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一、引言

PPP模式作為國(guó)家治理現(xiàn)代化體制的創(chuàng)新模式，已經(jīng)取得初步成效，特別是2014年—2017年由于政府的大力支持更是高速發(fā)展，但是在這個(gè)過(guò)程中也暴露出法律規(guī)范不健全、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高等一系列問(wèn)題，特別是有關(guān)PPP項(xiàng)目合同糾紛解決機(jī)制這個(gè)方面，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，現(xiàn)有的法規(guī)、政策對(duì)PPP項(xiàng)目合同糾紛解決機(jī)制規(guī)定比較模糊，可操作性比較弱。當(dāng)前很多PPP項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段，PPP項(xiàng)目合同糾紛問(wèn)題突顯，只有從立法、司法等多個(gè)方面規(guī)范PPP項(xiàng)目合同糾紛解決機(jī)制，才能為PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展提供依據(jù)。

二、PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)界定

（一）PPP項(xiàng)目合同體系

PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行需要一個(gè)完整的PPP合同體系，在整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系中主要包括：PPP項(xiàng)目合同、融資合同、保險(xiǎn)合同、股東協(xié)議、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同等，如圖1所示?？梢?jiàn)PPP項(xiàng)目合同在整個(gè)合同體系中處于核心地位，PPP項(xiàng)目合同的簽訂與順利執(zhí)行對(duì)合同體系中其他合同的執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。

圖1 PPP項(xiàng)目合同體系

制圖/趙亞萍

（二）PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)之爭(zhēng)

PPP項(xiàng)目合同不同于普通合同。根據(jù)《合同法》規(guī)定“合同是指平等主體的雙方或多方當(dāng)事人（自然人或法人）關(guān)于建立、變更、消滅民事法律關(guān)系的協(xié)議”，但PPP項(xiàng)目合同的主體一方是政府或者政府授權(quán)的職能部門(mén)，另一方是具有融資能力的社會(huì)資本方，而且在合同履行的過(guò)程中政府方具有監(jiān)督、單方變更、解除合同的行政優(yōu)益權(quán)，所以對(duì)于PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)不管是理論界還是法律法規(guī)都存在矛盾沖突。

1、理論界對(duì)于PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的界定

行政協(xié)議說(shuō)。PPP項(xiàng)目合同涉及的內(nèi)容大多是屬于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，我國(guó)早在2015年修訂的《行政訴訟法司法解釋》中就明確的將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入行政協(xié)議的范疇。行政協(xié)議是指“行政主體為實(shí)現(xiàn)公共職能而與行政相對(duì)人簽訂的具有'公益性’的協(xié)議”。有學(xué)者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同屬于行政協(xié)議是因?yàn)椋?）合同主體適格。PPP項(xiàng)目合同簽訂的主體一方是具有行政職權(quán)的政府，另一方是具備特殊條件的社會(huì)資本。（2）合同主體雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。在PPP項(xiàng)目合同履行的過(guò)程中政府對(duì)社會(huì)資本具有監(jiān)督管理、單方解除協(xié)議、行使行政處罰等行政優(yōu)益權(quán)（3）合同目的具有公益性。PPP項(xiàng)目合同的簽訂是為緩解政府財(cái)政壓力，為社會(huì)提供公共服務(wù)，本身具有“公益”性。所以不管是合同簽訂的主體還是簽訂的目的都與行政協(xié)議的特性相符，理應(yīng)屬于行政協(xié)議。

民事合同說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同是政府作為平等民事主體與社會(huì)主體簽訂的合同，是屬于民事意義上的合同，合同雙方在整個(gè)過(guò)程中享有平等的權(quán)利和義務(wù)。

混合合同說(shuō)。PPP項(xiàng)目合同本身比較復(fù)雜，內(nèi)容涉及較廣。一方面在合同中既包括政府對(duì)于社會(huì)資本在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交過(guò)程中的監(jiān)督管理關(guān)系，另一方面又包括政府與社會(huì)資本方對(duì)公共服務(wù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系。所以有學(xué)者認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同既具有民事合同的性質(zhì)又具有行政協(xié)議的性質(zhì)。

