戶籍制度改革綜合性強(qiáng)，難度大，對諸方面的配套要求高，改革的經(jīng)濟(jì)成本高。為了避免改革走彎路，誘發(fā)新的社會問題，應(yīng)盡可能有序進(jìn)行，牢牢把握“先易后難、取消門檻、穩(wěn)步推進(jìn)、逐漸均等”的原則。改革本身具有探索性，在定規(guī)矩的時候，要給地方留下充分的彈性空間，讓一些好的辦法、好的方式從實(shí)踐中創(chuàng)造出來，逐步規(guī)范化、制度化。具體有以下幾點(diǎn)建議：
1、要研究戶籍改革的配套措施。要認(rèn)真研究按照人口規(guī)模來確定的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)的財(cái)政制度改革。一是要研究財(cái)政制度改革，如何在相關(guān)各級政府現(xiàn)有的財(cái)政盤子中，逐步地增加對外來就業(yè)人員的公共服務(wù)支出，支出比例要逐年加大，直至和城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)支出水平相等為止。二是要改革現(xiàn)有的各級政府的財(cái)政分配制度，并涉及到分稅制度的改革。要從管理和服務(wù)的人口規(guī)模出發(fā)，來確定地方財(cái)政支出的基數(shù)，而不是以行政級別為主要依據(jù)。要把分稅制建立到鎮(zhèn)一級。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鎮(zhèn)一級上解財(cái)政較多的地方，要率先改革。
2、要研究地方政府的行政資源配置的改革。改革戶籍管理制度，重要的是改革政府的公共服務(wù)體系和加強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力。在農(nóng)民工人口較多的地方，要根據(jù)人口規(guī)模來設(shè)置政府的管理機(jī)構(gòu)和人員編制。對于一些人口已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模的城鎮(zhèn)，要重新考慮設(shè)置城市的標(biāo)準(zhǔn)。要弱化城鎮(zhèn)管理的行政級別。對于一些發(fā)達(dá)地區(qū)和省份，在過渡過程中，可以考慮縣級市由省級政府直接管理，發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)可以直接由地區(qū)級政府管理。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究設(shè)市和設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)以及行政管理等級制度的改革。
3、要通過城鎮(zhèn)公平服務(wù)為主，逐步取消戶籍制度改革門檻。要通過分期分批解決已進(jìn)城的農(nóng)民工的相關(guān)問題為切入點(diǎn)，逐步縮小農(nóng)民工及其家人在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會保障方面與城鎮(zhèn)居民的差距，使他們?nèi)诤嫌诔擎?zhèn)中，以城鎮(zhèn)平等的一員，去分享改革開放和經(jīng)濟(jì)增長的成果。一旦差距縮小到可以接受的水平，戶籍改革就成為水到渠成的事。從改革的有序性考慮，盡快著手解決中小城鎮(zhèn)的配套措施及戶籍改革，似乎更具可行性。
4、要研究農(nóng)村集體土地所有制的改革。要在現(xiàn)有的物權(quán)法和土地承包法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嘗試集體土地所有制的改革。重點(diǎn)是解決農(nóng)民在農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和抵押權(quán)以及處置權(quán)問題。要對農(nóng)民的宅基地和承包地采取不同的方式測定價值標(biāo)準(zhǔn)，允許外出進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民在已經(jīng)得到了城鎮(zhèn)社保待遇之后，可以有償流轉(zhuǎn)宅基地和承包地。
5、要通過試點(diǎn)的方法，進(jìn)行戶籍管理制度改革的試驗(yàn)?？梢赃x擇一些地區(qū)和城市，由中央政府或者省級人民政府主導(dǎo)改革的試驗(yàn)，特別是在配套的財(cái)政體制改革和行政管理制度改革，包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置，行政級別的重新確認(rèn)，各級政府之間的管理關(guān)系等方面大膽進(jìn)行改革的試驗(yàn)。確保在戶籍制度改革上，各項(xiàng)政策可以有效地配套實(shí)施，各項(xiàng)公共服務(wù)的水平能夠深入到外來務(wù)工就業(yè)人員，各種制度性的障礙和歧視性的政策可以順利地取消。這也是改革開放幾十年來最有效的政策的嘗試，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣。
可以說，戶籍制度改革代表著中國城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程的重要一步，但是，戶籍制度改革并不是這一歷史性轉(zhuǎn)變的源頭，而是這一歷史性轉(zhuǎn)變的催化劑和對這種轉(zhuǎn)化的確認(rèn)。
（李鐵 2008年3月）
（本文觀點(diǎn)摘自《城鎮(zhèn)化改革的地方實(shí)踐》中的《戶籍制度改革中的幾個問題》一文）
