臺(tái)灣金融監(jiān)管體系的演變與改革
——金融監(jiān)管體系改革博文（四）
（一）舊制分業(yè)監(jiān)管下的金融監(jiān)管組織沿革
臺(tái)灣舊制金融管理制度，主要特點(diǎn)為行政管理權(quán)集中于臺(tái)灣”財(cái)政部”，而金融檢查權(quán)則分屬”財(cái)政部”、中央銀行及中央存款保險(xiǎn)公司。在行政管理權(quán)方面，銀行、證券、期貨及保險(xiǎn)業(yè)的主管機(jī)關(guān)雖為”財(cái)政部”，惟囿于法令，實(shí)務(wù)運(yùn)作上并未合并監(jiān)督管理；另有關(guān)金融檢查權(quán)方面，銀行業(yè)的金融檢查，系由”財(cái)政部”金融局、中央銀行及中央存款保險(xiǎn)公司分工辦理；證券業(yè)由”財(cái)政部”證券暨期貨管理委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理檢查；保險(xiǎn)業(yè)則由”財(cái)政部保險(xiǎn)司”負(fù)責(zé)檢查。
“財(cái)政部”為臺(tái)灣金融體系監(jiān)督管理的總主管機(jī)關(guān)。但中央銀行負(fù)責(zé)貨幣政策。除此以外央行也與”財(cái)政部”一起分擔(dān)金融檢查，而央行的金融檢查權(quán)來自財(cái)政部的授權(quán)。
“財(cái)政部”是臺(tái)灣“行政院”中重要的一個(gè)部門。除了征稅及制訂財(cái)政與稅收政策外，還是金融政策及監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的主管機(jī)關(guān)。根據(jù)銀行法，“中央政府”的金融機(jī)構(gòu)主管部門為”財(cái)政部”，地方則為”財(cái)政局”。海外分行(即offshore banking units，OBUs)和金融機(jī)構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)的主管機(jī)關(guān)也是“財(cái)政部”。“財(cái)政部”與地方財(cái)政局共同對(duì)地方性的金融機(jī)構(gòu)有管轄權(quán)，包括農(nóng)會(huì)和漁會(huì)的信用部門，及信用合作社。而農(nóng)漁會(huì)金融業(yè)務(wù)則由”農(nóng)委會(huì)”金融局負(fù)有監(jiān)督、管轄之權(quán)，中央存款保險(xiǎn)公司負(fù)有檢查之責(zé)。”財(cái)政部”為金融檢查的主管機(jī)關(guān)，但過去均將檢查權(quán)委托中央銀行執(zhí)行(央行金融檢查處)。
“財(cái)政部”下設(shè)金融局為金融政策的制訂與改革的主管機(jī)構(gòu)。原為金融司，于1991年7月l日升格為金融局，凸顯”財(cái)政部”對(duì)金融改革或金融自由化的決心。金融局業(yè)務(wù)的范圍包括健全金融管理，核準(zhǔn)新金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立，加強(qiáng)金融檢查，建立金融機(jī)構(gòu)預(yù)警系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)以便加強(qiáng)金融紀(jì)律，以及搜集及散布金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)統(tǒng)計(jì)和信息。
證券暨期貨交易管理委員會(huì)為證券暨期貨交易管理的主管機(jī)關(guān)，法源基礎(chǔ)為證券及交易法和外匯期貨交易法。主管業(yè)務(wù)為證券上市核準(zhǔn)，證券交易及相關(guān)服務(wù)，外匯期貨交易的相關(guān)業(yè)務(wù)等。
另外，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的主管機(jī)關(guān)為保險(xiǎn)司。臺(tái)灣的證期會(huì)是”財(cái)政部”下轄的機(jī)構(gòu)，對(duì)證券期貨交易及相關(guān)業(yè)務(wù)有監(jiān)督檢查之責(zé)，亦可對(duì)不合規(guī)定的公司進(jìn)行處分。
中央銀行隸屬”行政院”，由于央行并非金融機(jī)構(gòu)及金融政策的主管機(jī)關(guān)，因此在金融相關(guān)議題上，央行與”財(cái)政部”的觀點(diǎn)不同時(shí)可能會(huì)有矛盾及爭(zhēng)議產(chǎn)生。但央行在制訂及實(shí)施貨幣政策有獨(dú)立性，可以避免與財(cái)政部門直接對(duì)立。央行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)有四種:促進(jìn)金融穩(wěn)定、健全銀行業(yè)務(wù)、維護(hù)對(duì)內(nèi)及對(duì)外幣值之穩(wěn)定，即在上述目標(biāo)范圍內(nèi)，協(xié)助經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中第一個(gè)和第二個(gè)目標(biāo)，促進(jìn)金融穩(wěn)定和健全銀行業(yè)務(wù)，與”財(cái)政部”金融局的業(yè)務(wù)范圍是重迭的。但央行在金融穩(wěn)定方面似較側(cè)重技術(shù)面，即運(yùn)用貨幣政策來影響金融市場(chǎng)，而”財(cái)政部”則較側(cè)重制度面的建立與金融機(jī)構(gòu)的直接管理。
