。
對于廉租房和公共租賃房，政府必需提供一定的補貼。目前保障房所需的補貼資金主要來源于政府撥款，籌資責(zé)任則由中央、省、市按一定比例承擔(dān)。
2）融資
限價商品房和經(jīng)濟適用房的融資一般以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為主體進行，政府只是以優(yōu)惠價格提供土地。
廉租房和公共租賃房目前主要由政府直接投資建設(shè)，所以政府必須面對融資問題。從各地的做法看，目前長期融資以向銀行貸款為主，類似于BT模式的代建制則發(fā)揮了短期融資功能。由于面臨壓力，各地政府也在探索一些新的融資方式，如房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、保險資金、住房公積金等。
5．保障房建設(shè)與運營
產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房的建設(shè)和運營與一般房地產(chǎn)市場的區(qū)別不大（主要差別在于政府對于地價的補貼），政府的作用主要體現(xiàn)在準(zhǔn)入和退出的監(jiān)管，一般無須直接介入建設(shè)與運營。所以這里討論的保障房建設(shè)與運營問題主要是針對非產(chǎn)權(quán)保障房（廉租房和公共租賃房等）。
根據(jù)各地的實踐，非產(chǎn)權(quán)保障房來源主要有三種渠道：
（1）政府直接投資建設(shè)。目前非產(chǎn)權(quán)保障房以政府直接投資建設(shè)為主，部分采用企業(yè)代建的形式。
（2）從住房市場收購或租賃保障房。除政府直接投資建設(shè)外，有的城市利用社會上的存量增加保障房供應(yīng)，即以市場價向社會租賃住房，再以較低的租金轉(zhuǎn)租給符合條件的公共租賃住房對象。2007年，深圳有約1800套住房是通過貨幣租賃的方式向社會籌集的。
（3）要求中低價位、中小戶型商品房開發(fā)項目中配建一定比例保障房。例如上海規(guī)定新的商品住房的建設(shè)項目，應(yīng)按照不低于建設(shè)項目住房建筑總面積5%的比例配建經(jīng)濟適用房等保障性住房。建成后，由政府有關(guān)部門按該地塊住宅樓盤銷售均價的60%進行回購，產(chǎn)權(quán)屬于政府。
由于政府擁有非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房的產(chǎn)權(quán)，所以其運營也是政府的責(zé)任，政府一般會委托專業(yè)的物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)提供日常的服務(wù)，但運營的盈虧責(zé)任仍由政府承擔(dān)。
目前也有企業(yè)直接投資建設(shè)和經(jīng)營保障性住房的探索，例如萬科在廣州建設(shè)的“圍屋”。但是由于收益較低，投資回收期長，政府的支持方式和力度還不清楚，所以目前還鮮有其他企業(yè)直接參與到廉租房和公租房的運營中。
6．住房保障監(jiān)管制度
住房保障的監(jiān)管主要包括準(zhǔn)入監(jiān)管與退出監(jiān)管。
準(zhǔn)入監(jiān)管就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序確定保障對象并向其提供相應(yīng)保障。目前各地的準(zhǔn)入監(jiān)管基本大同小異，存在的問題也是大同小異的。
產(chǎn)權(quán)性保障房的退出一般是規(guī)定一個年限，在年限以內(nèi)不能上市轉(zhuǎn)讓，超過年限上市轉(zhuǎn)讓則要向政府補繳一定的土地出讓金，或增值收益要與政府分成，有的還規(guī)定政府有優(yōu)先回購權(quán)。但政府的優(yōu)先回購權(quán)或增值收益分成往往難以落實。
淮安共有產(chǎn)權(quán)房的退出機制為：個人可以購買政府產(chǎn)權(quán)部分形成完全產(chǎn)權(quán)；直接通過市場轉(zhuǎn)讓，按比例與政府分成收益；共有產(chǎn)權(quán)房購買家庭收入高于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，僅對政府產(chǎn)權(quán)部分交繳市場租金，無需向政府退回住房。也可按居住年限、面積標(biāo)準(zhǔn)以不同的價格購買政府產(chǎn)權(quán)。
