土地權(quán)屬爭議應(yīng)當(dāng)先由政府處理，對政府的處理決定不服，才可以提起行政訴訟，法院無權(quán)通過判決來直接確認(rèn)土地所有權(quán)的歸屬。
法信·裁判規(guī)則
1.土地權(quán)屬爭議應(yīng)當(dāng)先由政府處理，對政府的處理決定不服，才可以提起行政訴訟——馮子細(xì)與云安縣人民政府土地權(quán)屬糾紛上訴案
案例要旨：根據(jù)土地管理法的規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，應(yīng)當(dāng)先由政府處理。當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服，才可以向人民法院提起行政訴訟。在當(dāng)事人都持有爭議土地的權(quán)屬證書，但涉案土地權(quán)屬證書的頒發(fā)部門不同，且無法肯定該權(quán)屬證書真實有效性的情況下，如政府已對一方當(dāng)事人提出的土地權(quán)屬調(diào)處申請依法立案調(diào)查，應(yīng)當(dāng)先由政府進行處理。另一方當(dāng)事人此時以政府頒發(fā)土地使用權(quán)證的行為違法，侵犯其合法權(quán)益為由提起行政訴訟的，人民法院不宜受理。
案號：（2007）粵高法行終字第69號
審理法院：廣東省高級人民法院
來源：《人民司法·案例》2008年第16期
2.法院無權(quán)通過判決來直接確認(rèn)土地所有權(quán)的歸屬——濟源市克井鎮(zhèn)棗廟村第二村民小組不服濟源市人民政府土地行政處理決定案
案例要旨：我國法律、法規(guī)均明確規(guī)定，確定集體土地所有權(quán)，授予縣級人民政府行使，而未授予審判機關(guān)。因此，法院的司法權(quán)，不能代替行政權(quán)，法院不能直接通過判決來確定土地所有權(quán)的歸屬。
審理法院：河南省高級人民法院
來源：《人民法院案例選》2001年第3輯（總第37輯）
3.人民政府的職能部門不得以自己的名義對土地權(quán)屬爭議作出處理決定——慈溪市高新密封材料有限公司不服慈溪市國土資源局注銷國有土地使用證案
案例要旨：土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門提出處理意見報人民政府作出處理決定。人民政府的職能部門，可就案件的事實進行調(diào)查，并拿出初步處理意見，報經(jīng)所屬人民政府批準(zhǔn)后以人民政府的名義發(fā)布處理決定。土地權(quán)屬爭議的處理決定權(quán)是法律賦予人民政府的職權(quán)，人民政府的職能部門以自己的名義對土地權(quán)屬爭議作出處理決定的，屬行政主體不適格。
審理法院：浙江省慈溪市人民法院
來源：《人民法院案例選》2004年第4輯（總第50輯）
法信·學(xué)者觀點
一
土地權(quán)屬爭議的協(xié)商解決
土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決。因土地權(quán)屬不明、范圍不清、界線不明引起的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，各方當(dāng)事人本著互諒互讓的原則，經(jīng)協(xié)商取得一致意見后，簽訂土地權(quán)屬協(xié)議書，并應(yīng)立即持協(xié)議書向土地行政主管部門申請登記確認(rèn)，領(lǐng)取土地證書，避免反復(fù)。應(yīng)當(dāng)注意的是，爭議當(dāng)事人簽訂的協(xié)議不得損害第三方利益，包括國家利益，否則該協(xié)議無效或部分無效。
所謂協(xié)商，就是指土地所有者或者使用者之間在土地所有權(quán)或者使用權(quán)發(fā)生爭議時，由當(dāng)事人在自愿、互諒基礎(chǔ)上，按照本法（《中華人民共和國土地管理法》（2004修正））及其他有關(guān)法律的規(guī)定，在不損害國家和集體的正當(dāng)土地權(quán)益，不損害社會公共利益的前提下，直接進行磋商，自行解決糾紛。
當(dāng)事人間自己協(xié)商解決爭議，有利于團結(jié)，也有利于今后協(xié)作關(guān)系的發(fā)展，在農(nóng)用土地的爭議上，自行協(xié)商不會影響生產(chǎn)。而且協(xié)商的程序比較簡單。其形式一般應(yīng)采用書面形式。屬于臨時性的問題，雙方口頭同意即時解決了的，也可以不用書面協(xié)議。屬于長時間的問題，則以書面形式為妥，以免節(jié)外生枝。總之，自行協(xié)商能使糾紛盡快解決，防止損失擴大，并能節(jié)約開支。自行磋商有時也可以請第三者從中斡旋，但以雙方當(dāng)事人的意思一致作為協(xié)議的根據(jù)，簽訂權(quán)屬爭議的協(xié)商解決協(xié)議。這種協(xié)議在當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上執(zhí)行，如果一方反悔，拒絕執(zhí)行，另一方只有訴請人民政府土地管理機構(gòu)進行調(diào)處。
（摘自《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解（上冊）》，唐德華、高圣平主編，人民法院出版社2008年版。）
二
政府對土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)解和裁決
人民政府土地管理部門受理土地爭議案，一般采取調(diào)解和裁決兩種方式來進行調(diào)處。
1.調(diào)解
土地管理部門對受理的土地權(quán)屬爭議案件，應(yīng)當(dāng)在查清事實、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上先行調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)符合自愿、合法的原則。
調(diào)解是解決雙方或多方當(dāng)事人間發(fā)生土地權(quán)益爭議的一種習(xí)慣方法。根據(jù)我國現(xiàn)行調(diào)解制度可分人民調(diào)解，主管業(yè)務(wù)部門的行政調(diào)解，仲裁機構(gòu)調(diào)解和法院調(diào)解等四種。土地管理機關(guān)的調(diào)解即屬行政調(diào)解，調(diào)解時應(yīng)注意掌握以下幾點：
（1）查明事實，分清是非，明確責(zé)任。調(diào)解不是“和稀泥”，必須“以事實為根據(jù)”。即在查明事實的基礎(chǔ)上分清是非，在分清是非前提下明確責(zé)任。因此進行調(diào)解前要將發(fā)生糾紛的原因，爭執(zhí)的經(jīng)過，爭執(zhí)后產(chǎn)生的后果了解清楚。事實不清，責(zé)任不明，調(diào)解就沒有基礎(chǔ)。
