保障性安居工程是我國的民生工程，自1995年開始實施以來，從最初的1.5億平方米到“十二五”期間城鎮(zhèn)保障性安居工程累計開工4013萬套，累計建成2860萬套，我國安居工程的建設取得了巨大成就。安居工程屬于公益性項目，但建設規(guī)模大、任務重，資金需求大，對各級財政均是巨大的挑戰(zhàn)。政府與社會資本合作（PPP）模式作為一種新型公共產(chǎn)品供應模式已在我國基礎設施和公共服務領域被廣泛使用。2012年6月20日，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》（建保[2012]91號）鼓勵多種方式引導民間資本參與保障性安居工程建設，鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和棚戶區(qū)改造住房等保障性安居工程建設。2014年9月23日，財政部發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》再次將保障性安居工程建設納入政府和社會資本合作示范項目范圍?！笆濉逼陂g，我國保障性安居工程建設政府與社會資本合作主要體現(xiàn)在公共租賃房屋與棚戶區(qū)改造兩個領域，本文將主要針對公共租賃房屋及棚戶區(qū)改造PPP項目兩個方面進行政策解析、操作模式介紹與法律問題分析。因篇幅限制，原文分為上下兩篇進行推送，本文為上篇。
一、保障性安居工程PPP模式簡述
保障性安居工程是對城鄉(xiāng)居民應由政府解決基本居住問題的各類住房建設及改造工程的統(tǒng)稱，保障性安居工程由安居工程和保障性住房建設演變而來，目前我國的保障性安居工程包括三類：第一類是保障性住房，包括公共租賃住房（含原廉租住房）、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房；第二類是棚戶區(qū)改造，包括城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)和林場棚戶區(qū)（危舊房）、墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)的改造；第三類是農(nóng)村危房改造、游牧民定居及漁民上岸安居工程。本文所稱保障性安居工程特指公共租賃住房及城市棚戶區(qū)改造項目。
公共租賃住房是指面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員供應，單套建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，滿足基本居住需要的保障性住房，其租金標準由市縣人民政府結(jié)合當?shù)貙嶋H按照略低于市場租金的原則合理確定。2014年起，公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。公共租賃住房租賃合同期限一般為3至5年，租賃合同期滿后承租人仍符合規(guī)定條件的，可以申請續(xù)租，不符合規(guī)定條件的應當退出。《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）對公共租賃住房項目中適用政府與社會資本合作（PPP）應具備的條件規(guī)定如下：1.已納入住房保障規(guī)劃和年度計劃；2.項目規(guī)劃所在區(qū)域交通便利，學校、醫(yī)院等公共基礎設施配套齊全；3.戶型建筑面積符合公共租賃住房條件。戶型建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，單套建筑面積控制在60平方米以內(nèi)；4.承租公共租賃住房的保障對象數(shù)量穩(wěn)定；5.保障對象按市場租金水平向項目公司繳納住房租金；6.政府按保障對象支付能力給予分檔補貼及其他政策支持；7.公共租賃住房運營期限不少于15年。公租房項目現(xiàn)金流組成中大部分是租金收入，由新就業(yè)職工、大學畢業(yè)生、外來務工人員、本市中低收入這組成的城市“夾心層”繳納。在北上廣深一線城市公租房的需求量較大，出租率有保障，但是公租房的租金一般較市場水平低，因此合理的定價、調(diào)價機制、政府補貼力度、運營管理水平對公租房PPP項目的收益率有著重要的影響。
城市棚戶區(qū)主要是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設施不健全的區(qū)域，棚戶區(qū)改造涉及拆遷安置、土地整理、房屋及配套建設、運營維護等一系列復雜工程。目前我國棚戶區(qū)改造面臨征收拆遷難、資金嚴重匱乏、社會矛盾突出等問題，《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）中指出“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經(jīng)營等各種政府與社會資本合作（PPP）模式”。棚戶區(qū)改造PPP項目的重難點在于資金籌集與拆遷安置，在資金籌措方面應積極運用政府補助與獎勵、銀行貸款、債券、資產(chǎn)證券化、信托等多渠道融資，在拆遷安置方面應當積極推行貨幣化安置政策，特別是對于商品住房庫存量較大、市場房源充足的地方，進一步提高棚戶區(qū)改造貨幣化安置比例。通過貨幣化安置，由棚戶區(qū)改造居民自主到市場上購買安置住房，或者由市縣相關部門搭建平臺，組織棚戶區(qū)改造居民采取團購方式購置安置住房，切實化解存量商品住房。
