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　　城鎮(zhèn)化問(wèn)題經(jīng)歷了一個(gè)十年周期之后，再一次吸引了眾多專(zhuān)家、公眾以及媒體的眼球。中共十七屆五中全會(huì)決議又把城鎮(zhèn)化問(wèn)題提高到了一個(gè)戰(zhàn)略性高度。但我感覺(jué)了解城鎮(zhèn)化真實(shí)含義的人并不是太多。因?yàn)槌擎?zhèn)化問(wèn)題確實(shí)已經(jīng)直接涉及到城鄉(xiāng)居民個(gè)人的利益關(guān)系，正因如此，有關(guān)政策在不同人的眼中，竟然成為不同的表述。

　　中央政策已表述得十分清楚，城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)，就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化的主體是已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期就業(yè)和居住的外來(lái)農(nóng)民工。只有解決了他們與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)問(wèn)題，才能促進(jìn)他們把消費(fèi)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)穩(wěn)定、和諧發(fā)展，才能達(dá)到“減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，才能真正實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)內(nèi)需的效果。

　　但是，一些地方政府官員仍然認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是城鎮(zhèn)發(fā)展，就是要在現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民生活條件和質(zhì)量改善上錦上添花。一些學(xué)者則認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是現(xiàn)代化，應(yīng)該向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊，解決所謂生態(tài)問(wèn)題、宜居問(wèn)題、低碳問(wèn)題等等。還有的學(xué)者更是把城鎮(zhèn)化理解為城市發(fā)展道路選擇問(wèn)題，因此也就出現(xiàn)了所謂大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展道路的爭(zhēng)論。

　　戶(hù)籍制度和公共福利

　　中央政府提出城鎮(zhèn)化政策已經(jīng)十幾年了，但是許多政策由于各類(lèi)群體認(rèn)知的差異，以及利益紐帶的糾纏不清，使得城鎮(zhèn)化始終很難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。因此，在當(dāng)前這一特定的時(shí)刻，有必要把城鎮(zhèn)化的來(lái)龍去脈說(shuō)得清楚一些。

　　城鎮(zhèn)化在其他國(guó)家，從來(lái)沒(méi)有成為中央政府關(guān)注的內(nèi)容?，F(xiàn)有的國(guó)際研究只是對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的歷史做出總結(jié)和評(píng)論。因?yàn)樵谑澜缟祥L(zhǎng)期限制人口自由流動(dòng)的國(guó)家只有中國(guó)、朝鮮和貝寧。

　　中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍管理體制，源于上世紀(jì)50年代末。原因是在國(guó)際封鎖下，通過(guò)戶(hù)籍制度把農(nóng)村人口強(qiáng)制地限制在土地上，以提供低價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品，以利于維持城鎮(zhèn)人口的低工資和低消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化積累。改革開(kāi)放初期，由于中國(guó)長(zhǎng)期為農(nóng)產(chǎn)品供給的問(wèn)題所擔(dān)憂(yōu)，擔(dān)心城鎮(zhèn)人口過(guò)多，農(nóng)產(chǎn)品供給不足，所以沒(méi)有及時(shí)地打破城鄉(xiāng)的戶(hù)籍管理制度。以至于改革開(kāi)放30年來(lái)，城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展和城市投入的大幅度增加，固化了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民的利益關(guān)系，使得破除現(xiàn)有的體制障礙，難度增加。

　　戶(hù)籍管理制度的特點(diǎn)，是通過(guò)戶(hù)籍決定公共福利制度和公共服務(wù)的分配關(guān)系。在中國(guó)改革開(kāi)放前，城鎮(zhèn)人口可以因?yàn)閼?hù)籍關(guān)系，獲得非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)，獲得農(nóng)產(chǎn)品和輕工業(yè)品的票證供給，甚至包括一部分就業(yè)職工的住房分配。而農(nóng)村人口可以通過(guò)戶(hù)籍，獲得集體分配的農(nóng)業(yè)用地和宅基地。在城鎮(zhèn)，戶(hù)籍所在地政府決定著城鎮(zhèn)福利的分配。而在農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織決定著生產(chǎn)資料和集體福利的分配。因此，這種不同的公共利益分配，使得中國(guó)的福利分配制度被城鎮(zhèn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分割了。

　　改革開(kāi)放后，農(nóng)村的大包干，城鎮(zhèn)的一系列改革，在特定的體制條件下和差異的發(fā)展進(jìn)程中，使得城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距日益擴(kuò)大，而城鎮(zhèn)之間發(fā)展水平的差距和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的發(fā)展水平差距，也在日益加大。發(fā)展差距導(dǎo)致了公共服務(wù)和社會(huì)福利差距也在加大。而所有這些差距都因?yàn)閼?hù)籍制度，在空間上被分割和固化了。例如，城市間人口是不能自由落戶(hù)的，除非公共服務(wù)和福利水平是對(duì)等的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間人口的落戶(hù)，涉及到了集體土地的供給和集體財(cái)產(chǎn)的分割，也受到了嚴(yán)格的限制。農(nóng)村人口不能進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)，除非因?yàn)橥恋氐恼饔没蛘呤怯凶銐虻呢?cái)產(chǎn)。而城鎮(zhèn)人口也無(wú)法進(jìn)入農(nóng)村落戶(hù)，是因?yàn)榧w無(wú)法分配土地和分配集體的福利給新增人員，除非因婚姻關(guān)系等。以上描述，我們看到了戶(hù)籍管理制度的原貌，是附加在戶(hù)籍制度上的各種公共福利關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系導(dǎo)致了利益的相對(duì)固化。

