50個(gè)省，未來(lái)的另一種可能
圖：從秦漢至宋，秦嶺南北一直分屬于兩個(gè)一級(jí)政區(qū)。元時(shí)為加強(qiáng)統(tǒng)治，將秦嶺南一部分（今漢中、安康）劃入陜西行省，以使四川無(wú)險(xiǎn)可守，并沿襲至今。而事實(shí)上，漢中的地理、人文更接近于四川，雖經(jīng)陜西的多年管轄，但和關(guān)中、陜北存在著明顯差異，不但自然景觀大為不同，區(qū)域內(nèi)許多縣治的語(yǔ)言也屬于西南方言，主食亦從面轉(zhuǎn)為了米。
現(xiàn)行的省級(jí)區(qū)劃承繼自元朝的行省制度。元朝建立后，改“山川形變”為“犬牙交錯(cuò)”，打破過(guò)去以山川河流為分界的自然地理區(qū)劃，采用省際邊界交錯(cuò)分配的辦法。從歷史上看，傳統(tǒng)省級(jí)建制（省制）意在“鎮(zhèn)撫”而非“牧民”。它從空間上進(jìn)一步強(qiáng)化了中央對(duì)地方的控制，一定程度上防止了某些省份憑借山川天險(xiǎn)成為“行塞之國(guó)”，發(fā)展地方割據(jù)實(shí)力。但是，人為對(duì)自然經(jīng)濟(jì)區(qū)完整性的破壞也牽制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著現(xiàn)代社會(huì)商品交流日益頻繁，地域分工協(xié)作加強(qiáng)，犬牙交錯(cuò)的省級(jí)邊界對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響越來(lái)越嚴(yán)重。
平衡的藝術(shù)
由于人口密度有別，自然條件迥異，民族分布不均、歷史傳統(tǒng)差異等原因，中國(guó)省級(jí)政區(qū)之間規(guī)模非常懸殊。以現(xiàn)行的省級(jí)行政區(qū)劃來(lái)看，在面積方面，新疆維吾爾自治區(qū)面積達(dá)166萬(wàn)平方公里，占中國(guó)陸地國(guó)土面積的1/6，而上海市僅6340平方公里，相差260倍;人口方面，河南省人口超過(guò)1億，而西藏自治區(qū)人口不足300萬(wàn)。省區(qū)規(guī)模相差過(guò)于懸殊，必然造成行政管理層次和幅度方面參差不齊的混亂狀態(tài)?！稇椃ā芬?guī)定，我國(guó)行政區(qū)劃層次主要為省、自治區(qū)—縣、自治縣、縣級(jí)市—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級(jí)制。目前，我國(guó)省級(jí)行政單位平均轄縣92個(gè)，超過(guò)半數(shù)的省區(qū)轄縣超過(guò)100個(gè)。一個(gè)省直接管理100多個(gè)縣，難度之大可想而知，也會(huì)因而造成行政效率普遍較低，而對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)交通不便的縣的管理，實(shí)際上形成了鞭長(zhǎng)莫及之勢(shì)。為加強(qiáng)行政管理，在省、縣之間派生出了一些中間環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了“地級(jí)市”這一不為《憲法》所承認(rèn)的管理層級(jí)。
在行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐中，區(qū)劃層次與管理幅度是一對(duì)矛盾，管理幅度小，層次可能要增加；層次減少，管理幅度又可能增加，必須在二者之間尋求一種平衡。
德國(guó)地理學(xué)家沃爾特·克里斯泰勒于1933年在《南部德國(guó)的中心地》一書(shū)中提出了中心地理論，他創(chuàng)立的管理體系模型是由一個(gè)高級(jí)中心地和六個(gè)低級(jí)中心地組成，這個(gè)高級(jí)中心地為包括其本身的七個(gè)中心地服務(wù)，謂之K7系列，即等級(jí)自上而下，中心地?cái)?shù)目成7倍增加。這種布局在政治上、經(jīng)濟(jì)上都比散布聚落更便于管理。根據(jù)這一理論推算，我國(guó)省級(jí)行政區(qū)應(yīng)為49個(gè)。如果按照我國(guó)《憲法》規(guī)定的省—縣—鄉(xiāng)三級(jí)體系，以歷史上最為穩(wěn)定的2859個(gè)縣級(jí)行政區(qū)為基數(shù)，假設(shè)各級(jí)行政區(qū)管理幅度一致，則我國(guó)省級(jí)行政區(qū)應(yīng)為53?54個(gè)。