上述分業(yè)監(jiān)管及分工檢查之管理模式，難以對(duì)橫跨銀行、證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)及金融集團(tuán)進(jìn)行有效監(jiān)管，而金融檢查權(quán)與行政管理權(quán)分離，亦影響金融監(jiān)管的效能。
（二）從分散金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的金融監(jiān)督管
本世紀(jì)初，臺(tái)灣對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了改革，最大的特點(diǎn)是從分散的金融監(jiān)管體制轉(zhuǎn)向統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。
1、金融監(jiān)管體制改革的原因
（1）適應(yīng)金融國(guó)際化的需要。
金融監(jiān)管的改革是為因應(yīng)新金融世紀(jì)來臨之重大課題，臺(tái)灣在其政策白皮書就曾提及“建立完善的金融監(jiān)理制度”，以致力于建立公平、開放、效能與安全的金融監(jiān)理制度。所謂新金融世紀(jì)更包含了金融市場(chǎng)全球化、金融集團(tuán)興起和金融商品界限模糊化等現(xiàn)象；從臺(tái)灣金融環(huán)境來看，九七年亞洲金融風(fēng)暴雖未嚴(yán)重沖擊臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)，卻也暴露出基層金融呆賬過高、銀行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不足等金融體系的弱點(diǎn)，加上金控公司成立，使得金融監(jiān)管制度改革終于水到渠成。
另外，因應(yīng)WTO開放各國(guó)金融市場(chǎng)以及IT產(chǎn)業(yè)被廣泛應(yīng)用在金融產(chǎn)業(yè)，各國(guó)對(duì)金融產(chǎn)業(yè)的態(tài)度與規(guī)范方式上有明顯轉(zhuǎn)變，亦帶動(dòng)全球金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有顯著變化，尤其在金融商品加速創(chuàng)新、金融跨業(yè)經(jīng)營(yíng)及金融整合(financial consolidation)方面，為因應(yīng)新的金融生態(tài)，各國(guó)的金融主管機(jī)關(guān)亦在一連串的管制(regulation)、解除管制(deregulation)、再管制(reregulation)中，尋找最適當(dāng)?shù)慕鹑诒O(jiān)管模式，以期能在增強(qiáng)臺(tái)灣金融產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，亦能有效的維持金融安定,由于臺(tái)灣于2002年1月正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，WTO規(guī)定會(huì)員須在2004年前將金融監(jiān)管提升到一定水平。而在全球金融朝向國(guó)際化、自由發(fā)展的同時(shí)，各國(guó)政府也逐漸放寬或解除限制，以促進(jìn)市場(chǎng)活絡(luò)、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各金融業(yè)務(wù)間的藩籬日益模糊，金融機(jī)構(gòu)以控股公司型態(tài)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)，致使大型銀行相繼成立，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)也更加多元化與不確定性的同時(shí)。機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)若稍有不慎，恐將引發(fā)金融風(fēng)暴，而使國(guó)際金融市場(chǎng)之安全與穩(wěn)定必將遭受強(qiáng)大威脅。
（2）適應(yīng)金融控股公司快速發(fā)展的需要。
從1991年，開放新銀行設(shè)立以來，持續(xù)開放外資進(jìn)入臺(tái)灣證券市場(chǎng)、引進(jìn)新式金融商品，讓臺(tái)灣金融市場(chǎng)呈現(xiàn)百花齊放的局面。而金融機(jī)構(gòu)合并法、金融控股公司法陸續(xù)通過，更讓金融機(jī)構(gòu)規(guī)模與復(fù)雜度大幅提升，以既有金融監(jiān)理模式顯然不足以完全掌控其風(fēng)險(xiǎn)。
（3）金融商品日益多樣化與復(fù)雜化。