二、保障性安居工程PPP項目案例分析
本文以陜西省長春片區(qū)棚戶區(qū)改造PPP項目[1] 為例，對保障性安居工程PPP項目進行分析，該項目為陜西省第一批次省級示范項目，目前正在執(zhí)行階段。
[1] 案例來源：陜西省政府與社會資本合作（PPP）專欄：http://jrc.sf.gov.cn/info/1006/1073.htm
（一）項目概況
項目范圍東至擬建新羅路、西至擬建紅星路二期、南至擬建環(huán)山路、北至文衛(wèi)小區(qū)已征地邊界，涉及七里溝、新勝、長春、長嶺、長鋪5個行政村，總面積為6900畝左右，涉及安置居民約2100戶，房屋建筑面積約32萬平方米。改造內(nèi)容包括董家溝村棚戶區(qū)、長春片區(qū)一期棚戶區(qū)，建設內(nèi)容包括長春路、紅星路二期、長嶺南路二期、董家溝路二期等市政道路，規(guī)模統(tǒng)征長春路、紅星路二期沿線周邊2000畝土地，項目總投資約為25.33億元。安康市人民政府授權(quán)安康市住房和城鄉(xiāng)建設局作為本項目實施機構(gòu)，項目采購方式為競爭性磋商，最終由中交第三航務工程局有限公司（以下簡稱“社會資本”）以241150310元取得中標。
（二）運作模式（BOO）
本項目采取建設施工、養(yǎng)護管理一體化經(jīng)營方式，運作方式為BOO，合作期包括建設期3年，養(yǎng)護期為10年，共計13年，項目運作方式如下圖：
（三）股權(quán)結(jié)構(gòu)及股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制
本項目由社會資本與政府指定的安康中心城市建設投資開發(fā)有限公司（簡稱“市城投”）成立項目公司實施本項目，負責項目的投資、融資、建設（含道路工程、橋梁工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程及其他附屬工程），并負責道路、橋梁、綠化設施及沿線公共服務設施的養(yǎng)護管理，政府部門配套安排項目用地的土地征用、拆遷安置、拆遷補償、項目前期、咨詢服務等工作。
項目公司資本金比例為30%（約人民幣45900萬元），其中社會資本持有項目公司70%股權(quán)，城投持有項目公司30%股權(quán)，合資雙方均以現(xiàn)金出資，資本金按此比例出資到位。合作期內(nèi)，除項目建設自身融資需要，項目公司不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押項目的土地使用權(quán)、項目設施或任何其它重要資產(chǎn)。PPP項目公司股權(quán)鎖定期為5年，在PPP合同簽署后5年內(nèi)項目公司社會方股東不得轉(zhuǎn)讓股份；5年之后，經(jīng)住建局事先書面同意，項目公司股東可以向符合PPP合同規(guī)定條件的受讓方轉(zhuǎn)讓其在項目公司的股權(quán)。
（四）項目融資
本項目總投資約為25.33億元，由安康市政府通過國開行籌集10億元利率為4.9%的貸款作為棚戶區(qū)改造資金，其余資金15.33億元由項目公司通過商業(yè)銀行貸款、股東貸款等方式自行籌集并由項目公司負責償還。項目公司成立后將積極爭取中央和地方的補助資金用于建設。根據(jù)項目財務假設條件，假設項目股東內(nèi)部收益率為6%，養(yǎng)護期為10年時，政府平均每年支付的補貼額度大致為2.4萬元。經(jīng)市住建局同意，項目公司可以為項目融資之目的，將其在PPP合同項下的各項權(quán)益及項目公司擁有的資產(chǎn)設定抵押、質(zhì)押或以其他方式設置擔保權(quán)益。
（五）付費機制
本項目為純公益性項目，無穩(wěn)定收入來源，屬于政府付費項目。項目公司完成道路工程投資、建設并經(jīng)驗收合格后，需提供市政基礎設施養(yǎng)護服務。安康市財政局根據(jù)PPP合同確定的支付義務將道路使用費列入安康市中長期財政資金計劃，并將每年應付費用列入當年財政預算撥付給市住建局；由市住建局按照PPP合同約定分期向項目公司支付道路使用費。項目公司通過取得道路使用費收回其建設投資、養(yǎng)護費用并獲得合理回報。
三、保障性安居工程PPP模式政策解析
（一）保障性安居工程財政政策
《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》（財綜[2010]95號）提出從2010年起各地在確保完成當年廉租住房保障任務的前提下，可從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房，包括購買、新建、改建、租賃公共租賃住房，貸款貼息，向承租公共租賃住房的廉租住房保障家庭發(fā)放租賃補貼，允許住房公積金的增值收益扣除計提住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用后用于發(fā)展公共租賃住房。