（2）依照法律、法規(guī)、政策進行耐心細(xì)致的說服工作。法律、法規(guī)是調(diào)解土地糾紛的準(zhǔn)繩。凡是有法可循，都要以法為準(zhǔn)。要向當(dāng)事人宣傳法律、法規(guī)、政策的精神和的嚴(yán)肅性。在這個基礎(chǔ)上做耐心細(xì)致的說服工作，使他們的認(rèn)識逐步趨向統(tǒng)一，取得解決糾紛的共同意愿。
（3）原則性與靈活性的統(tǒng)一。所謂原則性，就是要堅持法律、政策的規(guī)定；所謂靈活性，是指在不與法律政策相違背的情況下，考慮具體情況，從實際出發(fā)，實事求是地解決問題。
（4）爭取有關(guān)部門的配合與支持。土地爭議如涉及各個方面的，要主動與有關(guān)部門聯(lián)系，征求他們的意見，取得他們的配合與支持，以便進一步了解情況，幫助做爭議雙方的工作，使問題得到妥善解決。
人民調(diào)解與土地管理部門的行政調(diào)解在性質(zhì)、形式和效力上都是不相同的。兩者的區(qū)別是：
人民調(diào)解是一種訴訟外活動，它是在一定的群眾組織主持下進行的。采取合法與自愿相結(jié)合的原則。協(xié)議內(nèi)容有一定余地，協(xié)議無統(tǒng)一的格式，一般由主持人、當(dāng)事人雙方簽字，注明協(xié)議生效時間即可。由于人民調(diào)解無嚴(yán)格的法律約束力，當(dāng)事人一方或雙方反悔，都可直接向人民法院起訴。任何人、任何單位都不能強制執(zhí)行其協(xié)議，也不得干涉當(dāng)事人向法院起訴。有人也曾主張人民調(diào)解也應(yīng)有法律約束力，但這只是一種意見，不能作為定論。
土地管理機關(guān)進行的行政調(diào)解雖也是一種訴訟外活動，但它是根據(jù)本法（《中華人民共和國土地管理法》（2004修正））授權(quán)進行的，具有特定的行政效力，即當(dāng)事人雙方都應(yīng)按照協(xié)議書規(guī)定的內(nèi)容履行。如一方不履行或拒絕履行，另一方可請土地管理部門運用行政權(quán)力要求對方按協(xié)議履行。如義務(wù)方不接受土地管理部門的勸告，土地管理部門可根據(jù)另一方的請求作出行政裁決。
由于該項調(diào)解是在土地管理部門主持下進行的，所以調(diào)解達成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明：
（1）當(dāng)事人的姓名或者名稱、法定代表人姓名、職務(wù)；
（2）爭議的主要事實；
（3）協(xié)議內(nèi)容及其他有關(guān)事項。
調(diào)解書經(jīng)當(dāng)事人簽名或者蓋章，調(diào)處人員署名并加蓋土地管理部門的印章后生效。具有法律效力，作為土地登記的依據(jù)。
2.行政裁決
調(diào)解未達成協(xié)議的，或者調(diào)解書送達前一方或者雙方反悔的，土地管理部門應(yīng)當(dāng)及時提出處理意見，報人民政府作出處理規(guī)定。
處理決定應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
（1）當(dāng)事人的姓名或者名稱、法定代表人的姓名、職務(wù)、地址；
（2）爭議的事實、理由和要求；
（3）處理認(rèn)定的事實和適用的法律、法規(guī)等依據(jù)；
（4）處理結(jié)果；
（5）不服處理決定申請行政復(fù)議和向人民法院起訴的期限。
（摘自《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解（上冊）》，唐德華、高圣平主編，人民法院出版社2008年版。）
法信·法律依據(jù)
1.《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）
第十六條 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。
單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。
當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。
在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。
2.《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》
第九條 當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府提出處理申請，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規(guī)定，向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請。
3.《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》
第二條 公民、法人和其他組織對人民政府或者其主管部門就有關(guān)土地的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，或?qū)θ嗣裾蛘咂渲鞴懿块T就房地產(chǎn)問題作出的行政處罰決定不服，依法向人民法院提起的行政訴訟，由房地產(chǎn)所在地人民法院的行政審判庭依法受理。
4.《國土資源部辦公廳關(guān)于對有關(guān)土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理權(quán)限問題的復(fù)函》
江西省國土資源廳：
你廳《關(guān)于有關(guān)土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理權(quán)限問題的請示》（贛國土資文字〔2004〕14號）收悉。經(jīng)認(rèn)真研究，現(xiàn)函復(fù)如下：
一、縣級以上國土資源行政主管部門不包括設(shè)區(qū)市國土資源行政主管部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)。
二、派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以設(shè)立該派出機構(gòu)的國土資源行政主管部門的名義調(diào)查和調(diào)解土地權(quán)屬爭議案件；調(diào)查和調(diào)解的法律后果由設(shè)立機關(guān)承擔(dān)。對于需要做出處理決定的，由設(shè)立派出機構(gòu)的國土資源行政主管部門報同級人民政府做出處理決定。
二〇〇四年五月二十日