目前，對于廉租房和公共租賃房的退出問題，北京、合肥等地主要采取“年審”的辦法，即定期對保障對象的家庭收入等情況進行審核，對于不再符合條件的家庭，將采取取消補貼、調(diào)高租金等辦法迫使其退出。江蘇常州市，則采用價格調(diào)整手段：首先確保公租房租金始終高于周邊房租價格，在此基礎(chǔ)上，政府在前三年中每月對租戶補貼500-800元，三年后如果這些家庭不符合資格，將停發(fā)政府補貼，租戶由此將承擔(dān)高于市場價格的租金，不得不自動退出。
二、現(xiàn)行住房保障制度存在的主要問題
我國實行的住房保障制度旨在通過某種政策傾斜和優(yōu)惠、補貼等措施，以擴大住房供給、改善居民居住條件和啟動市場有效需求，它是我國政府基于不同的住房市場發(fā)展階段的政策選擇。但是，由于各種原因，住房保障十多年的實踐暴露出了很多問題。
1．住房制度、土地制度和住房保障制度缺乏頂層設(shè)計和長遠(yuǎn)考慮
住房保障是對住房體系的補充和輔助，是附屬性的，住房制度又是與土地制度緊密相聯(lián)系的，所以住房保障離不開基本住房制度和土地制度，但現(xiàn)行的住房制度、土地制度和住房保障制度都缺少頂層設(shè)計。
首先是中國的土地管理制度扭曲了住房供應(yīng)體系，減少了城市特別是大城市的住房供應(yīng)，造成或加劇了住房困難。農(nóng)村土地和住宅不能進入城市住房供應(yīng)體系，使快速發(fā)展中的城市土地供應(yīng)嚴(yán)重不足，造成房價高企，人為制造了住房保障需求；大量進城打工的農(nóng)民無法將其所擁有的財產(chǎn)（主要是土地和房產(chǎn)）變現(xiàn)，而其打工收入又難以承擔(dān)城市住房價格，使他們在城市的居住條件非常困難，成為最需要救助的對象；同時，城市周邊和城中村的小產(chǎn)權(quán)房不被承認(rèn)，進一步減少了住房供應(yīng)，使政府不得不承擔(dān)更多的保障責(zé)任。
其次是保障性住房與房地產(chǎn)市場的關(guān)系沒有理清，兩者沒有形成相輔相成、互為補充的關(guān)系，反而形成了互相對立、互相沖突的兩難選擇；保障性住房與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系沒有理清，沒有為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供長遠(yuǎn)支撐的設(shè)計，反而在有些情況下與經(jīng)濟發(fā)展形成了對立。
另外，保障房制度設(shè)計缺乏長遠(yuǎn)考慮。住房消費的時間跨度達(dá)幾十年，可以涉及超過3代人。只有基于長遠(yuǎn)考慮并保持長期穩(wěn)定的制度設(shè)計，才能給百姓以切實的保障，只有穩(wěn)定的預(yù)期才能引導(dǎo)百姓的行為趨向合理。我國的保障房制度變動過于頻繁，住房政策往往被當(dāng)做短期工具來使用（如刺激消費、防止通脹、維護穩(wěn)定、吸引人才等等），顯示出過強的功利性。缺乏長遠(yuǎn)考慮的制度設(shè)計一方面使住房保障難以得到穩(wěn)定的財政支持，另一方面使利益集團有更大的空間影響政策走向。
2．現(xiàn)行住房保障制度沒有減少反而增加了社會不公平
住房保障的初衷是增進社會公平，維護低收入群體的住房權(quán)，但現(xiàn)行的住房保障制度沒有縮小反而擴大了收入差距，沒有減少反而增加了社會不公平，這種缺陷集中地表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房尤其是經(jīng)濟適用房上面。
首先，經(jīng)濟適用房的保障對象是錯誤的。
經(jīng)濟適用房的名義保障對象是城市中低收入家庭，從各地實踐看，獲得經(jīng)濟適用房的往往是中高收入甚至高收入人員。而目前最需要保障的對象是農(nóng)村進城打工人員和城市最低收入家庭，在更低收入家庭沒有獲得保障之前，優(yōu)先給予中等收入家庭保障違反了起碼的公平正義原則。
REICO工作室針對經(jīng)濟適用房的一項調(diào)查可以證明其在保障對象上所存在的問題。該調(diào)查是基于2005年北京、太原、西安三地的數(shù)據(jù)研究。調(diào)查顯示，高達(dá)48%的經(jīng)濟適用房被用于出租。而普通商品房用于出租的比例，僅僅有20.55%。這項調(diào)查說明，出租和閑置的經(jīng)濟適用房超過了半數(shù)，也就是說半數(shù)以上購買經(jīng)濟適用房的家庭其實并不需要這項“保障”。
其次是經(jīng)濟適用房擴大而不是縮小了收入差距，制造了新的不公平。
