鄉(xiāng)村治理這個概念大約是在2000年前后提出的，最初這個概念中的鄉(xiāng)村主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織，這個時期的鄉(xiāng)村治理主要聚焦于“鄉(xiāng)政”與“村治”之間關(guān)系的調(diào)適以及二者合作對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行治理，所以這一時期的鄉(xiāng)村治理體系比較簡單，其核心內(nèi)容是如何處理好“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的關(guān)系，也就是“鄉(xiāng)政”如何有效指導(dǎo)“村治”、“村治”如何協(xié)助和配合“鄉(xiāng)政”開展工作。
對此，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院顧問張厚安教授作了精辟的概括，“‘鄉(xiāng)政村治’，乃是在治理鄉(xiāng)村過程中形成的一種格局”。“鄉(xiāng)政”與“村治”的結(jié)合，“就形成了當(dāng)今有中國特色的農(nóng)村政治模式，現(xiàn)在，我們治理有80%人口生產(chǎn)、生活在其中的中國農(nóng)村，就是靠5萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和100多萬個村民委員會，就是靠這兩者的結(jié)合”。如果說，這一時期的鄉(xiāng)村治理體系是1.0版本的話，那么黨的十九大報告所提出的“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，就是構(gòu)建2.0版本的鄉(xiāng)村治理體系。
這個新的升級版的鄉(xiāng)村治理體系，不僅僅指“村治”以及“鄉(xiāng)政”與“村治”關(guān)系的調(diào)適和二者的合作治理，它涵蓋了更加全面的治理領(lǐng)域、更加豐富的治理內(nèi)容和更加健全的治理結(jié)構(gòu)。
?新的鄉(xiāng)村治理體系覆蓋哪些領(lǐng)域
從治理領(lǐng)域而言，新的鄉(xiāng)村治理體系覆蓋村莊公共事務(wù)的治理、農(nóng)村公共行政的治理和鄉(xiāng)村人民生活領(lǐng)域的治理。
村莊公共事務(wù)的治理，主要是原來“村治”領(lǐng)域的治理，包括村“兩委”的建設(shè)、村民自治、公共服務(wù)和村民對村莊公共事務(wù)、公共建設(shè)和公共事業(yè)的民主參與等。當(dāng)前，村“兩委”建設(shè)最突出的工作是加強(qiáng)和創(chuàng)新村級黨組織建設(shè)，使之在帶領(lǐng)群眾脫貧致富、決勝全面建成小康社會和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中真正起到堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘的作用。與此同時，要不斷加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，進(jìn)一步健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。
農(nóng)村公共行政的治理，主要是規(guī)范農(nóng)村基層政府和接受行政事務(wù)委托的村級組織的公共行為，使其在法治的軌道上運行，從根本上維護(hù)、保障、增加鄉(xiāng)村人民的權(quán)益和福祉。當(dāng)前，最重要的是增強(qiáng)農(nóng)村基層干部的法治觀念和法治為民意識，將農(nóng)村工作納入法治化軌道。同時，要做好法律為農(nóng)、法律護(hù)農(nóng)、法律助農(nóng)等工作。
鄉(xiāng)村人民生活的治理，主要是調(diào)適鄉(xiāng)村人際關(guān)系，促進(jìn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。其核心內(nèi)容是鄉(xiāng)村道德倫理的重構(gòu)，一方面要傳承、弘揚優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德規(guī)范和倫理精神，另一方面要緊跟時代發(fā)展，建立與公民要求相統(tǒng)一的現(xiàn)代道德規(guī)范和倫理精神。換言之，就是以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，推進(jìn)社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)；推進(jìn)誠信建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)民的社會責(zé)任意識、規(guī)則意識、集體意識、主人翁意識。
堅持法治?深化自治 提升德治
從治理內(nèi)容及治理結(jié)構(gòu)而言，新的鄉(xiāng)村治理體系是由自治、法治、德治相結(jié)合而構(gòu)成。
對于村莊公共事務(wù)的治理，重在深化自治。
首先，要進(jìn)一步健全村民自治，建立健全村民自治組織和機(jī)構(gòu)，不斷完善村民自治機(jī)制。也就是今年中央一號文件所要求的，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程；依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。
其次，要不斷拓展村民自治的領(lǐng)域或范圍。以往關(guān)于村民自治的學(xué)術(shù)討論和實踐探索，主要集中在村委會的工作上。在新時期、新時代，村民自治應(yīng)該拓展、延伸到鄉(xiāng)村社會所有的公共領(lǐng)域之中，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村公共物品的生產(chǎn)與供給、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、公共文化生活等方面，都發(fā)揮村民自治的精神，建立各種形式、各種層次的自治機(jī)制，不斷豐富和發(fā)展農(nóng)村基層群眾性自治。