《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》（建保[2012]91號）指出地方政府可采取貼息方式對公共租賃住房建設和運營給予支持，貼息貸款只能用于公共租賃住房建設和運營，不得用于與此無關的項目及開支，貼息幅度及年限按照財政部有關規(guī)定執(zhí)行。民間資本參與各類棚戶區(qū)改造，享受與國有企業(yè)同等的政策。
《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》【財綜[2015]15號】市縣財政部門統(tǒng)籌運用各級政府安排用于公共租賃住房的資金，通過貸款貼息方式支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目購建和運營管理。同時，根據(jù)公共租賃住房保障對象的支付能力給予分檔補貼，重點對城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭發(fā)放租賃補貼，配合同級住房保障部門督促保障對象按照合同約定的市場租金水平向項目公司繳納住房租金。對于試行公共租賃住房政府和社會資本合作項目試點的地區(qū)，中央財政不改變城鎮(zhèn)保障性安居工程資金分配方式。對于收購符合公共租賃住房條件的存量商品住房項目，按照政府搭橋、公司主導、雙方自愿、保本不虧的原則確定收購價格；也可以按當?shù)毓沧赓U住房建設成本及合理收益率確定收購價格。
《關于進一步做好棚戶區(qū)改造相關工作的通知》（財綜[2016]11號）提出中央財政將繼續(xù)加大對各地棚戶區(qū)改造工作的支持力度，省級財政也要增加投入，加大對財力困難市縣棚戶區(qū)改造工作的支持力度；市縣財政要按規(guī)定渠道落實資金來源，通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算等多渠道籌集棚戶區(qū)改造資金。其中，地方政府債券籌集資金要繼續(xù)向棚戶區(qū)改造傾斜。與此同時，市縣財政部門要按照棚戶區(qū)改造項目實施進度及時撥付資金，確保棚戶區(qū)改造項目資金需要。各級財政部門要按照財政部印發(fā)的財綜〔2014〕76號文的規(guī)定，繼續(xù)落實好棚戶區(qū)改造貸款貼息政策，對符合條件的棚戶改造項目予以一定比例和一定期限的利息補貼，鼓勵和引導信貸資金、民間資本參與棚戶區(qū)改造工作。
《棚戶區(qū)改造工作激勵措施實施辦法（試行）》（建辦保[2016]69號）鼓勵各地有效推進棚戶區(qū)改造，激勵支持年度棚改工作積極主動、成效明顯的省，年度激勵支持的省（區(qū)、市）數(shù)量在8個左右，并適當兼顧東中西部地區(qū)的差異。主要考慮棚改年度任務、工作進度、貨幣化安置情況、中央預算內(nèi)投資項目開工和投資完成情況、中央財政補助資金使用情況，同時參考資金籌集、工作成效、日常管理、守法執(zhí)規(guī)等情況，并結(jié)合國務院大督查、部門日常督查、相關專項督查、審計等情況綜合評定。國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設部在安排保障性安居工程中央預算內(nèi)投資時，對受表揚激勵的地方給予適當傾斜支持。
《關于進一步做好棚戶區(qū)改造相關工作的通知》（財綜[2016]11號）提出推進棚戶區(qū)改造貨幣化安置，切實化解庫存商品住房。棚戶區(qū)改造貨幣化安置有利于縮短安置周期、節(jié)省過渡性安置費用，有利于滿足棚戶區(qū)改造居民多樣化居住需求，有利于化解庫存商品住房。各級財政部門積極要配合住房城鄉(xiāng)建設等部門加大政策宣傳力度，引導棚戶區(qū)改造居民優(yōu)先選擇貨幣化安置方式。《國務院辦公廳關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）也提出推進公租房貨幣化，要求轉(zhuǎn)變公租房保障方式，實物保障與租賃補貼并舉。支持公租房保障對象通過市場租房，政府對符合條件的家庭給予租賃補貼。完善租賃補貼制度，結(jié)合市場租金水平和保障對象實際情況，合理確定租賃補貼標準。
（二）保障性安居工程融資政策
《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》（銀發(fā)[2011]193號）要求政府投資建設的公共租賃住房項目須符合國家關于最低資本金比例的政策規(guī)定，貸款利率按中國人民銀行利率政策執(zhí)行，利率下浮時其下限為基準利率的0.9倍，貸款期限原則上不超過15年，具體由借貸雙方協(xié)商確定。項目建成后，貸款一年兩次還本，利隨本清。
