作者：中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任 韓 俊
農(nóng)村改革是全面深化改革的重要領(lǐng)域，涉及面廣、綜合性強、難點很多，改革任務(wù)十分繁重。為提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，中央制定并頒布了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，明確了農(nóng)村改革的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)、基本原則和重要路徑。當前，要深入貫徹黨的十八屆五中全會精神和中央農(nóng)村工作會議精神，堅持把深化農(nóng)村綜合改革作為破解“三農(nóng)”難題的重要抓手，最大限度釋放農(nóng)村各項改革的綜合效應(yīng)，為加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)注入新動力。
一、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會主義公有制的重要實現(xiàn)形式。建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容。必須以保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為重點，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護制度，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式和經(jīng)營方式，確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員。
深化農(nóng)村土地制度改革。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的魂。在堅持土地集體所有制的前提下，要處理好集體與成員在土地占有、使用、收益、處分方面的權(quán)利關(guān)系，創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。深化農(nóng)村土地制度改革的基本路徑是：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。落實集體所有權(quán)，就是要明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體的每個農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是要允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。以“三權(quán)分置”作為基本遵循，以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變?yōu)榛A(chǔ)，允許承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，使土地承包者和實際經(jīng)營者都能建立起穩(wěn)定的預(yù)期，將有利于提高農(nóng)業(yè)土地資源的配置效率，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度長期保持活力。
分類推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。農(nóng)村集體資產(chǎn)分為土地等資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。在確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份、全面核實農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對土地等資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；對非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運營管理有效機制；對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作。股份合作制是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一種有效形式。把集體存量資產(chǎn)折股量化給集體成員，不但不會削弱集體經(jīng)濟，而且能夠使農(nóng)民直接參與管理，使集體和成員之間建立起更緊密的利益聯(lián)系，有利于農(nóng)民共享集體經(jīng)濟發(fā)展成果，增強集體經(jīng)濟組織的凝聚力。
二、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式和經(jīng)營方式深刻變化，各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體不斷涌現(xiàn)。必須堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的引領(lǐng)作用。發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。要按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，以及通過土地經(jīng)營權(quán)入股、托管等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)機械和科技成果應(yīng)用、綠色發(fā)展、市場開拓等方面的引領(lǐng)功能。土地適度規(guī)模經(jīng)營，是生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求。要充分考慮各地自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移程度、農(nóng)業(yè)機械化和社會化服務(wù)水平等因素，因地制宜確定本地區(qū)適度規(guī)模經(jīng)營的標準，不片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規(guī)模經(jīng)營朝著正確的方向發(fā)展。
大力培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體和新型職業(yè)農(nóng)民。加快形成培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，扶持發(fā)展家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，大力培育多種形式的農(nóng)業(yè)公益性和經(jīng)營性服務(wù)組織，健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務(wù)體系，把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體培育成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，吸引年輕人務(wù)農(nóng)，努力造就一支高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍，使其成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的主導(dǎo)力量。
三、健全農(nóng)業(yè)支持保護制度
農(nóng)業(yè)支持保護是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。由于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展底子薄，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬多，目前的農(nóng)業(yè)支持保護力度還不能滿足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。必須堅持多予少取放活的基本方針，以保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給、促進農(nóng)民增收、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為重點，加快形成覆蓋全面、指向明確、重點突出、措施配套、操作簡便的農(nóng)業(yè)支持保護制度。
健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入持續(xù)增長機制。繼續(xù)把“三農(nóng)”作為各級財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，完善農(nóng)業(yè)補貼制度，優(yōu)化補貼支持方向，提高農(nóng)業(yè)補貼效能。發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，多層級深入推進涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌。加大對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支持力度，促進農(nóng)業(yè)盡快轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來。
推動金融資源更多向農(nóng)村傾斜。加快構(gòu)建適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，降低融資成本，全面激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈條。完善農(nóng)業(yè)保險制度，把農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)的重要手段，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面、增加保險品種、提高風(fēng)險保障水平，進一步完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。
處理好政府支持保護與充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)系。堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度，培育多元化市場主體，搞活市場流通，增強市場活力。
四、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制
小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。必須堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會進步，確保農(nóng)村如期實現(xiàn)全面小康。
促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。近年來，作為公共資源核心部分的公共財政，覆蓋農(nóng)村的范圍不斷擴大，已基本改變了“農(nóng)民的事農(nóng)民自己辦”的格局。但相對城市而言，公共資源對農(nóng)村的覆蓋范圍和支持力度還不夠，不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對各種公共產(chǎn)品的實際需要，城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域所享受的公共服務(wù)水平仍存在很大差距。加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，必須堅持強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策不減弱、推進農(nóng)村全面小康建設(shè)不松勁，在認識的高度、重視的程度、投入的力度上保持好勢頭，將更多公共資源配置到農(nóng)村。要加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享。加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，完善以公共財政投入為主的基本公共服務(wù)供給制度，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，大力整治農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，促進農(nóng)村形成良性發(fā)展機制，讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)留住人，讓農(nóng)村的環(huán)境留住人，讓留在農(nóng)村的人口能夠安居樂業(yè)。
有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。與經(jīng)濟發(fā)展水平相比，我國城鎮(zhèn)化進程仍然滯后，特別是目前統(tǒng)計的城鎮(zhèn)常住人口中，農(nóng)民工難以真正實現(xiàn)定居成為市民。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要多措并舉。一是落戶轉(zhuǎn)市民沉淀一批。深化戶籍制度改革，合理設(shè)置城市落戶條件，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。二是常住均服務(wù)穩(wěn)定一批。實施居住證制度，對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。三是就近促轉(zhuǎn)移消化一批。大力發(fā)展特色縣域經(jīng)濟，促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，大力促進就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要維護進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。
五、加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理
隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型。農(nóng)村社會關(guān)系快速分化和重新組合，組織結(jié)構(gòu)向多元化方向發(fā)展；農(nóng)民的競爭意識、開放意識、民主參與意識增強，價值取向和追求日趨多元化；政府管理越來越開放透明，影響農(nóng)村穩(wěn)定的因素更加復(fù)雜；農(nóng)村人口社會流動性越來越強，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)村老齡化、村莊空心化越來越明顯。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，使我國農(nóng)村社會治理面臨著新形勢、新挑戰(zhàn)。
加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，形成規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制，必須堅持黨政主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會協(xié)同，圍繞提高農(nóng)村基層治理水平，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷夯實黨在農(nóng)村基層執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。必須破除現(xiàn)行體制中存在的一些陳舊觀念，堅持以農(nóng)民為主體的發(fā)展思想，切實把增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點。必須以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，發(fā)揮好基層和群眾的首創(chuàng)精神，探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，不斷提高村民自治水平。