　　而在這些利益關(guān)系之中，差距最為明顯的是，發(fā)展水平較快的城鎮(zhèn)和農(nóng)村，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)。無(wú)論是城市之間、城鎮(zhèn)之間、還是城鄉(xiāng)之間，或者是農(nóng)村之間，都存在著鮮明的利益差距，這些差距不是體現(xiàn)在個(gè)人之間，而是較大規(guī)模的群體之間。不是體現(xiàn)在個(gè)人財(cái)產(chǎn)的差距水平，更多地體現(xiàn)在公共群體的服務(wù)和福利的差別。很多年來(lái)，我們都在試圖探索，能否打破這種附加在戶(hù)籍制度上面的利益關(guān)系。城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，只是把矛盾的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)了城市和鄉(xiāng)村。其實(shí)這類(lèi)矛盾不僅僅體現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村，更是表現(xiàn)在所有的被行政區(qū)劃所分割，或被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分割的不同利益群體之間。問(wèn)題的最大焦點(diǎn)在于群體規(guī)模，在于群體的利益也是公共的。

　　如果我們暫時(shí)淡化農(nóng)村之間的公共福利的差別，畢竟相對(duì)于城鄉(xiāng)之間的差別，總體上來(lái)說(shuō)它還是可以忽略不計(jì)的。解決農(nóng)村問(wèn)題的根本出路，是不是在于要打破城鄉(xiāng)之間的戶(hù)籍管理制度障礙呢？如果我們看到置身于其間的城市發(fā)展速度，親身體會(huì)到城市發(fā)展水平已經(jīng)在直追發(fā)達(dá)國(guó)家，在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況中，再來(lái)看待城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，就不是那么容易解決了。

　　中央政策的目標(biāo)，是要通過(guò)城鎮(zhèn)化來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需，破解當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)所帶來(lái)的壓力；同時(shí)也要從中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，解決城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。主要矛盾集中在，先讓農(nóng)民進(jìn)城定居和消費(fèi)，才能實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)內(nèi)需最直接的效果。

　　從實(shí)際上分析，我們有兩類(lèi)農(nóng)民，一類(lèi)是城市郊區(qū)的農(nóng)民，另一類(lèi)則是外來(lái)的已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農(nóng)民工。哪些農(nóng)民最容易進(jìn)城直接帶動(dòng)消費(fèi)需求，哪些農(nóng)民最有動(dòng)力和愿望進(jìn)入城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)居民同等公共福利呢？

　　如果說(shuō)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，他們不愿意進(jìn)城，因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展使得他們有著分享土地價(jià)值增加的預(yù)期。問(wèn)題是，城鎮(zhèn)政府需要先低價(jià)獲取土地，之后才是公共服務(wù)的均等化。但是這些農(nóng)民經(jīng)過(guò)精打細(xì)算之后，不愿意放棄土地，因?yàn)橥恋氐募?jí)差地租收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公共服務(wù)的收益。

　　對(duì)于外來(lái)農(nóng)民工，他們已經(jīng)在城里過(guò)著最簡(jiǎn)陋的生活，卻從事著城鎮(zhèn)最不可缺少的工作。他們?cè)谶@里沒(méi)有土地，城鎮(zhèn)政府在這里沒(méi)有預(yù)期土地的增值收益，但又要為他們的公共服務(wù)埋單，就必然降低現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)水平，這是外來(lái)農(nóng)民工較多的城鎮(zhèn)政府最不愿意面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

　　認(rèn)識(shí)的分歧在哪里

　　在很多討論中，專(zhuān)家、學(xué)者和政府官員基本上都支持城鎮(zhèn)化，但是對(duì)于城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)卻有著如此之大的分歧。原因并不在于人們不想明白城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)，而在于利益決定了觀(guān)念甚至決策的走向。