《關于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關問題的通知》（發(fā)改辦財金[2013]2050號）鼓勵企業(yè)發(fā)行“債貸組合”專項債券用于棚戶區(qū)改造項目建設。棚戶區(qū)改造項目可發(fā)行并使用不超過項目總投資70%的企業(yè)債券資金?！蛾P于創(chuàng)新企業(yè)債券融資扎實推進棚戶區(qū)改造建設有關問題的通知》（發(fā)改委(2014)1047號文）提出適當放寬企業(yè)債券發(fā)行條件，支持國有大中型企業(yè)發(fā)債用于棚戶區(qū)改造，推進企業(yè)債券品種創(chuàng)新，研究推出棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)?。對于具有穩(wěn)定償債資金來源的棚戶區(qū)改造項目，將按照融資-投資建設-回收資金封閉運行的模式，開展棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)圏c。項目收益?zhèn)徽加玫胤秸鶎偻度谫Y平臺公司年度發(fā)債指標。
財綜[2015]15號文鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對政府和社會資本合作模式公共租賃住房試點項目的信貸支持力度。鼓勵社?；?、保險資金等公共基金通過債權(quán)、股權(quán)等多種方式支持項目公司融資。支持項目公司發(fā)行企業(yè)債券，適當降低中長期企業(yè)債券的發(fā)行門檻。支持以未來收益覆蓋融資本息的公共租賃住房資產(chǎn)發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs），探索建立以市場機制為基礎、可持續(xù)的公共租賃住房投融資模式。
《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）指出，原融資平臺公司轉(zhuǎn)型改造后舉借的債務實行市場化運作，不納入政府債務。政府在出資范圍內(nèi)依法履行出資人職責，不對原融資平臺公司提供擔保。承接棚改任務及納入各地區(qū)配套建設計劃的項目實施主體，可依據(jù)政府購買棚改服務協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議等政府與社會資本合作合同進行市場化融資，開發(fā)銀行等銀行業(yè)金融機構(gòu)據(jù)此對符合條件的實施主體發(fā)放貸款。在依法合規(guī)、風險可控的前提下，開發(fā)銀行可以通過專項過橋貸款對符合條件的實施主體提供過渡性資金安排。
《國務院關于中國保險投資基金設立方案的批復》（國函[2015]104號），中國保險投資基金主要由保險機構(gòu)依法設立，發(fā)揮保險行業(yè)長期資金優(yōu)勢的戰(zhàn)略性、主動性、綜合性投資平臺?；鹁o密圍繞國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略開展投資，主要投向“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等戰(zhàn)略項目，拉動力強、社會經(jīng)濟效益好的棚戶區(qū)改造、城市基礎設施、重大水利工程、中西部交通設施、新型城鎮(zhèn)化等基礎設施建設，國際產(chǎn)能合作和“走出去”重大項目等。
《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》的通知（發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號）政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應主要投資于以下領域：非基本公共服務領域、基礎設施領域、住房保障領域、生態(tài)環(huán)境領域、區(qū)域發(fā)展領域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)領域、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領域。投資于基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領域的比例不得低于基金募集規(guī)?；虺兄Z出資額的60%。
《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關工作的通知》（發(fā)改投資[2016]2698號）優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目開展資產(chǎn)證券化。各省級發(fā)展改革委應當優(yōu)先選取主要社會資本參與方為行業(yè)龍頭企業(yè)，處于市場發(fā)育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕的地區(qū)，以及具有穩(wěn)定投資收益和良好社會效益的優(yōu)質(zhì)PPP項目開展資產(chǎn)證券化示范工作。鼓勵支持“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設，以及新一輪東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興等國家發(fā)展戰(zhàn)略的項目開展資產(chǎn)證券化。
