2014-07-03 09:21 來(lái)源：《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》
我有話說(shuō)作者：國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部 時(shí)和興
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為當(dāng)下人們熱議的話題。討論這一話題，不僅要關(guān)注國(guó)家治理體系和治理能力本身，還要省思現(xiàn)代化進(jìn)程問(wèn)題。在現(xiàn)代化背景中思考國(guó)家治理體系的健全和完善，探索國(guó)家治理能力的提升，人們就會(huì)看到，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程，就是一個(gè)不斷克服治理危機(jī)的過(guò)程，也是一個(gè)不斷走出治理困境的過(guò)程。質(zhì)言之，危機(jī)是從無(wú)法解決的控制問(wèn)題中產(chǎn)生出來(lái)的。[1]歷史地看，人類政治發(fā)展會(huì)不斷面臨各種各樣的困境。無(wú)論是與工業(yè)化相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代化進(jìn)程，還是與后工業(yè)化相伴隨的后現(xiàn)代化進(jìn)程，抑或是與制度變遷相同步的體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程，政治發(fā)展中的控制危機(jī)或多或少都發(fā)生了?！皼](méi)有形式相同的危機(jī)，也沒(méi)有規(guī)模相同的危機(jī)，但是所有的體制都同樣受到社會(huì)發(fā)展的沖擊。”[2]雖然全球各國(guó)政治發(fā)展并非是同步進(jìn)行的，但在20世紀(jì)后半葉，不同發(fā)展階段的國(guó)家治理體系在世界不同地區(qū)都曾遭遇過(guò)困境。對(duì)于階段不同、形式各異的困境危機(jī)如何分析，政治學(xué)家福山構(gòu)建了一個(gè)分析框架，認(rèn)為政治發(fā)展過(guò)程中的治理危機(jī)實(shí)際上是國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題。國(guó)家建構(gòu)分析至少包括三大維度，即政府職能、治理能力以及合法性基礎(chǔ)。[3]通過(guò)這三個(gè)維度，本文嘗試分析國(guó)家治理變遷的困境問(wèn)題，以期對(duì)中國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考有所裨益。
一、發(fā)達(dá)國(guó)家治理變遷中現(xiàn)代性困境的遭遇
20世紀(jì)70年代，人們對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)問(wèn)題給予了前所未有的關(guān)注。蜚聲于世的羅馬俱樂(lè)部曾關(guān)注人類控制自然的發(fā)展困境，預(yù)言了“增長(zhǎng)的極限”。緊接著，發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)者便開(kāi)始了關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力危機(jī)的研究。1973年，哈貝馬斯出版《合法性危機(jī)》一書，極富洞察力地歸納出發(fā)達(dá)國(guó)家治理體系危機(jī)。正因如此，該書1976年即被翻譯成英文出版，引起廣泛矚目。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家治理能力危機(jī)問(wèn)題早期的系統(tǒng)研究，要屬三邊委員會(huì)關(guān)于民主危機(jī)的報(bào)告。1975年，由克羅齊、亨廷頓和綿貫讓治冠名的報(bào)告《民主的危機(jī)》，提出了發(fā)達(dá)國(guó)家治理能力危機(jī)的問(wèn)題。
三邊委員會(huì)關(guān)于國(guó)家治理危機(jī)的研究也涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源枯竭和環(huán)境污染的影響，但他們超越了羅馬俱樂(lè)部的研究，開(kāi)始考慮民主和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。他們從更加廣泛的意義上研究治理能力問(wèn)題，認(rèn)為治理能力“是政府對(duì)于它所統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治共同體提供指導(dǎo)的能力，也是有效地這樣實(shí)施的能力”[4]。據(jù)此，三邊委員會(huì)的報(bào)告認(rèn)為，20世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國(guó)家治理危機(jī)的主要表現(xiàn)為：權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致公共信任的下降，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的擴(kuò)大導(dǎo)致政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)利益分散化和政黨功能變化導(dǎo)致決策體制的困境，政府迎合日益增長(zhǎng)的選民壓力導(dǎo)致民族主義狹隘化。達(dá)倫多夫在評(píng)價(jià)三邊委員會(huì)的報(bào)告時(shí)指出，治理危機(jī)源自三大因素對(duì)既有治理體系的解構(gòu)，即“參與的要求日益強(qiáng)烈，有效政治領(lǐng)域從國(guó)家規(guī)模轉(zhuǎn)向國(guó)際規(guī)模，決定人們生活機(jī)會(huì)的權(quán)力從政治機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向其他機(jī)構(gòu)”[5]。這些因素使得既存的社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不可治理性，社會(huì)共識(shí)難以達(dá)成，政治決策困難重重，傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)低效無(wú)能，公眾期許無(wú)法保證，國(guó)家治理陷入困境。
發(fā)達(dá)國(guó)家的治理危機(jī)表明，政府職能、治理能力與合法性問(wèn)題不僅是國(guó)家建構(gòu)的初始問(wèn)題，也是國(guó)家發(fā)展每一個(gè)階段都必須面對(duì)的問(wèn)題。20世紀(jì)六七十年代，發(fā)達(dá)國(guó)家政府因缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的適應(yīng)性能力而進(jìn)退維谷，既不能滿足急速增長(zhǎng)的公眾需求，也無(wú)力消化社會(huì)價(jià)值和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。是故，哈貝馬斯把當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的困境概括為眾所周知的四大類型：經(jīng)濟(jì)危機(jī)、(行政)合理性危機(jī)、合法性危機(jī)和動(dòng)力危機(jī)。比較而言，發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)價(jià)值層面的合法性危機(jī)更為突出。到1980年，達(dá)倫多夫在談到治理能力問(wèn)題時(shí)，對(duì)此仍然難以釋懷，認(rèn)為克服危機(jī)離不開(kāi)治理的有效性，更需要治理的合法性。在20世紀(jì)80年代，貝拉透視美國(guó)人心靈的習(xí)性，看到個(gè)人主義的困境，希望重建公民美德以走出危機(jī)。羅伯特·達(dá)爾也沉思多元主義民主的困境，雖然他反對(duì)把托克維爾主義的公民美德作為解決方案，但還是首先承認(rèn)發(fā)達(dá)國(guó)家公民意識(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重分歧。與此同時(shí)，丹尼爾·貝爾揭示了資本主義的文化矛盾，約翰·基恩提出“晚期資本主義”公共生活的難題。可以說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家治理合法性危機(jī)的言說(shuō)在80年代不絕于耳?？梢?jiàn)，合法性危機(jī)作為國(guó)家治理危機(jī)的集中表現(xiàn)形式，其中貫穿著價(jià)值認(rèn)同的困境。迄今，這種困境還在困擾著發(fā)達(dá)國(guó)家的人們。
[責(zé)任編輯:康慧珍]
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