2、財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的界定

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《PPP項(xiàng)目合同指南》”）：“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系?！焙拓?cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）（“以下簡(jiǎn)稱(chēng)《PPP操作指南》”）第28條第3款：“在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟?！笨梢?jiàn)政府對(duì)于作為合同參與方產(chǎn)生合同糾紛時(shí)認(rèn)定為民事糾紛。

根據(jù)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》：“政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。”和《PPP操作指南》第30條第2款：“社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)政府職能部門(mén)的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟?！?，可見(jiàn)對(duì)于政府實(shí)施的行政管理職能時(shí)產(chǎn)生的合同糾紛認(rèn)定為行政糾紛。

筆者認(rèn)為，雖然目前還沒(méi)有一個(gè)比較權(quán)威的法律對(duì)PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)進(jìn)行明確界定，但是通過(guò)現(xiàn)有的法規(guī)政策以及理論研究，對(duì)于PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)最科學(xué)的界定應(yīng)屬于混合合同，即兼具民事合同和行政協(xié)議特性。

三、PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生爭(zhēng)議的性質(zhì)判斷

2015年《行政訴訟法司法解釋》中明確規(guī)定將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入行政訴訟的范疇，但前文已經(jīng)論述過(guò)，由于PPP項(xiàng)目合同屬于混合合同，并不是簡(jiǎn)單意義上的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，其內(nèi)容兼具民事與行政兩種性質(zhì)，所以筆者認(rèn)為當(dāng)合同在訂立過(guò)程中產(chǎn)生糾紛時(shí)應(yīng)根據(jù)合同內(nèi)容所具有的不同性質(zhì)采取不同的解決機(jī)制。

對(duì)于PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容，本文以“某城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目合同”示范文本為例來(lái)體現(xiàn)PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容中存在的普遍性：該合同內(nèi)容包括總則；定義與解釋?zhuān)惶卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予；期限及履約擔(dān)保；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍與實(shí)施；供熱設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)；供熱設(shè)施的管理、維修、更新及征用、征收、補(bǔ)償；公共用地、道路及其它公共設(shè)施的占用；影響用戶(hù)用熱工程、事故的報(bào)告與通知；供熱價(jià)格；供熱安全；特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的終止；特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議終止后的資產(chǎn)處置；供熱質(zhì)量和服務(wù)；甲方的權(quán)利和義務(wù)；乙方的權(quán)利與義務(wù)及承諾；法律責(zé)任，協(xié)議的變更，不可抗力；爭(zhēng)議的解決。筆者認(rèn)為在這份PPP項(xiàng)目合同中，對(duì)于“供熱設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)；供熱設(shè)施的管理、維修、更新及征用、征收、補(bǔ)償；資產(chǎn)處置”等事關(guān)項(xiàng)目公司民事權(quán)利的部分應(yīng)采取仲裁或民事訴訟的方式解決糾紛，而對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的終止、政府單方解除協(xié)議等涉及行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，由于政府行使的是行政職能，本身就具有行政性，所以在產(chǎn)生合同糾紛時(shí)應(yīng)采取行政訴訟，從而維護(hù)社會(huì)資本方的合法權(quán)益。

四、PPP項(xiàng)目合同糾紛解決機(jī)制

（一）PPP項(xiàng)目合同糾紛解決的法規(guī)依據(jù)

對(duì)于如何處理PPP項(xiàng)目合同糾紛，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”適用行政訴訟法。2017年10月1日起施行的《民法總則》第九十七條規(guī)定“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)從成立之日起，具有機(jī)關(guān)法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)?！?，這些規(guī)定為解決PPP項(xiàng)目合同糾紛提供了法律依據(jù)。

除上述法律規(guī)定外，在財(cái)政部《PPP操作指南》第28條、發(fā)改委《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《PPP項(xiàng)目通用合作指南》”）第73條、《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》第49條的文件中規(guī)定，當(dāng)PPP項(xiàng)目發(fā)生糾紛時(shí)，可以選擇協(xié)商、仲裁或訴訟的方式進(jìn)行爭(zhēng)議解決。