（三）保障性安居工程土地政策
《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)[2013]25號）提出棚戶區(qū)改造安置住房用地納入當?shù)赝恋毓媱潈?yōu)先安排，并簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經(jīng)濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。財綜[2016]11號文規(guī)定對棚戶區(qū)改造安置住房建設用地，按規(guī)定實行劃撥方式供應的，除依法支付征地補償和拆遷補償費用以外，免繳土地出讓收入。
《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）規(guī)定新建公共租賃住房建設用地可以租賃方式取得，租金收入作為土地出讓收入納入政府性基金預算管理。對于新建公共租賃住房項目，以及使用劃撥建設用地的存量公共租賃住房項目，經(jīng)市縣人民政府批準，政府可以土地作價入股方式注入項目公司，支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目，不參與公共租賃住房經(jīng)營期間收益分享，但擁有對資產(chǎn)的處置收益權(quán)。在新建公共租賃住房政府和社會資本合作項目中，可以規(guī)劃建設一定比例建筑面積的配套商業(yè)服務設施用于出租和經(jīng)營，以實現(xiàn)資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉(zhuǎn)讓。
《關于優(yōu)化2015年住房及用地供應結(jié)構(gòu)促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2015〕37號）提出可將尚未開工的房地產(chǎn)項目用地轉(zhuǎn)變用途、調(diào)整規(guī)劃建設條件用于棚改安置房和公共租賃住房建設的，市、縣國土資源主管部門應重新核定相應的土地價款，更改土地出讓合同。對購買在建、已建成商品住房用于棚改安置房和公共租賃住房的，要簽訂土地出讓補充合同，明確土地分攤、地價款核算等事項。改變尚未開工房地產(chǎn)項目的宗地用途，或整體購買在建、已建成商品住房項目用于公共租賃住房，符合劃撥用地條件的，應重新辦理劃撥用地手續(xù)，核發(fā)劃撥用地決定書。
（四）保障性安居工程稅費優(yōu)惠政策
公共租賃住房建設按照國家現(xiàn)行有關規(guī)定免收各項行政事業(yè)性收費和政府性基金，并根據(jù)《關于公共租賃住房稅收優(yōu)惠政策的通知》（財稅[2015]139號）實行以下稅收優(yōu)惠政策：1、對公共租賃住房建設期間用地及公共租賃住房建成后占地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。（配建項目依據(jù)政府出具材料按比例免征建設、管理公共租賃住房涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅）；2、對公共租賃住房經(jīng)營管理單位免征建設、管理公共租賃住房涉及的印花稅。（配建項目依據(jù)政府部門出具的材料按比例免征）；3、對公共租賃住房經(jīng)營管理單位購買住房作為公共租賃住房，免征契稅、印花稅。對公共租賃住房租賃雙方免征簽訂租賃協(xié)議涉及的印花稅；4、對企事業(yè)單位、社會團體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為公共租賃住房房源，且增值額未超過扣除項目金額20％的，免征土地增值稅；5、企事業(yè)單位、社會團體以及其他組織捐贈住房作為公共租賃住房，符合稅收法律法規(guī)規(guī)定的，對其公益性捐贈支出在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。個人捐贈住房作為公共租賃住房，符合稅收法律法規(guī)規(guī)定的，對其公益性捐贈支出未超過其申報的應納稅所得額30%的部分，準予從其應納稅所得額中扣除；6、對符合地方政府規(guī)定條件的低收入住房保障家庭從地方政府領取的住房租賃補貼，免征個人所得稅；7、對公共租賃住房免征房產(chǎn)稅。對經(jīng)營公共租賃住房所取得的租金收入，免征營業(yè)稅（營改增后為增值稅）。公共租賃住房經(jīng)營管理單位應單獨核算公共租賃住房租金收入，未單獨核算的，不得享受免征營業(yè)稅（營改增后為增值稅）、房產(chǎn)稅優(yōu)惠政策。該稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期限為2016年1月1日至2018年12月31日。