跨業(yè)經(jīng)營(yíng)使得各行業(yè)間區(qū)隔日漸模糊金融商品的創(chuàng)新與多元化腳步更加快速，像是《信托業(yè)法》中共同信托基金之業(yè)務(wù)，如以證券為標(biāo)的，勢(shì)必與證券投資信托公司之共同基金業(yè)務(wù)有相當(dāng)高的同構(gòu)型，雖然基礎(chǔ)法律不同，但對(duì)一般投資人而言，外觀上很難看出差異。至于立法進(jìn)度上則有金融資產(chǎn)證券化條例、不動(dòng)產(chǎn)證券化條例等法案三讀通過，讓金融機(jī)構(gòu)可以提高資金周轉(zhuǎn)效率，并積極開發(fā)新種金融商品，這些金融商品不斷推陳出新，都讓舊有監(jiān)管模式遭遇不小的挑戰(zhàn)。
（4）金融監(jiān)管一元化趨勢(shì)。
統(tǒng)一的金融監(jiān)管制度近年已在國(guó)際間蔚為潮流，各國(guó)注意到機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間不同的管理模式及溝通不足，都可能無法完全掌握金融集團(tuán)的監(jiān)管業(yè)務(wù)，所以許多國(guó)家已經(jīng)實(shí)行朝向單一監(jiān)理體制、功能別監(jiān)理模式的方向規(guī)劃。臺(tái)灣分業(yè)監(jiān)管及分工檢查，無法充分發(fā)揮監(jiān)管效能的情形，也讓”行政院”金融改革項(xiàng)目小組作出盡速完成“行政院”金融監(jiān)督管理委員會(huì)組織法立法的建議。
2、成立金融監(jiān)督管理委員會(huì)
臺(tái)灣“財(cái)政部”于2001年6月通過《金融控股公司法》后，有鑒于臺(tái)灣原金融集團(tuán)跨行合并或與異業(yè)結(jié)盟者日漸增多，為避免保險(xiǎn)、證券、金融等多元監(jiān)理制度所可能產(chǎn)生迭床架屋的管理問題，函送《”行政院”金融監(jiān)督管理委員會(huì)組織法》草案至”立法院”審議，期使金融監(jiān)理制度由原來的多元化改變成垂直整合的一元化監(jiān)管，以健全金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，維持金融穩(wěn)定與促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展，此草案經(jīng)2003年7月10日”立法院”三讀通過，于2004年7月1日起新設(shè)“行政院”金融監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱金管會(huì)），以實(shí)踐金融監(jiān)管一元化目標(biāo)。
新的體制中，”財(cái)政部”將僅做財(cái)政相關(guān)工作，而中央銀行仍為主管貨幣政策與其相關(guān)業(yè)務(wù)之主管機(jī)關(guān)，定位為”國(guó)家銀行”的角色，實(shí)際上央行為遂行其貨幣及相關(guān)政策，仍保有貨幣、信用、外匯等業(yè)務(wù)的項(xiàng)目檢察權(quán)，并依《中央銀行法》等有關(guān)權(quán)責(zé)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。中央存款保險(xiǎn)公司則被定位為一單純的保險(xiǎn)公司，主要負(fù)責(zé)停業(yè)要保金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金賠付與資產(chǎn)處理的工作。
在金管會(huì)成立之后，金管會(huì)成為臺(tái)灣金融監(jiān)督管理一元化的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)臺(tái)灣絕大部分的金融監(jiān)督管理工作，將過去由”財(cái)政部”、證期會(huì)、金融局(金管會(huì)銀行局)、保險(xiǎn)司、中央銀行與中央存款保險(xiǎn)公司等分散的管理權(quán)力，集中于金管會(huì)之下，而原來協(xié)助”財(cái)政部”進(jìn)行金融檢查的中央銀行與中央存款保險(xiǎn)公司也停止該職權(quán)。
金管會(huì)的成立是統(tǒng)一所有金融市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)，在金融管理方面，由于不同產(chǎn)業(yè)的專業(yè)知識(shí)與管理機(jī)能不同，所以各局所職掌的業(yè)務(wù)工作均與金管會(huì)成立前相同，依然采取分業(yè)管理。金管會(huì)下設(shè)銀行局、證券期貨局和保險(xiǎn)局，分別監(jiān)管銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)。金監(jiān)會(huì)還下設(shè)監(jiān)察局，把原來散布在各金融管理單位的檢查權(quán)力全部統(tǒng)一于金管會(huì)。所以金管會(huì)成為臺(tái)灣金融管管檢查的最高機(jī)關(guān)，對(duì)臺(tái)灣的金融管理也改革成“分業(yè)管理，集中檢查”。
至此，臺(tái)灣金融監(jiān)管體系變成統(tǒng)一監(jiān)管體系。
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