北京市正探索一種新的住房建設(shè)模式，以保障流動(dòng)人口的住房需求。這個(gè)做法的核心，是在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃房，收益歸集體所有，農(nóng)民以一定方式參與分配。這個(gè)做法若能進(jìn)行下去，那的確是統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)改革的破冰之舉。
我國建設(shè)用地市場(chǎng)呈現(xiàn)一種比較復(fù)雜的狀況，而最大的弊端是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)不統(tǒng)一。有關(guān)法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能集體自己使用，特別不能建設(shè)住宅在市場(chǎng)上公開出售；被出售的這類房屋，叫做小產(chǎn)權(quán)房，被認(rèn)定不合法。法律還規(guī)定，城市的土地歸國家所有。按一般邏輯，一個(gè)村集體的所在地被劃入城市的范圍，該地塊就屬國家所有了。
但是，法規(guī)是一回事，實(shí)踐是另一回事。實(shí)際上，我國大部分地方的縣以下農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用未受到有效控制，農(nóng)民或集體建造的房屋可自由出售給集體以外的公民。還有的地方可把農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給外面的居民，用來自由建造房屋。在一些縣以上的城市，“小產(chǎn)權(quán)房”不允許買賣，但卻有了一些變相的買賣。租賃100年，一次性付清租金，算不算買賣？
還有，我國目前城市擴(kuò)張的速度非?？?，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)被規(guī)劃到了城市范圍，可是，就憑一紙政府文件，把一片鄉(xiāng)村地區(qū)改了行政隸屬，或改了名稱，農(nóng)村集體土地就成了國家的土地？實(shí)踐中，這項(xiàng)法規(guī)也難落實(shí)。很多情況下，劃歸城市的農(nóng)村集體建設(shè)用地并沒有被征收為國家的土地，政府沒有征地的財(cái)力。有的土地被低價(jià)征收，還要給村集體10%左右的“留用地”，產(chǎn)生很多弊端。
法規(guī)難落實(shí)的主要原因是法規(guī)本身存在問題。土地資源作為經(jīng)濟(jì)要素，其流轉(zhuǎn)要有利于市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；同時(shí)，土地權(quán)屬變更涉及重大利益關(guān)系的調(diào)整，不能搞“大吃小、強(qiáng)吃弱”。簡(jiǎn)單說，土地立法，一要尊重市場(chǎng)規(guī)律，二要保持社會(huì)公正。中共十七屆三中全會(huì)通過的改革意見，決心要修改法規(guī)，例如，意見提出要統(tǒng)一城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地。但遺憾的是，具體怎么統(tǒng)一，至今沒有見諸法規(guī)的修訂。
法規(guī)修訂之前，先允許地方搞“試點(diǎn)”，這是中國漸進(jìn)改革的特色。北京郊區(qū)的大量土地其實(shí)從行政關(guān)系看屬于城市的范圍，但北京沒有也不可能把這些土地真正收歸國有。很多農(nóng)村集體建設(shè)用地事實(shí)上還歸農(nóng)村集體。如果這些土地不能按照統(tǒng)一規(guī)劃搞建設(shè)，僅僅限于集體使用，無疑不利于北京的建設(shè)?，F(xiàn)在，北京已經(jīng)啟動(dòng)的改革試點(diǎn)有利于打破這個(gè)僵局。政府出規(guī)劃，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地用于搞流動(dòng)人口租賃房建設(shè)，產(chǎn)生的收入主要?dú)w集體，土地的權(quán)屬?zèng)]有變化，事情也辦了，好處顯而易見。
之所以這是個(gè)“破冰之舉”，是因?yàn)檫@個(gè)“小口子”有可能變成“大豁口”。例如，我們問：按這個(gè)辦法建的房屋是不是“小產(chǎn)權(quán)房”？若租賃幾十年，一次付清租金，和買賣有什么區(qū)別？給流動(dòng)人口租賃，能不能也給市民租賃？不難想象，這個(gè)做法距離更大的變更僅僅一步之遙。
北京的改革不妨膽子更大一點(diǎn)。政府應(yīng)擯棄“經(jīng)營土地”的舊思路，專注于為公共利益管理土地，把主要功夫花在規(guī)劃工作上。在集體土地建設(shè)上，政府不應(yīng)以城市化之名，通過低買高賣剝奪本屬于農(nóng)民的土地增值收益，而只需要管好規(guī)劃，給予農(nóng)民更靈活的政策，保障農(nóng)民享有充分的自主權(quán)，讓農(nóng)民享受到城市化帶來的好處，如此，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，均衡發(fā)展。
此項(xiàng)改革的成敗在于規(guī)劃。規(guī)劃要法制化，而法制化的基礎(chǔ)是民主化。北京各級(jí)人民代表大會(huì)要介入規(guī)劃，把規(guī)劃作為地方法規(guī)來對(duì)待。人大也可以放權(quán)給行政部門，但放權(quán)的尺度也要用法律來規(guī)范。規(guī)劃一旦確定，職能部門不能因?yàn)椤疤厥馇闆r”而隨意更改或刪除。對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)，要嚴(yán)格依法懲處。規(guī)劃出了問題，此項(xiàng)改革的前景就讓人不能放心。（社論）
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