（二）PPP項(xiàng)目合同糾紛解決的主要方式

從目前國(guó)家相關(guān)法規(guī)以及部門(mén)頒布的規(guī)章制度可以看出，對(duì)于“如何解決PPP項(xiàng)目合同糾紛”大致可以分為協(xié)商、仲裁以及訴訟三種方式。不管采取哪種方式都有其不同的優(yōu)缺點(diǎn)（如下表1所示），所以當(dāng)PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生糾紛時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)，采取對(duì)雙方最有利的爭(zhēng)議解決方式。

表1 PPP項(xiàng)目合同糾紛解決方式

制表/趙亞萍

（三）PPP項(xiàng)目合同糾紛解決機(jī)制存在的主要問(wèn)題

1、缺乏權(quán)威性立法

從上文提到的解決PPP項(xiàng)目合同糾紛的主要依據(jù)可見(jiàn)目前我國(guó)并沒(méi)有制定一部專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)解決PPP項(xiàng)目糾紛，大多數(shù)依據(jù)的是《行政訴訟法》以及部門(mén)規(guī)章，特別是部門(mén)規(guī)章在項(xiàng)目解決糾紛中起到重要作用。由于部門(mén)規(guī)章效力低，對(duì)處理PPP項(xiàng)目合同糾紛并沒(méi)有普適性，所以易造成在解決爭(zhēng)議時(shí)缺乏權(quán)威法律的依據(jù)。

2、法律規(guī)范與司法實(shí)踐存在沖突

PPP模式尚處在發(fā)展階段，還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于PPP模式制定的立法文件，而且現(xiàn)有法律與部門(mén)之間的規(guī)定也存在矛盾沖突。PPP項(xiàng)目的推廣主要是由財(cái)政部與發(fā)改委牽頭，而財(cái)政部與發(fā)改委也相繼出臺(tái)了PPP項(xiàng)目合同操作的指導(dǎo)性文件，但是文件中有關(guān)PPP項(xiàng)目合同的解決機(jī)制與現(xiàn)有的《行政訴訟法司法解釋》存在沖突。

例如，我國(guó)《行政訴訟法司法解釋》將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛納入行政訴訟的范疇，但是從財(cái)政部《PPP操作指南》第28條規(guī)定“發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟?！焙桶l(fā)改委《PPP項(xiàng)目通用合作指南》第73條規(guī)定“若在約定期限內(nèi)無(wú)法通過(guò)協(xié)商方式解決問(wèn)題，則采用調(diào)節(jié)、仲裁、或訴訟方式處理爭(zhēng)議”中可知財(cái)政部與發(fā)改委主張采取民事程序解決糾紛，這就容易造成在司法實(shí)踐中應(yīng)采用何種程序解決糾紛產(chǎn)生沖突。

五、完善PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議解決機(jī)制的建議

（一）完善立法

PPP合同糾紛解決機(jī)制存在的最大問(wèn)題是法律規(guī)范效力較低。目前對(duì)于PPP項(xiàng)目合同的指導(dǎo)多為部門(mén)規(guī)章，即使是《行政訴訟法》及其司法解釋對(duì)其中的規(guī)定也只是簡(jiǎn)單的涉及，在實(shí)踐中并沒(méi)有可操作性。筆者認(rèn)為對(duì)于PPP模式的規(guī)范應(yīng)該制定一部專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，對(duì)PPP模式的性質(zhì)、操作方法、合同的規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行明確界定，讓政府與社會(huì)資本方在參與過(guò)程中能夠適用統(tǒng)一規(guī)范的法律依據(jù)，做到在PPP項(xiàng)目落實(shí)的各個(gè)階段都有法可依。

（二）完善配套管理機(jī)制

PPP項(xiàng)目的推進(jìn)與監(jiān)管主要是財(cái)政部和發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)，雖然兩大部門(mén)為積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目的落實(shí)制定了一系列的制度政策，財(cái)政部還專(zhuān)門(mén)成立了政府和社會(huì)資本合作中心，但是由于兩部門(mén)考慮的利益點(diǎn)不同，所以在對(duì)PPP合同進(jìn)行監(jiān)管時(shí)易產(chǎn)生沖突。筆者認(rèn)為為了更好的監(jiān)管PPP項(xiàng)目，可以設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的PPP管理中心，明確各部門(mén)職責(zé)，作為專(zhuān)門(mén)部門(mén)獨(dú)立于財(cái)政部于發(fā)改委。