經(jīng)濟適用房從三個方面擴大了收入差距：一是經(jīng)濟適用房與商品房之間存在著巨大的價差，使有機會購買經(jīng)濟適用房的人獲得了巨大的利益。據(jù)媒體報道，位于雍和宮附近的和平街14區(qū)的10號院，北京某政府部門將每平米6900元分給公務(wù)員，遠(yuǎn)低于市價的4萬元/平米。（對于和平里14區(qū)10號院的真實身份，商務(wù)部尚未公開否認(rèn)或承認(rèn)。不過，在北京市建設(shè)工程信息網(wǎng)上，2007年11月的一項招標(biāo)工程就叫“商務(wù)部和平街14區(qū)10號院職工住宅項目”，招標(biāo)單位是“商務(wù)部財務(wù)司”，建筑面積5455.9平方米，預(yù)計合同金額1600萬元。）單就這一項目，該政府部門公務(wù)員就可獲得1.8億元的市場價差利益。
二是經(jīng)濟適用房占用了大量土地，擠占了用于普通商品房建設(shè)的用地，抬高了商品房市場價格，拉大了有機會購買經(jīng)濟適用房與無機會購買經(jīng)濟適用房的人群的收入差距。根據(jù)2006-2008年《北京市年度土地供應(yīng)計劃》，該三年商品住宅土地供應(yīng)計劃總計為3800公頃，經(jīng)濟適用房、限價商品房和廉租房等政策性住房的土地供應(yīng)計劃總計為1400公頃。另據(jù)北京市土地整理儲備中心歷年公布的數(shù)據(jù)，2006年至2008年通過“招拍掛”公開出讓的商品住宅用地總計為2800公頃，如果按照“土地計劃總量完成情況較好”的情況來看，這三年保障性住房的完成面積遠(yuǎn)大于計劃供應(yīng)量的1400公頃，保障性住房擠占了約1000公頃商品住宅用地。[2]
三是以經(jīng)濟適用房（公共利益）的名義，在征地拆遷中壓低征地拆遷補償。然而，被征地拆遷的對象中很多是農(nóng)民和城市低收入人群，享受經(jīng)濟適用房的卻是中等和中高收入家庭。
第三，經(jīng)濟適用房開辟了國有資產(chǎn)流失大量流失的通道。
根據(jù)現(xiàn)行的土地管理制度，城市土地是國家所有，用地者只擁有一定年限的土地使用權(quán)，并且使用權(quán)是區(qū)分用途的。不同用途的土地價格相差巨大，一般來說，價格最低的是公用事業(yè)用地，可以無償劃撥，住宅用地價格是最高的，而工商業(yè)用地因為可以為政府帶來稅收，政府給予的土地價格要比住宅用地低，而工業(yè)用地價格又低于商業(yè)用地。如此，土地用途轉(zhuǎn)換就將造成土地價格的巨大變化，所以國家對于土地用途轉(zhuǎn)換是嚴(yán)格控制的。并且，作為國有資產(chǎn)，土地因為轉(zhuǎn)換用途而形成的增值應(yīng)該歸全民所有。
然而，所謂利用“自有用地”建設(shè)經(jīng)濟適用房的規(guī)定卻將土地轉(zhuǎn)換用途形成的巨大價差化公為私。1998年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知（國發(fā)［1998］23號）》在要求“從1998年下半年開始，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”的同時，又規(guī)定“在一定時期內(nèi)，國管局、中直管理局可統(tǒng)一組織建設(shè)經(jīng)濟適用住房，按建造成本價向在京中央和國家機關(guān)職工出售?！倍@個“一定時期”并沒有規(guī)定是多長。之后，在1999年國務(wù)院下發(fā)的《在京中央和國家機關(guān)進一步深化住房制度改革實施方案》和2005年的《關(guān)于完善在京中央和國家機關(guān)住房制度的若干意見》等文件中都有類似規(guī)定或配套實施辦法。上行下效，國有企事業(yè)單位和地方政府也紛紛仿效中央政府的做法，多個地方出臺了文件，鼓勵國有單位利用“自有用地”為本單位職工建設(shè)經(jīng)濟適用房。政府部門的土地是國家無償劃撥的，國有企事業(yè)單位的土地有無償劃撥也有出讓。這些所謂“自有用地”絕大部分都不是住宅用地，而是行政事業(yè)用地或工業(yè)用地。在“特殊”政策的支持下，政府部門和國有企事業(yè)單位將這些所謂“自有用地”轉(zhuǎn)換為住宅用地，無償占有全民資源服務(wù)于少數(shù)團體利益，而這些因為土地變換用途而產(chǎn)生的巨大收益本可以用于提供更多的社會公共服務(wù)。
另外，新建經(jīng)濟適用房的土地也是可以無償劃撥的。按前述北京2005至2009年數(shù)據(jù)，享受經(jīng)濟適用住房政策的用地4736公頃，按同期居住用地交易價格計算，北京2005至2009年的國有資產(chǎn)流失達(dá)到了4056億元[3]。這還不包括“自有用地”轉(zhuǎn)換用途造成的國有資產(chǎn)流失。