最后，要不斷延長自治鏈條，形成立體式鄉(xiāng)村自治體系。不僅要繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作，而且要努力向上延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)治理之中，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)制。
對于農(nóng)村公共行政的治理，重在堅持法治。
首先，要大力建設(shè)農(nóng)村法治政府，積極推進(jìn)農(nóng)村公共行政法治化。農(nóng)村基層政府行為法治化是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的核心內(nèi)容，是提升農(nóng)村基層政府公信力與基層政府治理能力的重要路徑。為此，一要通過農(nóng)村基層法治政府建設(shè)和完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，提高農(nóng)村基層政府治理的公信力與績效。
二要深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動執(zhí)法隊伍整合、執(zhí)法力量下沉，提高執(zhí)法能力和水平。整合行政執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的農(nóng)村行政執(zhí)法體制。
三要推行村級小微權(quán)力清單制度，嚴(yán)懲農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗。其次，要著力優(yōu)化鄉(xiāng)村法治環(huán)境，切實保障鄉(xiāng)村人民權(quán)益，為農(nóng)村改革和發(fā)展保駕護(hù)航。建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制。健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)對農(nóng)民的法律援助和司法救助。強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位。以法治促進(jìn)鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展，保障鄉(xiāng)村善治。
對于鄉(xiāng)村人民生活的治理，重在提升德治。
德治的根本在于個人遵循義理、維護(hù)公德，做一個好公民。在家庭，孝敬父母、友愛兄弟；在鄉(xiāng)里，互助合作，敦親睦鄰；在社會，愛崗敬業(yè)，誠信友善。在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會個體化轉(zhuǎn)型中，尤其要著力建設(shè)鄉(xiāng)村公共生活，注重鄉(xiāng)村公共精神的培育。公共精神是一個共同體或社會的靈魂。一個社會的公共精神越發(fā)達(dá)、越充分，這個社會的環(huán)境和氛圍就越好，每個社會成員所享有的社會資源和公共福利就越多。
建立全新的治理體制和治理機(jī)制
如果用一句話來概括新的鄉(xiāng)村治理體系，就是自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這一體系的構(gòu)建，無疑需要建立與之相應(yīng)的體制機(jī)制予以支撐，也就是要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的鄉(xiāng)村治理體制，以及政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。
其中最關(guān)鍵的，還是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村人民的主體性作用，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高。一套好的治理體系、一個好的治理體制機(jī)制，最終還必須依靠好的公民去運行。除了完善村民自治制度，使自治與法治、德治有機(jī)結(jié)合，也要努力提升村民的自治能力，尊重村民的自治主體性，同時不斷擴(kuò)大村民自治的范圍，創(chuàng)造各種條件、擴(kuò)大各種渠道，讓他們有機(jī)會、更主動、更有效地參與自治。建議在鄉(xiāng)村，積極探索通過建立名譽(yù)制度、積分管理制、道德模范和星級文明戶評選等機(jī)制，培育村民的公共精神，鼓勵和激發(fā)更多村民關(guān)心和參與村莊公共事務(wù)。
與此同時，還要選賢任能，積極探索“賢能治村”新機(jī)制，將鄉(xiāng)村精英特別是鄉(xiāng)村賢達(dá)、“新鄉(xiāng)賢”、積極分子吸納到村“兩委”、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等組織中來，在他們的引領(lǐng)之下充分發(fā)揮村民自治的功能，形成村民主動參與、賢能積極治村的生動活潑、和諧有序的新局面。
專家簡介
吳理財，華中師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心主任，湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院副院長。被聘為全國基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)專家委員會專家委員、國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會委員。北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心兼職研究員。主要從事鄉(xiāng)村治理研究。
