動用實(shí)為繳存人私產(chǎn)的公積金為保障房融資解渴，是不是一條可行的捷徑？
用公積金貸款填補(bǔ)資金的缺口，在不少專家看來，遠(yuǎn)非“對癥下藥”。住房公積金結(jié)余滾存越來越大，各地政府“盤活”這筆巨資的努力從未停止。
本刊記者 蘭方 付濤 | 文
對于保障房建設(shè)資金緊張的銀川市而言，該市四個保障房建設(shè)項(xiàng)目獲得公積金貸款，無疑是一個好消息。
2010年8月5日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱住建部)在其網(wǎng)站上公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市的名單。28個城市、3類保障房、133個項(xiàng)目入選，貸款額度約493億元。銀川市正是試點(diǎn)之一。
銀川市今年計(jì)劃開工建設(shè)數(shù)千套保障性住房。這不是一件容易的工作。寧夏住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳一位官員告訴本刊記者，除了廉租房有政府財(cái)政資金作保證，其他保障房都很難獲得商業(yè)貸款。“現(xiàn)在整個房地產(chǎn)的貸款規(guī)模都下來了，資金壓力很大。”
這種資金之困，各地相當(dāng)普遍。中央政府正力促各地政府提供更多保障性住房，今年年初提出全年建成580萬套的指標(biāo)。為此，地方政府甚至被要求簽“保證書”。然而，全年已經(jīng)過半，尚無任何數(shù)據(jù)顯示今年全國保障房建設(shè)任務(wù)能如期完成。隨著保障房建設(shè)總量擴(kuò)張，信貸收緊的調(diào)控手段也同時實(shí)施，各地保障房建設(shè)資金亦顯短缺。
銀川的保障房建設(shè)項(xiàng)目獲得公積金貸款，意味著地方政府保障房建設(shè)又增加一個資金渠道。但不少專家在接受本刊記者采訪時指出，用公積金貸款支持保障性住房建設(shè)不過是權(quán)宜之計(jì)。保障房和公積金二套制度能否如此“對接”，還需要更審慎的考量。
私產(chǎn)能否公用？
事實(shí)上，近年來，住房公積金的結(jié)余滾存越來越大，各地政府“盤活”這筆巨資的努力從未停止。
2008年底，這種努力上升到國務(wù)院層面，方向直指保障性住房建設(shè)投資。當(dāng)年12月20日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，明確“選擇部分有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在確保資金安全的前提下，將本地區(qū)部分住房公積金閑置資金補(bǔ)充用于經(jīng)濟(jì)適用住房等住房建設(shè)”。
2009年10月，七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，試點(diǎn)工作啟動。而此番試點(diǎn)名單的確定，意味著公積金拓寬用途的試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)施階段。
不過，上述種種努力始終都遭到輿論的強(qiáng)烈質(zhì)疑。其論據(jù)的核心在于，公積金按其原本的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上屬于繳存人個人所有，是為“私產(chǎn)”。
回溯歷史，中國住房公積金制度始于1994年7月。一份名為《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，將住房公積金定位為“城鎮(zhèn)住房制度改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容”，成為住房分配貨幣化的重要形式。此后，中國陸續(xù)停止了企業(yè)單位的福利分房，試圖以單位和個人共同繳納的住房公積金來支付職工的住房需求。
這種“互助型”住房保障，運(yùn)行機(jī)制并不復(fù)雜：繳存人向住房公積金管理中心繳存住房公積金，再由后者以住房公積金貸款的形式為繳存人的住房消費(fèi)提供資金支持。其貸款利率，低于商業(yè)銀行住房貸款利率。
同時，根據(jù)2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。
然而，據(jù)長期研究住房公積金制度的中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博士后、時代九和律師事務(wù)所合伙人周威介紹，近年來，公積金增長速度遠(yuǎn)不及房價(jià)，又有著嚴(yán)格的單筆貸款額度限制，難以給予購房人足夠資金支持。加之公積金在區(qū)域間不可流通、申辦程序繁瑣等制度本身的缺陷，金融優(yōu)勢不明顯、市場推廣力度較弱等因素，公積金的使用率一直不高。
2008年，住房公積金的使用率僅72.81%，沉淀資金高達(dá)3193.02億元。由于公積金存款利率低于同期商業(yè)銀行的儲蓄存款利率，對于一時無法提取或借貸公積金的繳存人而言，每個月資金都在貶值。
因而，即使《住房公積金管理?xiàng)l例》對公積金的使用有著嚴(yán)格的限定，各地都在絞盡腦汁地拓寬公積金的使用范圍。寧波、天津、重慶、西安、秦皇島、長沙、合肥、廣西等地出臺了提取公積金治療大病的政策；一些地方也規(guī)定低保家庭可以用公積金支付子女的大學(xué)學(xué)雜費(fèi)。此外，北京、上海等地也開啟了用公積金支付房租的試驗(yàn)。
問題是，一紙行政指令，是否有權(quán)將繳存人所有的私產(chǎn)用于政府職責(zé)范圍內(nèi)的保障房建設(shè)？
社科院經(jīng)濟(jì)研究所一學(xué)者向本刊記者指出，在現(xiàn)有制度框架下，公積金管理中心不是金融機(jī)構(gòu)，與繳存人的關(guān)系也非委托理財(cái)。作為一個行政事業(yè)單位，其角色僅是一個保管者，并沒有權(quán)限“挪用”繳存人的私人財(cái)產(chǎn)。“即使要用，也要問問繳存人是否同意。”
在不少專家看來，盡管用公積金看大病、付學(xué)費(fèi)等做法，會在一定程度上削弱公積金的制度功能，但住房公積金的本質(zhì)是強(qiáng)制性儲蓄，公積金的財(cái)產(chǎn)權(quán)益歸屬繳存者個人。在一定情況下，由繳存人用于自己及家庭所需，從法律關(guān)系上來說并無不可，也算是在不盡合理的制度下不得已的對策。
但當(dāng)私產(chǎn)進(jìn)入公域，則發(fā)生了本質(zhì)性的變化。此前，《住房公積金管理?xiàng)l例》將本屬于繳存人所有的增值收益直接用于廉租房建設(shè)的規(guī)定，已引起頗多爭議，而現(xiàn)在要進(jìn)一步動用本金，輿論反彈更為強(qiáng)烈。
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