不絕于耳的分省之議
自清末維新運(yùn)動(dòng)中康有為提出劃小一級(jí)政區(qū)的主張以來(lái)，分省之議乃不絕于耳?？涤袨樘岢龀窂U省制，改省下的“道”為中國(guó)地方最高行政單位;同時(shí)指出中國(guó)省區(qū)過(guò)大，必須縮小并重新劃分?？涤袨榈闹鲝垶楣饩w帝所接受，雖遭頑固派之反對(duì)而未果，但由此拉開(kāi)了國(guó)人關(guān)注、研討中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃改革大討論的序幕，其影響十分深遠(yuǎn)。之后，梁?jiǎn)⒊⒄卤氲葘W(xué)者也紛紛撰文要求改革省制，探討改革的步驟和方案。
中華民國(guó)初期，重劃省區(qū)之說(shuō)更是高漲，不僅有政府要員參與和支持，而且學(xué)術(shù)界廣泛研討，發(fā)表了大量論著。1912年，宋教仁發(fā)表《中央行政與地方行政之劃分》，主張重劃省區(qū)。民國(guó)二年，時(shí)任國(guó)務(wù)總理熊希齡亦抨擊舊省制，并把廢“省”改“道”作為施政的三大方針之一，但是未有任何實(shí)際行動(dòng)。1917年，段祺瑞政府《改革全國(guó)行政區(qū)域意見(jiàn)書(shū)》提出縮小省區(qū)方案，擬在全國(guó)設(shè)47省、7個(gè)特別區(qū)，然而在軍閥割據(jù)的形勢(shì)下只能成為紙上談兵。1930年，國(guó)民黨中央委員伍朝樞、陳銘樞提出關(guān)于縮小省區(qū)的提案。1946年10月，南京國(guó)民政府在內(nèi)政部設(shè)置方域司，其重要任務(wù)之一是擬制重劃省區(qū)方案。方域司司長(zhǎng)傅角今在全面比較各種重劃省區(qū)方案后提出了一個(gè)較以前最為詳盡的方案，對(duì)劃省的原則、省區(qū)數(shù)量、規(guī)模(人口、面積)、省名與省界、省會(huì)與轄縣、市與海軍要塞區(qū)進(jìn)行了系統(tǒng)研究論證，提出56省、2地方、12直隸市的新省區(qū)劃分方案，可以說(shuō)是新中國(guó)成立前中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃問(wèn)題研究的系統(tǒng)總結(jié)性成果，也是最詳實(shí)、最具有操作性的改革方案。此外，胡煥庸、黃國(guó)璋、洪紱等學(xué)者也紛紛著文，提出重劃省區(qū)的方案，這些方案認(rèn)為，全國(guó)以劃分為50?70個(gè)一級(jí)政區(qū)為宜。
新中國(guó)成立后，我國(guó)行政區(qū)劃進(jìn)行過(guò)多次重要調(diào)整，但由于行政區(qū)劃研究的政治敏感性，分省之議基本上沉寂下來(lái)。改革開(kāi)放后，特別是以1989 年11 月在江蘇昆山市召開(kāi)的“中國(guó)行政區(qū)劃研究會(huì)成立大會(huì)暨首屆行政區(qū)劃學(xué)術(shù)研討會(huì)”為標(biāo)志，省制改革與調(diào)整重新成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，許多學(xué)者相繼發(fā)表有關(guān)研究成果和調(diào)整方案。譚其驤先生通過(guò)研究中外各種政區(qū)劃分制度的利弊得失，基于各地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化現(xiàn)狀，提出其50道的分省改革方案；郭榮星先生通過(guò)計(jì)算省級(jí)行政區(qū)的規(guī)模，從加強(qiáng)省區(qū)接壤地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，提出43個(gè)一級(jí)行政區(qū)的調(diào)整方案；周振鶴先生提出以現(xiàn)有的省區(qū)為基礎(chǔ)，將其一分為二或三，同時(shí)進(jìn)行有限度的省界調(diào)整；浦善新提出了將全國(guó)劃分為50?60個(gè)省、自治省、都市省和特別行政區(qū)方案；戴均良先生提出以新增直轄市來(lái)達(dá)到劃小?。▍^(qū)）的目的；劉君德先生提出了59省方案??就連美國(guó)前總統(tǒng)尼克松在1972年訪(fǎng)華時(shí)也曾建議我國(guó)政府劃小一級(jí)行政區(qū)域規(guī)模，把現(xiàn)有的30個(gè)省市自治區(qū)擴(kuò)展為50個(gè)左右。如今，分省也成為互聯(lián)網(wǎng)上的熱議，不少民間人士紛紛推出自己劃分的有具體名稱(chēng)與界線(xiàn)的新省行政區(qū)劃圖。