棚戶區(qū)改造項目嚴格按照規(guī)定免收各項行政事業(yè)性收費和政府性基金，并根據(jù)《關于棚戶區(qū)改造有關稅收政策的通知》（財稅[2013]101號）實行以下稅收優(yōu)惠政策：1、對改造安置住房建設用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。對改造安置住房經(jīng)營管理單位、開發(fā)商與改造安置住房相關的印花稅以及購買安置住房的個人涉及的印花稅予以免征。配建安置住房依據(jù)政府部門出具的材料、房屋征收（拆遷）補償協(xié)議或棚戶區(qū)改造合同（協(xié)議）按比例免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅。2、企事業(yè)單位、社會團體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。3、對經(jīng)營管理單位回購已分配的改造安置住房繼續(xù)作為改造安置房源的，免征契稅。4、個人首次購買90平方米以下改造安置住房，按1%的稅率計征契稅；購買超過90平方米，但符合普通住房標準的改造安置住房，按法定稅率減半計征契稅。5、個人因房屋被征收而取得貨幣補償并用于購買改造安置住房，或因房屋被征收而進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換并取得改造安置住房，按有關規(guī)定減免契稅。個人取得的拆遷補償款按有關規(guī)定免征個人所得稅。
四、保障性安居工程PPP操作模式
近年來社會資本投資棚戶區(qū)改造項目及公共租賃用房項目為社會本參與保障性安居工程建設的主要方式，不同地區(qū)、不同區(qū)位、不同類型的安居工程具有不同的操作模式，下面就棚戶區(qū)改造與公共租賃住房的PPP項目操作模式分別進行介紹。
（一）棚戶區(qū)改造PPP項目操作模式
棚戶區(qū)改造涉及大面積的拆遷安置、土地整理、房屋及配套建設、運營維護等，具有投入資金大、征拆難度大、不確定因素多的特征。根據(jù)棚戶區(qū)所在區(qū)位可將其分為土地價值較高與土地資源價值不高的情況，當土地資源價值較高時，政府不需要進行補貼就可以完成對棚戶區(qū)改造；當土地資源價值不高時，如果沒有財政資金支持，就很難采用PPP模式[2] 。2015年6月25日國務院發(fā)布《關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發(fā)【2015】37號），意見提出要創(chuàng)新融資體制機制，在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經(jīng)營等各種政府與社會資本合作（PPP）模式，但意見未對棚戶區(qū)改造采取PPP模式的具體方式進行規(guī)定，根據(jù)已有的棚戶區(qū)PPP項目案例可以歸納出實踐操作中存在以下幾種方式：
[2] 《PPP與保障性住房》 財政部政府和社會資本合作中心：http://www.cpppc.org/zh/plt/2823.jhtml
1、“政府做資源補償+收益分配”模式
以湖南津市棚戶區(qū)改造為例，該項目資金來源包括前期土地收儲整理資金和后續(xù)配套設施建設。津市棚戶區(qū)改造任務較重，政府財政基礎比較薄弱，在生產(chǎn)街棚戶區(qū)改造項目中政府將土地前期的開發(fā)權(quán)與后期使用權(quán)分開進行拍賣，通過兩次拍賣差價支付社會資本的成本。首先政府將項目土地的開發(fā)權(quán)進行第一次拍賣，競拍成功的社會資本與政府建立契約關系，明確項目的拆遷、配套建設、收益分配等相關內(nèi)容，中標社會資本支付政府部分資金用于土地收儲整理，并負責項目范圍內(nèi)的拆遷、基礎建設工作。當土地收儲整理完成實現(xiàn)增值后，政府對規(guī)劃范圍以外的土地進行公開拍賣，兩次土地拍賣的差價即為投資者的回報來源，該模式屬于典型的“政府做資源補償+收益分配”。
需要注意的是，該模式在2016年以前被廣泛采用，但2016年7月12日財政部、國土資源部、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題》的通知（財綜〔2016〕4號），規(guī)定“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。土地儲備機構(gòu)不得在土地儲備職能之外，承擔與土地儲備職能無關的事務，包括城市基礎設施建設、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設等事務?！蓖?0月11日財政部聯(lián)合教育部、科技部、國土資源部發(fā)布的《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金【2016】91號）再次提出“PPP項目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作。”因此，從上述一系列規(guī)定均可看出國家嚴格限制土地收儲行為，并嚴格規(guī)范土地出讓金管理，因此在財綜〔2016〕4號出臺后上述土地收儲行為只能由土地儲備機構(gòu)完成，社會資本不能再通過上述模式參與土地收儲整理并獲取土地溢價收益，只能通過參加政府購買棚改服務項目進行棚戶區(qū)改造建設。
2、“投貸一體化”模式