（三）建立體系化的爭(zhēng)議解決機(jī)制

目前對(duì)于PPP合同糾紛解決機(jī)制主要方式有三種：協(xié)商、仲裁、訴訟，但是法規(guī)政策對(duì)這三種解決方式的具體程序并沒(méi)有做細(xì)致規(guī)定，筆者認(rèn)為只有建立系統(tǒng)性的解決機(jī)制才能使這三種解決方式真正的適用到具體糾紛中。

協(xié)商作為成本最低、效率最高的方式應(yīng)該成為PPP項(xiàng)目合同糾紛解決機(jī)制支持的方式，雖然財(cái)政部在《PPP項(xiàng)目合同指南》中提到過(guò)“協(xié)商”并對(duì)協(xié)商程序進(jìn)行了劃分，即“協(xié)商前置、選擇協(xié)商、協(xié)商委員會(huì)”，但是對(duì)于政府與社會(huì)資本協(xié)商的具體行為在指南中并沒(méi)有體現(xiàn)。在PPP項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本方本身就是不平等的，所以在協(xié)商中應(yīng)該對(duì)政府的協(xié)商行為進(jìn)行規(guī)范，防止政府在協(xié)商過(guò)程中濫用行政權(quán)力，同時(shí)對(duì)協(xié)商的參與人員、具體期限以及步驟做出具體規(guī)定，積極運(yùn)用協(xié)商手段解決雙方爭(zhēng)議。

仲裁以其高效性、專(zhuān)業(yè)性以及效力法制性而被廣泛接受。PPP項(xiàng)目合同糾紛采取仲裁方式不僅效率高，而且仲裁機(jī)構(gòu)是雙方平等選擇的結(jié)果，所以在解決糾紛時(shí)中立性強(qiáng)，同時(shí)仲裁機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性高，更能在解決糾紛時(shí)提出科學(xué)的解決途徑。對(duì)于PPP項(xiàng)目合同糾紛中的仲裁方式雖然已經(jīng)有政策依據(jù)，但是在實(shí)際中由于對(duì)PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)還存在沖突，所以對(duì)于適用仲裁方式解決糾紛還處在探索階段。只有不斷規(guī)范PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)，才能積極的推動(dòng)這一模式的進(jìn)步。

訴訟是解決爭(zhēng)議的最后一道防線。與PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議解決最密切的就是行政訴訟法與民事訴訟法，但是由于PPP合同的雙重性質(zhì)，使其單獨(dú)適用哪一部法律都不可能真正的解決問(wèn)題。就適用行政訴訟程序來(lái)看，筆者認(rèn)為可以在行政訴訟程序中加入調(diào)解機(jī)制。雖然政府和社會(huì)資本方之間存在行政行為，且行政法規(guī)定行政行為具有不可調(diào)解性，但是在整個(gè)PPP項(xiàng)目中雙方更多的是一種合作伙伴關(guān)系，所以當(dāng)雙方在產(chǎn)生糾紛時(shí)采取行政訴訟程序時(shí)可以加入調(diào)解機(jī)制，可在訴訟過(guò)程中由法院主持給予雙方申請(qǐng)調(diào)解的機(jī)會(huì)，在達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)制定民事協(xié)議書(shū)，實(shí)現(xiàn)一種程序同時(shí)解決行政訴求與民事訴求。

六、結(jié)語(yǔ)

PPP是政府為提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取的一種創(chuàng)新投融資模式，PPP項(xiàng)目合同作為核心要素，對(duì)項(xiàng)目的正常運(yùn)行起著決定性的作用。目前對(duì)于PPP項(xiàng)目合同的解決機(jī)制首先要做的就是對(duì)合同的性質(zhì)進(jìn)行定性，在明確性質(zhì)的基礎(chǔ)上完善立法，規(guī)范合同糾紛的解決機(jī)制，只有這樣才能為PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。