順應(yīng)潮流之舉
分省之事，古今皆有例證。早在東漢永興二年（154年），因巴郡領(lǐng)域廣大，屬縣甚多，管轄頗為不便，時(shí)任巴郡太守的但望便上疏，申述理由，要求將巴郡一分為二。至195年，巴郡最終析分為永寧、巴郡、固陵三郡。在清一代，康熙二年（1663年）陜西分省，東為陜西，西為甘肅；康熙三年，湖廣分為湖南、湖北兩?。豢滴趿?，江南分省，東為江蘇，西為安徽；光緒十一年（1885年）山東劃出遼東都司。近有1988年，我國(guó)第二大島嶼海南島從廣東省析出，建立海南省；1997年重慶市從四川省劃出，歸中央直轄，設(shè)重慶為直轄市。四川本是個(gè)人口大省，加之土地遼闊，省區(qū)內(nèi)的東、西兩部又在歷史上曾分屬巴、蜀兩個(gè)文化區(qū)域，分省的呼吁已存在多時(shí)，至此四川一分為二，應(yīng)該說(shuō)是順應(yīng)潮流之舉。
從我國(guó)現(xiàn)行的省級(jí)行政區(qū)劃現(xiàn)狀來(lái)看，許多省區(qū)確實(shí)有調(diào)整的必要。新疆是區(qū)域版圖最大的省級(jí)行政區(qū)，世界上僅有17個(gè)國(guó)家和地區(qū)（不含中國(guó)）的面積大于現(xiàn)在的新疆，且由于天山的阻隔，南北交通極為不便；從民族構(gòu)成上來(lái)說(shuō)，南疆與北疆也有較大差異，南疆以維吾爾族為主，北疆則為漢、回、哈薩克、維吾爾等民族雜居共處，南疆、北疆的分置可以說(shuō)是已水到渠成。內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)域版圖狹長(zhǎng)，東西跨度達(dá)2400多公里，橫跨東北、華北、西北三大區(qū)，東西地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化等方面均存在較大差異，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)行拆分顯得非常必要。河北廊坊的三河、大廠(chǎng)、香河3市縣屬于河北省的飛地，為京津兩市所包圍，為保持地域齊整和便于管理，可以考慮劃入北京或天津?；春Ｆ皆鳛橐粋€(gè)自然地理單元，分別被河南、山東、安徽、江蘇四省分割得支離破碎，但經(jīng)濟(jì)和文化的聯(lián)系仍是一個(gè)不可分割的整體。而淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)日趨成熟，以徐州為中心建立新的省份，以淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)劃為其區(qū)域版圖，將有利于經(jīng)濟(jì)一體化，不僅可為亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取特殊的經(jīng)濟(jì)政策提供良好的條件，同時(shí)也可以徹底解決目前江蘇、山東之間關(guān)于微山湖區(qū)域的邊界糾紛。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，省級(jí)行政區(qū)的進(jìn)一步分割組合與增加數(shù)量、縮小轄境以提高地方行政效率，會(huì)成為未來(lái)的趨勢(shì)。但省級(jí)行政區(qū)劃的改革、調(diào)整是一個(gè)很復(fù)雜而敏感的問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，既要充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、人口密度等客觀因素，又要同時(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、民族關(guān)系和諧等人文要素，路漫漫其修遠(yuǎn)兮，但求上下而求索。 (作者：方華)
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