以吉林哈達灣棚戶區(qū)改造項目為例，項目估算總投資816億元，按投資主體分為企業(yè)投資和政府投資兩大方面。吉林市政府以吉林城市建設控股集團有限公司作為融資平臺于2010年7月出資1億元注冊成立吉林城建發(fā)展有限公司，2011年吉林市政府與國家開發(fā)銀行正式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，吉林城建發(fā)展有限公司通過增資擴股引入國開行戰(zhàn)略投資，之后三年吉林市政府、國開行以現(xiàn)金形式不斷增加資金投入，累計注資分別達到19.5億元和10.5億元，項目公司正式組建完成，并以項目公司形式獨立負責項目的開展，銀行貸款及其他渠道融資、土地整理、建設開發(fā)。該模式屬于典型的投貸一體化，在棚戶區(qū)改造過程中國開行貢獻了10.5億的股權(quán)投資和74億的銀行貸款，成功破解了項目融資難題。其次，本項目的運作核心在于對土地實行滾動式開發(fā)策略，陸續(xù)啟動棚戶區(qū)拆遷改造，把哈達灣棚戶區(qū)改造與企業(yè)搬遷有機結(jié)合起來，有序推進實施，整理一塊土地，交易一塊，交易的收益部分用來償還銀行貸款，另一部分用作下一塊土地開發(fā)資金。截至2016年7月，哈達灣區(qū)域通過各種途徑累計融資57.34億元，有力保障搬遷改造項目順利實施。
3、“土地一二級聯(lián)動開發(fā)”模式
棚戶區(qū)改造中的土地一二級聯(lián)動開發(fā)是指政府授予項目公司棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi)的土地一級開發(fā)的權(quán)利，同時通過合法合規(guī)的方式，使得項目公司通過公開招拍掛合法獲得該區(qū)域的土地二級開發(fā)權(quán)，項目投資主體可以對其進行商業(yè)開發(fā)，待項目建成后，項目投資主體有權(quán)獲得房產(chǎn)的銷售收入、租金收入以及停車費等配套收入，并以該收入作為償債資金來源，該模式為目前棚戶區(qū)改造中政府和社會資本合作（PPP模式）最廣泛的模式。在棚戶區(qū)土地一二級聯(lián)動開發(fā)項目中，不僅可以將二級開發(fā)未來產(chǎn)生收益用于發(fā)行項目收益?zhèn)€可以用以其未來現(xiàn)金流作為資產(chǎn)證券化的基礎資產(chǎn)，為項目融資創(chuàng)造了便利的條件。棚改項目中土地一級開發(fā)利潤較低，二級開發(fā)利潤較高，采取一二級聯(lián)動開發(fā)的模式能夠較好的平衡一、二級開發(fā)的風險與收益，使社會資本獲取整體收益最大化，更有利于社會資本控制整個棚戶區(qū)改造進度。同時，根據(jù)財金【2016】91號文規(guī)定，依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施，所以在棚改PPP項目中社會資本方競爭性選擇與用地者選擇可合并實施，大幅節(jié)約了項目采購時間。
（二）公共租賃住房PPP項目操作模式
公共租賃住房建設可以由政府主導，也可以由社會力量主導。根據(jù)財綜[2015]15號文之規(guī)定，適用政府和社會資本合作（PPP）模式的公共租賃住房項目主要包括政府自建自管項目、政府收購的符合公共租賃住房條件的存量商品住房項目、符合公共租賃住房條件且手續(xù)完備債務清晰的停工未完工程項目、以企業(yè)為主建設管理的公共租賃住房項目四類，其操作模式如下：
1、政府自建自管項目
政府自建自管項目包括新建項目及存量項目，新建公租房項目主要是政府選擇社會資本組建公共租賃住房項目公司，項目公司與政府簽訂合同，負責承擔設計、投資建設、運營、維護管理任務，在合同期內(nèi)通過“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”獲得合理投資回報，依法承擔相應的風險，政府負責提供政策支持，定期調(diào)整公共租賃住房租金價格，加強公共租賃住房工程建設及運營維護質(zhì)量監(jiān)管。合同期滿后，項目公司終結(jié)，社會資本按政府移交辦理移交，政府對項目公司承擔有限責任，不提供擔保或承諾。新建項目一般可采用BTO（建設-移交-運營）、BOT（建設-運營-移交）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）以及配建的模式。鑒于公共租賃房屋的公益性，租金定價較市場水平低，可能會出現(xiàn)租金收入不足以覆蓋社會資本投資額的情況，對不足部分可安排政府可行性缺口補助，補貼金額的高低一般與經(jīng)營期限的長短呈負相關。
對于政府持有并已完工的存量公租房項目可采用TOT（移交-運營-移交）、ROT（改造-運營-移交）模式將公租房的運營或改造、運營交由社會資本，利用社會資本在建設及管理上的先進技術提供更好的公租房運營服務。具體方式為政府將已達到使用條件的存量公租房項目在科學評估的基礎上轉(zhuǎn)讓或者租賃給項目公司，由項目公司負責改造、運營、管理公租房，項目公司有權(quán)從公租房承租者支付的租金、管理費、物業(yè)費、停車費等收入中取得合理的運營回報，合作期滿社會資本再將項目資產(chǎn)整體移交給政府指定部門。該模式有助于提高公租房的運營效率，降低公租房的運營成本，其缺點是政府對項目的運營處于失控狀態(tài)。