第四，經(jīng)濟適用房造成了制度性的權(quán)力腐敗
經(jīng)濟適用房包括了兩個部分，一是一般意義上理解的公開向社會銷售的經(jīng)濟適用房，二是政府部門和國有企事業(yè)單位在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建設(shè)的只供給內(nèi)部成員的經(jīng)濟適用房。
對于公開銷售的經(jīng)濟適用房，雖然各地政府在公平分配方面做了很多努力，但完全的公開透明始終難以做到。高度稀缺資源與巨大套利空間造就了大量的尋租行為，以致超過200平米的“經(jīng)濟適用”豪宅、開著豪車住經(jīng)濟適用房、經(jīng)濟適用房大量被出租、搖號造假、房號買賣等等報道充斥于媒體。
問題更為嚴(yán)重的是不對外公開銷售，只供應(yīng)單位內(nèi)部成員的經(jīng)濟適用房。非常清楚的是，只是政府部門和國有企事業(yè)單位才有資格、有可能以“自有用地”或其他方式獲得土地建設(shè)只供應(yīng)內(nèi)部人員的經(jīng)濟適用房。據(jù)相關(guān)媒體報道，中央政府部門從來就沒有停止過福利分房，只不過是以“集資建房”、“經(jīng)濟適用房”等新的面目出現(xiàn)，而這樣的做法得到了從中央到地方一系列政策的支持，包括國務(wù)院1999年《在京中央和國家機關(guān)進一步深化住房制度改革實施方案》和2005年《關(guān)于完善在京中央和國家機關(guān)住房制度的若干意見》，以及國有企事業(yè)單位和地方政府出臺的各種文件。
近年來，政府部門和國有企事業(yè)單位自建經(jīng)濟適用房更是超出了“自有用地”范圍，2005至2009年，僅北京就有4736公頃土地被作為經(jīng)濟適用住房用地，占總供地計劃指標(biāo)的66%，但同期面向社會供應(yīng)的經(jīng)濟適用房只占市場總供應(yīng)量的7%左右，其余的經(jīng)濟適用房都“被內(nèi)部”了。這些“被內(nèi)部”的經(jīng)濟適用房用地劃撥給了什么單位，建設(shè)了多少經(jīng)濟適用房，分配給了誰，都沒有向社會明確公布。只是在近年政府迫于社會輿論壓力加強經(jīng)濟適用房管理后，這些單位為了在“形式上”符合要求，將申購經(jīng)濟適用房和限價房納入了所屬地方的管理程序，由此被媒體報道，我們才得以一窺蛛絲馬跡。
例如，在2010年8月9日海淀區(qū)公布的限價商品房審核公示的名單中，170余名申請人都是國家知識產(chǎn)權(quán)局的工作人員，且絕大部分屬于國家知識產(chǎn)權(quán)局專利局。這些保障住房項目實際上與地方?jīng)]有任何直接關(guān)系，地方也無權(quán)干預(yù)，只是幫助“走程序”，北京市和相關(guān)區(qū)縣所獲得的好處就是不費吹灰之力就完成了保障房建設(shè)任務(wù)。
政府部門和國有企事業(yè)單位利用手中掌握的權(quán)力，借保障房的名義攫取全民資源服務(wù)少數(shù)人利益，不僅嚴(yán)重扭曲了保障房制度和整個住房市場，更是嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的公信力。
3．現(xiàn)行保障房制度扭曲了土地和住房市場，嚴(yán)重?fù)p害了市場效率。
雖然為了達(dá)成社會公平造成局部市場扭曲、損害一定的市場效率是可以接受的，但仍然必須限制在一個適當(dāng)?shù)亩?，才不會對整體市場構(gòu)成全面性的扭曲。
市場有效率地運轉(zhuǎn)，合理調(diào)配資源的前提，是市場信息充分公開、市場的參與者地位平等、市場交易沒有障礙，而現(xiàn)行的保障房制度幾乎在所有這些方面破壞了市場經(jīng)濟的客觀要求。
首先是市場信息不公開、不透明。以北京為例，公眾無法了解66%的住宅用地的去向和價格。國家住建部和國家統(tǒng)計局公布的住宅空置率數(shù)據(jù)不同，最后的解決方案居然是不再公布。
其次是住房和土地市場的參與各方——政府、政府官員和國有單位職工、普通購房者、被征地農(nóng)民等等——的地位極其不平等。其中特別是政府直接參與市場，失去了制定政策和干預(yù)市場所需要的獨立性和公正性。政府官員和國有單位職工更是利用手中掌握的權(quán)力和資源直接服務(wù)于自身利益。
而對于土地和住房市場所設(shè)置的種種交易障礙更是在不斷創(chuàng)造高地價、高房價的同時損害了低收入人群的住房權(quán)，創(chuàng)造了更多需要的住房保障需求。