　　舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，乘電梯。電梯一定是高層建筑的公共服務(wù)工具，理論上應(yīng)該是對(duì)所有人開(kāi)放的。但是從心理學(xué)的角度分析，上了電梯的人不希望更多的人進(jìn)入電梯，因?yàn)橐灰黾涌臻g的擁擠度，二要增加樓層的?？看螖?shù)，三還會(huì)影響電梯內(nèi)的空氣質(zhì)量，等等。對(duì)于城鎮(zhèn)化問(wèn)題的理解也是如此。已經(jīng)在城鎮(zhèn)內(nèi)享受到公共服務(wù)的人不希望更多的人分享同樣的服務(wù)，特別是不愿意更多的所謂低素質(zhì)、低收入的外來(lái)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民享受同等的公共服務(wù)。城鎮(zhèn)也等同于一個(gè)電梯，如果增加了乘電梯的人數(shù)，電梯的設(shè)施改善速度沒(méi)有跟上，人們會(huì)抱怨乘電梯的人太多，物業(yè)的管理水平太低，開(kāi)發(fā)商在建樓房時(shí)設(shè)計(jì)的電梯數(shù)量太少，質(zhì)量太差，等等。當(dāng)然城鎮(zhèn)比電梯要復(fù)雜得多，城鎮(zhèn)化問(wèn)題也不是一個(gè)電梯理論就能涵蓋的，但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)卻是一樣的。

　　城市的政府管理者自己住在城市里，既是城市的居民，又在很大程度上受到城市居民輿論的影響，還要受到人大的監(jiān)督，而所有這些人基本都是代表城市居民的利益。因此，在考慮城市發(fā)展的時(shí)候，肯定會(huì)把城市居民的利益放到首位（這里不涉及政績(jī)觀(guān)問(wèn)題）。他們理解城鎮(zhèn)化的時(shí)候，更愿意把城鎮(zhèn)化理解為政府對(duì)城市公共設(shè)施的投入，理解為城市的發(fā)展和建設(shè)。

　　如果考慮到土地因素和郊區(qū)農(nóng)民在土地問(wèn)題上有一定影響力的話(huà)，當(dāng)?shù)亟紖^(qū)農(nóng)民也是他們不得不考慮的對(duì)象之一。但是首選還是城市城區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。如果你到了某個(gè)城市聽(tīng)取市長(zhǎng)對(duì)城市發(fā)展的介紹，他一定會(huì)沾沾自喜地說(shuō)，由于城市化的發(fā)展，這些年城市的建設(shè)水平有了較大的提高。對(duì)于外來(lái)農(nóng)民工的問(wèn)題，一般是避而不談的。

　　學(xué)者也關(guān)心城市的發(fā)展，他們對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解大概表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，他們認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家都在發(fā)展大城市或者特大城市，為什么中國(guó)反而提出中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展呢。他們沒(méi)有看見(jiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的人口是自由流動(dòng)的，政府不限制任何人在各類(lèi)城市自由地選擇落戶(hù)，政府只是根據(jù)城市人口的數(shù)量和收入水平差距，來(lái)解決新增人口的公共服務(wù)問(wèn)題。

　　人口向大城市流動(dòng)的前提是自由遷徙，中國(guó)恰恰在上世紀(jì)50年代末否定了人口自由遷徙權(quán)。盡管學(xué)者們提出大城市的發(fā)展理論，忽視了人口，特別是低素質(zhì)人口應(yīng)該向哪一類(lèi)城市流動(dòng)，顯然只是支撐了城市管理者的需求，就是政府的投資應(yīng)該向大城市投入，至于農(nóng)民如何進(jìn)城落戶(hù)，則不在考慮范疇之內(nèi)。另一方面，當(dāng)你詢(xún)問(wèn)某個(gè)著名學(xué)者，關(guān)于農(nóng)民工是否也可以大規(guī)模進(jìn)入到他所居住的城市時(shí)，作為一個(gè)城市的居民，他可能會(huì)不假思索地告訴你，大城市已經(jīng)膨脹了，還是應(yīng)該鼓勵(lì)他們到別的城市去。這就是利益導(dǎo)致的一個(gè)基本反應(yīng)。

　　超越了一般的城市決策者的行政管轄區(qū)域范疇，很多人都會(huì)提出一個(gè)觀(guān)點(diǎn)，中國(guó)不能走很多中等收入國(guó)家或者發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程的老路，即中國(guó)的城市發(fā)展不能出現(xiàn)大量的貧民窟。他們假定，如果政府放任了農(nóng)民進(jìn)入城市，其他國(guó)家的城市病，就會(huì)在中國(guó)的城市重演，例如嚴(yán)重的環(huán)境污染、黑社會(huì)泛濫、城市景觀(guān)會(huì)受到嚴(yán)重破壞、治安問(wèn)題會(huì)特別突出等等。因此從這個(gè)意義上，限制農(nóng)民進(jìn)入城市，顯然是屬于中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路“成功的”一面。而對(duì)允許人口自由流動(dòng)的國(guó)家，顯然沒(méi)有避開(kāi)這一城市發(fā)展階段的必然過(guò)程?，F(xiàn)在的巴西、印度、墨西哥如此，發(fā)達(dá)國(guó)家19世紀(jì)和18世紀(jì)甚至20世紀(jì)初也是如此。中國(guó)人口有13億，所面臨的城鎮(zhèn)化問(wèn)題更為嚴(yán)峻。