2、政府收購的符合公共租賃住房條件的存量商品住房項目
在2015年3月25日發(fā)布的《國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部關于優(yōu)化2015年住房及用地供應結(jié)構(gòu)促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》國土資發(fā)[2015]37號文中提到，統(tǒng)籌保障性安居工程建設，多渠道籌措房源，將符合條件的商品住房作為棚改安置房和公共租賃住房房源。整體購買在建房地產(chǎn)項目用于棚改安置房和公共租賃住房，或?qū)⑸形撮_工建設的房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)為棚改安置房和公共租賃住房用地的，允許其適當調(diào)整規(guī)劃建設條件，優(yōu)化戶型結(jié)構(gòu)。對收購類的房源政府和社會資本可在科學評估房屋價值的基礎上采用PTOT(購買-移交-運營-移交）模式，該模式是在房地產(chǎn)去庫存背景下國家目前極力推從的“以購代建”模式，該模式不僅可以緩解部分地區(qū)房地產(chǎn)市場商品房供應過剩的問題，而且降低了政府取得保障性住房（包括公租房及棚改安置房）房源的成本。
除購買公租房房源外，租賃公租房也是一種新興的公租房房源供應方式。租賃公租房既可以由政府與社會資本直接簽訂合作協(xié)議約定社會資本以公租房的標準及價格向符合條件的低收入人群提供租賃服務并負責租賃公租房的運營管理，政府在合作期限內(nèi)給予社會資本運營管理費或稅收優(yōu)惠、租金補貼等。又可以根據(jù)《國務院辦公廳關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）之規(guī)定實行公租房貨幣化政策，由公租房保障對象通過市場租房，政府對符合條件的家庭給予租賃補貼。
不管是收購還是租賃的公租房房源均系已建成項目，社會資本不需要再承擔建設階段的風險，大幅降低了社會資本的投資風險，再加之公租房項目租金收入及配套經(jīng)營性收入較為穩(wěn)定，一般社會資本愿意積極參與。對政府來說，該模式可根據(jù)公租房申請人數(shù)或租金價格靈活調(diào)整收儲或收租的房源，在申請人數(shù)過多時可適當增加房源數(shù)量，當申請人數(shù)減少時可適當釋放一部分房源，降低了公租房閑置或供不應求的風險。
3、符合公共租賃住房條件且手續(xù)完備、債務清晰的停工未完工程項目
此類未完工項目的存量項目可以通過出租或轉(zhuǎn)讓的方式交與社會資本或其設立的項目公司進行建設，使其達到公租房出租的條件，待工程完工后由社會資本或其項目公司繼續(xù)負責公租房的運營與維護，從公租房的運營收入中獲取利潤，項目可采用LBO（租賃—建設—運營）、BBO（購買—建設—運營）模式。財綜[2015]15號文規(guī)定對于存量和在建的項目，特別是債務規(guī)模比較大的政府融資平臺公司持有的公共租賃住房，應當在科學評估的基礎上，采取招投標、拍賣、掛牌等法律法規(guī)規(guī)定的方式將公共租賃住房資產(chǎn)整體轉(zhuǎn)讓給項目公司，實行規(guī)范的政府和社會資本合作模式運作，轉(zhuǎn)讓收入優(yōu)先用于償還對應的存量政府債務，即對于該類停工的項目在整體轉(zhuǎn)讓前也需要對已完工程進行評估鑒定。該類項目較新建項目建設成本低，但在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時會涉及到資產(chǎn)評估、行政變更等繁瑣事項，項目后期存在較大的行政審批風險及工期風險。
4、以企業(yè)為主建設管理的公共租賃住房項目
對于外來務工人員集中的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)自行建設的公租房項目，企業(yè)應根據(jù)國家相關政策規(guī)定按照集約用地的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃集中建設單元型或宿舍型公共租賃住房，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租，該模式的承租人一般為企業(yè)內(nèi)部員工，作為一種企業(yè)福利向職工提供的保障性住房，由國家給于企業(yè)相應補貼或優(yōu)惠政策。以企業(yè)為主建設管理的公共租賃住房一般優(yōu)先滿足外來務工人員或剛畢業(yè)無能力自行解決居住問題的學生，企業(yè)自建公共租賃用房的所有權(quán)、管理經(jīng)營權(quán)均為企業(yè)所有，不需要與政府辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，但仍應接受政府部門的監(jiān)管。
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